无人机飞行的失序与规范

黄磊

信息技术的不断发展、软硬件的更新换代，让无人机近年来得到迅猛发展，规模的扩大、爱好者的增加，给低空空域管理带来了前所未有的挑战，一些“黑飞”现象还带来不少法律纠纷，如何进一步规范变得急迫且重要。

急速发展带来监管失序

近年来，无人机在日常消费，工业级应用场景以及小型特种监控等方面的需求快速增长。据2022年底中国航空工业集团有限公司发布的《通用航空产业发展白皮书（2022）》（以下简称《白皮书》）显示，全球民用无人机市场保持高速增长，预计2025年市场规模将达到5000亿元。《白皮书》指出，2021年全球民用无人机市场规模超过1600亿元，同比增长61.6%，其中工业级无人机占60%左右。《白皮书》同时指出，中国已迅速成长为无人机行业的制造和技术强国，无人机销量已经占据全球70%的市场份额。

据有关行业主管部门统计，2020年，我国民用无人机研制企业已超过1300家，其中民营企业占绝大多数，销售额在1亿元以上的企业超过10家。据2022年全国民航工作会议报告：2021年无人机企业达1.27万家，实名登记无人机约83万架，飞行时间达到千万小时量级。无人机不仅体量大，而且种类繁多。按照飞行平台构型分类，有固定翼、多旋翼、无人直升机、垂直起降固定翼等类型；按照动力分类，有油动、电动、油电混合之分；按照用途分类，分为军用级、工业级、消费级。此外，结合不同的场景需求，无人机在安防监控、应急保障、能源巡检、农林植保等方面应用深度和广度不断拓展延伸。

这种急速发展和细分延伸，带来的是对原有空域管理模式的冲击，并出现了不少监管盲区，在不可控的范围内难免失序。从管理主体方面，以往紧盯重大飞行器的民航空中交通管理在面对未来数以百万架的无人机时较难应对，以前相对单纯、明确、简单的管理模式显然会受到挑战。相关部门在面对无人机乱飞、“黑飞”新问题时，更多是做好事后处置，一般是在发生法律纠纷、出现紧急状态或者形成安全问题时再介入处理，难以做到事前监管和事中监管。

从监管能力方面，无人机信息技术更新换代很快，一些技术狂热爱好者破解“禁飞区”等违规行为带来不小的挑战。在一些技术人才资源足够的一线城市或许还能有效监管，但在技术能力薄弱、人力资源不足的地区，这种监管往往难以及时跟进、捕捉控制，并进行锁定惩戒，很多时候只能望“飞”兴叹。

当然，为了应对无人机急速发展所带来的挑战，世界各国都在针对低空无人机空中交通管理不断研究新对策。

“放飞”乱象时有发生

无人机的广泛运用，带来的不仅是飞行热、航拍热，也带来侵犯他人隐私、扰民、泄露机密及敏感信息等一系列問题。

近日，珠海市公安局机场分局机场派出所接到报警称，有一架无人机在机场净空区内飞行。接到警情后，派出所立即启动应急预案，联系民航珠海空管站和珠海机场飞行区管理部，处警民警到场后快速妥善处置，现场控制一名24岁的无人机操作手方某，之后方某因扰乱机场公共秩序被处以行政拘留5日，该无人机被依法收缴。

这种因为“黑飞”而影响航班、高铁运营安全的并非个案。其危害结果也不容小觑，以机场净空区“黑飞”为例，不仅可能造成大面积航班延误、飞机备降其他场地、航空公司损失严重、耽误游客出行，更为严重的是可能和高速飞行的飞机相撞，使飞机严重受损，造成机毁人亡的惨剧。

行政责任之外，一些行为还可能构成刑事犯罪。《检察日报》今年初就报道了一则案例，新闻中某无人机发烧友利用自身掌握的计算机技能“翻墙”，在境外网站购买了破解代码，对无人机禁飞系统进行破解，最终因涉嫌提供侵入、非法控制计算机信息系统程序、工具罪被提起公诉。

无人机侵犯隐私的问题也时有发生。去年11月，家住广州某小区高层的一名女士无意中发现，自家窗外一大早有一架无人机高空盘旋，久久没有离去。该无人机盘旋的位置离窗户很近，该女士感觉自己的隐私受到了侵犯，准备拿出手机进行取证时，操控者发觉并很快就将无人机飞走了，虽然该女士报了警，但由于取证困难并没有抓到偷拍者。

香港也发生过类似的案例，一名26岁的吴姓男子利用无人机偷窥住宅及酒店大楼，在去年9月至10月间拍摄了多达200段视频，其中有20多条为不雅视频，该男子也因涉“窥淫罪”被拘捕，根据香港法例第200章刑事罪行条例，一经定罪可能被判处监禁5年。这也是香港警方首次就利用无人机进行窥淫有关罪行而实行的拘捕。

此外，无人机因操作不当、坠毁等导致伤人事件也屡见不鲜。近日，广西南宁市青秀山风景区一男一女在吊威亚进行“飞仙”表演时，女演员突遭无人机砸伤头部，所幸该女子并无大碍。种种事例的背后，暴露出无人机乱飞、黑飞所带来的各种风险隐患。究其原因，一方面是“飞手”们缺乏规则意识和敬畏之心，另一方面则是当前缺乏有效的规范治理，导致乱象频出。

只有建章立制、理顺关系、强化全方位监管，无人机市场才能更加有序、健康、平稳发展。

秩序重建是一个系统工程

失序并不代表无序，涉及无人机的规定并非空白，比如《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》《关于公布民用机场障碍物限制面保护范围的公告》《无人驾驶航空器系统标准体系建设指南》《无人机围栏》《无人机云系统接口数据规范》《无人机驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》等，都分别在一定范围内起到了规制作用。

但面对无人机市场的急速扩张，一些短板也暴露无遗，比如2018年6月1日起，国家民航局发布的《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法（暂行）》正式实施，但该办法仅对民用经营性无人机的管理作了相关规定，未涉及自用进行拍摄、娱乐的无人机。

从法律效力位阶上，目前我国尚无专门监管无人机的法律，如民用航空法没有相关具体条文、刑法侧重无人机违法使用事后处罚。虽然2022年7月，国务院办公厅印发《国务院2022年度立法工作计划》，其中提到的2022年度立法项目包括《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》），该條例虽然于2018年起征求意见，但至今尚未正式出台，且其属于行政法规，效力也低于法律。

从管理机制体制方面，目前我国包括大型无人驾驶航空器在内的民用航空器由民航部门管理，航空模型由体育部门管理，但一旦产生违法行为的事后处理又由公安机关负责，目前的管理方式显然难以对日益庞大的无人机群进行有效监管。

在今年的全国两会上，有全国人大代表提出由于《暂行条例》仍处于征求意见阶段，出现实践中无人机空域使用的管控存在“无法可依”的问题。同时该代表提出建议，除加快推进《暂行条例》发布之外，还应当进一步理顺轻小型无人机低空空域使用管理责任的主体，建立“军地民”协同管理机制，将300米以下空域轻小型无人机的飞行管理主管单位明确为地方公安机关，由公安机关直接管理、审批，并将相关数据报空军备案。另外，还应扩大轻小型无人机飞行管理试点范围，创新管理工作，选取部分空域成为改革试点地区，探索建立绿色通道，简化、放宽部分审批程序。

值得肯定的是，不少地方先行出台了不少管理办法，一些进一步细化，一些则进行有条件的“松绑”。比如在低空空域管理上，深圳没有采用“一刀切”式禁飞，而是适当“松绑”，将低空物理空间变成一种前景广阔的经济资源。有公开信息显示，某快运公司获批深圳市内航线53条，累计飞行13.25万架次，运输货物超280吨。虽然这些地方性管理规定并不具有普适性，但这些有益探索为更好立法奠定了基础。

当然，秩序重建是一个系统工程。从制度设计上，国家应加快推动低空改革进程，加强与国家低空空域改革意见匹配的审批流程，厘清监管界限、明确监管责任，提高空域管理精细化、规范化程度，建立与民用无人机发展相适应的空域环境。

此外，不同责任主体也应进一步强化有关措施。比如监管部门，针对乱飞、“黑飞”现象如何建立“黑名单”制度、细化处罚措施等都需要进一步探索；无人机驾驶员教育培训在提升飞行技能的同时，也应进一步强化法律意识；生产厂家则应当进一步做好无人机“实名制”的配套设计等等。只有建章立制、理顺关系、强化全方位监管，无人机市场才能更加有序、健康、平稳发展，更好服务民众、造福社会。