探析预算管理一体化平台的实施对事业单位财务管理的影响

何艳兵 唐文静 黄永生 曹燕玲

为深入推进落实《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中关于预算管理改革的部署，进一步完善预算管理制度，财政部依托现代信息技术平台，开展全面的财政预算管理整合。通过信息化的手段，促使中央政府与地方政府的预算管理更有序、更有力，从而推动预算管理的规范性、合法性、可操作性、公开性，并使其更具有透明性。随着社会的不断发展，事业单位的财务管理也在不断改善，其中，预算管理一体化平台的应用最具代表性，它不仅可以极大改善事业单位的运营效率，还可以使事业单位财务管理的质效得到大幅度的提升，使事业单位在激烈的市场竞争中保持领先优势，实现高质量发展。

一、预算管理一体化平台的建设背景

党的二十大报告从国家战略发展高度上明确提出了进一步深化财税体制改革的重点举措，提出“健全现代预算制度”战略目标，为高质量做好新时代财政预算管理工作指明了目标方向，提供了遵循的思想。预算管理一体化平台建设是依托信息技术平台进行深化现代预算制度改革的重要举措，是进一步提升预算管理水平、健全现代预算制度的重要内容。为建立预算管理一体化平台，早在2019年下半年，作为建设主管部门，财政部相继印发《财政核心业务一体化系统实施方案》《预算管理一体化规范》《预算管理一体化系统技术标准V1.0》《预算管理一体化规范（2.0版）》等规范性文件，从制度上提供了建设预算管理一体化平台工作的重要依据。

财政部在总结历次财政预算改革的经验基础上，构建了一个全面的预算管理一体化平台，以大数据分析的系统性思维整合预算管理的各个环节，并将相关的制度文件规则嵌入其中，以此来加强预算管理的执行力，从而提升现代预算制度的科学性、透明性和有效性。截至2021年12月，各省（自治区、直辖市、计划单列市）财政部门已基本完成本级和下级试点的编制准备与信息、业务的覆盖率要求，在打破“各自搭台、分头唱戏”的业务与数据孤岛，以信息化促进预算管理现代化等方面取得了显著成效。财政部党组根据国内财政改革和管理实际情况需要将高质量建设预算管理一体化平台作为“十四五”阶段的重要工作安排，构建和推广使用预算管理一体化平台是适应国家治理体系和治理能力现代化要求、支撑国内财政运行和财政改革的一项重要基础建设工程，在国内财政史上具有不同寻常的里程碑意义。不过，由于这项改革是一个复杂的系统性工程，当前还面临着重创新轻管理、重单元轻整合、重模块轻链条等问题，迫切需要以“一体化”所蕴含的“统一思维和系统思维”为总指引，从规范预算标准建设、全面绩效管理等方面加快改革步伐，将我国预算管理现代化管理水平推向高质量发展阶段。

二、事业单位财务管理的主要任务

根据《事业单位财务规则》中关于事业单位财务管理的工作任务的表述，事业单位财务管理工作的主要任务是：合理编制单位预算，严格预算执行，完整、准确编制单位决算报告和财务报告，真实反映单位预算执行情况、财务状况和运行情况；依法组织收入，努力节约支出；建立健全财务制度，加强经济核算，全面实施绩效管理，提高资金使用效益；加强资产管理，合理配置和有效利用资产，防止资产流失；加强对单位经济活动的财务控制和监督，防范财务风险。

从上文的表述中得知，事业单位财务管理工作内容包含收入和支出预算管理、会计核算、编报决算和财务报告数据、资产管理及项目绩效管理等方面。文章将具体分析预算管理一体化平台的运行对事业单位财务管理工作内容带来的变化。

三、预算管理一体化平台给事业单位财务管理工作带来的变化

根据财政部印发的《预算管理一体化业务规范》（财办〔2020〕13号），预算管理一体化平台以预算管理为出发点，涵盖了预算申报、预算调整调剂、预算执行、决算编报、资产信息等多个方面的管理机制和系统功能。该平台的应用使事业单位财务管理工作发生以下变化。

（一）推动项目库建立，以项目驱动基层事业单位预算编制

在预算管理一体化平台中，基层事业单位所有预算资金支出采取以项目库进行管理的方式，具体包括人员类、日常公用类、非定额公用类、其他运转类、特定目标类项目，系统内各类项目均实行全生命周期管理，与原有预算资金支出分为基本支出和项目支出存在较大的差别。在预算编制过程中，基层事业单位会根据事业单位的一体化系统提供的相关数据，包括单位、人员、财务状况，以及非定额公用类项目的支出，通过一体化平台进行计算，以确定人员、公用经费的数额，从而进一步提高财务管理的效率，确保事业单位的可持续发展。为了满足“保基本、保民生、保运行”的规范要求，以及进一步提高财政性资金的利用效果的规范性，将对所有的运营性项目以及具有明显目的的项目进行综合考量，并结合“保基本、保民生、保运行”的规范要求，以及进一步提高财政性资金的利用效果的规范性，以便将有限度的资金投放到有意义的领域。

（二）利用信息化技术搭建预算一体化平台，实现预算编制管理、预算调整调剂管理和预算执行管理闭环。

在进行预算管理一体化系统改革之前，事业单位利用国库集中支付系统来进行财政资金的接收和拨付，但缺点在于国库集中支付系统与预算编制系统是相互分离的，无法实现预算数据共享管理。随着“预算指标直接控制资金支付”的推广，预算管理一体化平台的运用使得预算编报、调度、执行等环节的工作变得更加有效，它不仅使得预算编报、执行的过程更加高效，而且还为各级政府、管理部门提供更多的信息，使得财务报表更加精准、及时。 为确保“资金预算与决算”的有效实施，应采取以下措施：首先，事业单位依据“资金预算与决算”的要求，提前申报有效的财政性资金，以确保财政收入的合理性；其次，财政部门严格遵守“资金预算与决算”的要求，确保财政收入及时、准确到账，以保证财政的有效运转。

（三）预算管理一体化平台会使事业单位会计核算的一些科目发生变化。

实施预算管理一体化平台后，会计核算管理中“零余额账户用款额度”会计科目的使用范围发生变化。按照《政府部门准则体系制度释义第5号》的要求，采取了計划财务管理合一的地方政府机构及事业单位，将“零余额账户用款额度”“财政部门应返回额度”以及“资金结存——财政部门应返回贷款额度”三个科目的内容整合到“财政部门直属支出”“财政部门授权支出”中，以便更加有效地完成账务处理。具体做法是在财政资金支付时，原始凭证主要根据预算一体化平台中的国库集中支付凭证，按照凭证上的国库集中支付入账金额进行会计处理。

（四）预算管理一体化平台实现了决算报告编报系统和政府财务报告编报系统的一体化管理。

在预算管理一体化平台上线之前，事业单位的决算报表编报系统和政府财务报告编报系统分别独立运营多年，编报系统相对成熟且完善。但是决算报表和财务报告的相关数据还需要编报人员从国库收付系统、账务系统中手动提取计算。预算管理一体化平台的应用实现了由预算系统数据转换为会计核算数据，最后数据共享至决算系统和政府财务报告系统，实现相关数据共享，减轻编报人员年底编制报表的压力，提高了财务编报人员工作效率。

（五）预算管理一体化平台实现了资产的预算效益和资产配置管理。

在实施预算管理一体化平台改革之前，事业单位的国有资产管理仍然停留在传统的行政事业国有资产管理系统，缺乏有效的信息交流，导致资产的利用率低下，从而影响了资源的合理配置和有效利用。在实施预算管理一体化平台后，平台将资产管理相关业务的环节均嵌入了单位资金预算管理模块，将新增资产需求与资产存量联系起来，进一步提高了资产使用效益和资金的使用绩效。当事业单位运营目标项目时，必须提交详细的资产配置信息。在编制预算时，如果这些项目涉及资本性支出，则必须根据项目库中的资产配置信息来制订预算。待资金支付时，事业单位通过预算管理一体化平台整合政府采购、资产卡片以及会计核算等信息，对单位新增资产信息进行核算与管理。通过对资产卡片信息和会计核算信息的实时更新，可以有效地实现资产管理与会计核算的协调一致，从而确保账实相符。

（六）预算管理一体化平台实现了项目全面绩效管理。

通过将项目绩效自评模块整合进预算管理一体化平台，可以建立一个既包含定性指标又包含定量指标的完整体系，并利用大数据分析技术创新出一套有效的绩效评价方法，以此来提高绩效管理的效率，并且可以实现对绩效目标和自评结果的全面覆盖。采用预算管理一体化平台后，基层事业单位将严格规定项目的绩效目标，任何未能达到或超出规定的项目都将被拒绝进入项目库，以确保项目的有效运行。

四、面对预算管理一体化平台带来的挑战，应该采取以下应对措施

（一）进一步提升预算编制的科学性、合理性

借助于预算管理一体化平台，可以有效地收集、组织和分析多方面的数据，从而构建出完善的项目计划制定基础，并且可以有效地消除由于不同数据之间相互作用造成的信息隔离，从而使得项目制定更具有操作性和准确率。具体工作原理是将项目具体的立项依据、项目完整的实施方案、项目实际支出测算明细、项目绩效目标等信息强制性植入到预算管理一体化平台中，从申报系统层面要求预算申报单位细化申报信息、加强项目可行性分析和论证，从而进一步提高项目预算编制的科学性和合理性水平。

（二）进一步促进预算和绩效管理的深度融合，实现全面预算绩效管理

项目绩效结果是指项目实施带来的实际成绩和效益，主要用于衡量项目实施单位的投入产出比。统筹实施项目预算评审安排与绩效评估，加强绩效目标前置引领，能有效提升事业单位资金预算安排的科学性与效益水平，从而实现绩效结果与资金预算安排的有机衔接。通过一体化的预算管理平台，基层事业单位可以实现预算与绩效管理的有效结合，从预算的编制到实施，再到评估，形成一个完整有序的管理体系，以提升项目的效率。一是事前强化绩效评估。在预算编制环节，通过建立有力的考核激励机制，保证项目的具体实施执行，以保证其符合事业单位事业发展的综合经济发展规划，同时，严格把控绩效目标的落实，保证其符合预计的操作目标，以此来保证项目的有序执行，使其符合事业单位的综合经济发展规划。二是事中全覆盖全时段开展绩效监控。在预算执行管理环节，对资金预算执行管理和绩效目标完成情况开展监控，对绩效目标完成情况执行不到位的项目，及时发现问题并削减预算或取消资金预算，保证资金使用的效率和效益。三是事后抓实抓细绩效评价工作。当预算年度结束后，及时开展绩效评价工作，适时分层分类，使绩效评价结果与预算安排相挂钩，切实做到预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用。

（三）进一步提升预算编制人员专业水平

预算管理一体化平台要求基层事业单位资金预算编制人员深入了解单位内部的各项业务活动，在充分了解单位业务的基础上，使单位资金预算工作人员能对单位有限经济资源统筹配置提出更加科学合理的意见和建议。这对资金预算工作人员的专业水平提出了更高要求，加强对业务相关人员的培训是事业单位做好预算工作的合理保证和前提。一是加快预算工作人员的意识转换。财务人员的意识转变是通过改变财务人员的固化工作思维，实现财务人员从单独依靠财务知识向综合运用业财融合专业知识的转变。二是促进预算工作人员对单位业务流程技能的深度学习。财务预算编制人员应当不断深入学习，不仅要掌握财务专业领域的知识，還要熟悉单位内部各个业务部门的业务流程，精心梳理和完善相关信息，以便更好地把握业务活动的脉搏，并将其转化为有效的决策依据，以便为事业单位发展提供有效的财务决策支持。

（作者单位：四川省教育评估院）

作者简介：何艳兵，高级会计师，研究方向：事业单位财务管理。