我国环境邻避风险治理模式转换探析

唐子旺，邓集文

（中南林业科技大学，马克思主义学院，湖南 长沙 410004）

引言

随着城镇化的快速发展，大量的环境邻避设施成为我国经济增长和居民生活的必需品。环境邻避设施因具有较强的负外部性而可能引发风险。我国环境邻避风险治理由此兴起。在实践中，我国环境邻避风险治理模式逐渐形成。我国环境邻避风险治理的现有模式是管控与回应的结合型治理模式。该模式虽然具有一定的可取之处，但存在一些问题。这些问题在很大程度上影响了环境邻避风险治理的效果，于是，我国环境邻避风险治理模式的转换提上日程。

1 我国环境邻避风险治理模式的现状

1.1 管控与回应结合型治理模式的形成

我国环境邻避风险治理的管控与回应结合型模式自2013年开始。2013-2016年，虽然环境邻避风险处于高发期，但由于有前车之鉴，地方政府在冲突发生后作出一定的回应。2017年至今，环境邻避冲突的数量、规模有所下滑，地方政府和社会各主体对环境邻避风险的认知能力也在不断提升，开始反思管控型治理模式的不足，逐渐以理性的态度看待环境邻避设施。随着国家治理体系与治理能力现代化的不断推进，用先进的治理理念与科学的手段方法，实现环境邻避风险的有效治理已经迫在眉睫。以昆明PX事件为分界线，此前地方政府采取的是管控型治理模式，而在此之后，地方政府在环境邻避风险治理中逐渐引入回应性治理，注重倾听公众的意见和保护公众的权益。比如在昆明PX事件中，面对公众对环境邻避项目的质疑，地方政府加强与公众的沟通与协商，昆明市长以“大多数群众说上，市政府就上；大多数群众说不上，市政府就尊重民意不上”[1]的回应来表明政府对民意的关怀，最终市政府决定取消该项目。在积累大量环境邻避事件应对经验的基础上，我国地方政府虽然在项目选址上通常采取了管控型治理模式的方式，没有充分吸纳公众的参与，但在环境邻避事件发生之后，采取了回应性治理的方略来化解风险。管控与回应结合型治理模式虽然较多地带有传统的管控色彩，但与纯粹的管控型治理模式相比，有着重要的历史进步。

1.2 管控与回应结合型治理模式的不足

1.2.1 治理主体的多元性不够

在管控型治理中，政府是主导者，企业、公众、环保社会组织是治理的客体或被治理的对象，他们既没有起到多少作用，也基本上没有获得主体资格。回应型治理模式下，政府仍是主导者，但企业、公众、环保社会组织可以一定程度地参与进来。两种模式结合而成为现有模式。从总体上讲，在当前我国环境邻避风险治理中，政府是最重要的治理主体；虽然企业、公众、环保社会组织也拥有一定的治理主体资格，但其在现实中没能较好地扮演主体角色。这其实是治理主体多元性不够的问题。

1.2.2 治理程序的包容性不够

治理程序关涉包容性问题。治理过程的民主是治理程序包容性的重要方面[2]。治理程序的包容性不够是我国环境邻避风险治理现有模式的另一个问题，其主要体现为风险定义的开放性不够、决策机制的包容性不强和利益表达机制的包容性不足，从而出现垄断环境邻避风险的定义权或解释权、公众较少拥有参与环境邻避决策的机会、公众的利益诉求时常被忽视，以及中立第三方缺失等治理结果。

1.2.3 治理成果的共享性不够

治理成果的共享性不够是我国环境邻避风险治理现有模式的又一问题。该问题主要表现在风险分配不均等和利益补偿不到位两个方面。一方面，在风险分配方面，“风险同财富一样，它们都是分配的对象[3]。”而一旦涉及风险分配问题，就可能存在分配均等与不均等的争论。如果风险分配出现不均等现象，矛盾冲突就容易发生。另一方面，在利益补偿方面，个人利益服务于公共利益和国家利益当然无可厚非，但这种利益受损并非无条件的牺牲，而应该得到国家的利益补偿。可实际上对设施周边公众的利益补偿没有到位。

2 我国环境邻避风险治理模式转换的现实动因

我国环境邻避风险治理的现有模式存在的不足在很大程度上影响了治理的绩效。现有模式的内在缺陷导致治理实践面临绩效欠佳的困境，为我国环境邻避风险治理的模式转换提供了现实诉求和操作推力。这一困境主要表现为公众的邻避情结难以消解、环境邻避风险时而升级、环境邻避设施选址成功率较低与选址不合理并存。

2.1 公众邻避情结难以消解

环境邻避设施的负外部性影响致使公众产生邻避情结。公众的邻避情结需要通过环境邻避风险治理来消解。但是，我国环境邻避风险治理的现有模式存在一些问题。现有模式的问题使环境邻避风险得不到有效的化解，公众的担心和忧虑也就得不到消除，公众的邻避情结也就难以消解。尤其是在现有模式下，环境邻避设施的负外部性影响给公众带来的实际创伤使公众对类似设施产生抵制的心理。公众倾向于在既有经验或想象力的脉络中去估算风险[4]。环境邻避设施危害的历史记忆和现实状况促使公众进行风险估算。公众通过经验判断觉得环境邻避设施存在风险，他们就会产生邻避情结。可以说，由于现有模式存在问题，环境邻避设施给公众带来了不同程度的实际危害，导致公众的邻避情结难以消解[4]。

一方面，邻避情结的形成不需要任何技术、经济、政治层面的理性知识，但其消解却离不开技术、经济、政治的互动与支撑。通过技术手段减少和消除环境邻避设施的负外部性影响是消解邻避情结的治本之策，然而它受到两个关键因素的制约：一是现代科技的限度；二是信任关系的形成。人类在社会实践中创造了科学技术，但科学技术自身也会对生态环境与人类健康造成潜在的“副作用”[5]。“危险的源头不是无知而是知识，不是缺少控制而是完美地支配自然，不是由于脱离了人的理解，而是因为工业时代建立了决策和客观限制的体系[3]。”现代科学技术带来的危机，只能通过科技的手段来治理，但并非一朝一夕可以完成；而且科技的不确定性会产生新的负外部性影响几乎是一种必然，科技以治理环境邻避风险可能会陷入技术循环负外部性影响的怪圈[6]。

2.2 环境邻避风险时而升级

环境邻避设施对整个社会福利的持续改进，以及国民经济可持续发展目标的达成至关重要。然而，环境邻避设施的建设与运营通常面临着公众的抵制和反对。这种抵制和反对是一种主要的社会风险。环境邻避设施的社会风险是社会稳定制约因素；若处置不当，它就可能演变升级为环境邻避冲突。为此，相关部门采取了许多措施应对环境邻避风险。但是，由于我国环境邻避风险治理的现有模式存在一系列问题，社会风险并没有得到有效化解，有时甚至演变升级为社会冲突。即由于现有模式存在缺陷，环境邻避风险时而升级。

环境邻避风险时而升级是现有模式面临的一种绩效欠佳的困境，它表现为环境邻避冲突时有发生。近些年来的实际情况确实如此。目前，容易引起冲突的环境邻避设施主要有垃圾焚烧项目、PX项目和涉核项目。以垃圾焚烧项目为例，随着居民生活垃圾和工业垃圾的增多，垃圾处理成为大多数城市的重点工程，大多数城市主张通过兴建垃圾处理厂来处理各类垃圾。但是，垃圾处理厂的选址却遭到项目周边的公众的反对，并引发了一系列环境邻避事件，如北京六里屯垃圾焚烧厂事件、上海松江垃圾焚烧厂事件、广东番禺垃圾焚烧厂事件、湖北仙桃垃圾焚烧发电厂事件等。

这些冲突意味着环境邻避风险时而升级。为了更好地解决环境邻避问题，在李瑞农主编的《中国环境年鉴2017》中，环境保护部宣传教育中心在负责编写“开展环境社会风险防范与化解研究”部分时，重点围绕垃圾焚烧、PX和涉核等环境敏感项目的、公众参与相关问题进行了调查研究，研究表明管控型模式的局限性使我国环境邻避风险治理面临困境。

2.3 环境邻避设施选址成功率较低与选址不合理现象并存

环境邻避设施在增进公共利益的同时，也产生或可能产生负外部性影响。当环境邻避设施的负外部性影响对公众的生活环境、人身健康、财产安全等带来较大威胁时，该设施便成为公众抵制的对象。因此，设施的成功选址与合理选址便成为评价管控型环境邻避风险治理模式绩效的重要指标。成功选址重在强调“成功”，合理选址重在强调“合理”。

有的时候，“成功”并不等同于“合理”。一种环境邻避设施的成功选址，可能是在政府的管制下形成的。公众迫于一定的压力，即使认为选址不合理，亦只能接受。比较而言，合理选址更能获得公众的认可和赞同，更有利于环境邻避设施建设的顺利推进。成功选址与合理选址是值得期待的，但我国环境邻避风险治理的现有模式主要是管控型模式，该模式存在的缺陷使得环境邻避设施选址成功率较低与选址不合理并存。

在现有模式下，设施选址不合理的现象较为普遍地存在着。这可能有多方面的成因。首先，环境邻避设施选址决策的科学依据不足。从目前我国的实际情况来看，部分环境邻避设施选址决策缺乏充分的科学论证；在设施选址程序中，部分环评报告尚未充分应用科学的风险分析工具。设施选址决策的科学依据不足带来选址的不合理，比如风险大的设施可能建在社区附近。其次，环境邻避设施选址决策不合理。由于缺乏环保意识，进行环境邻避设施选址决策时，一般优先考虑设施的建设和运营成本，却很少考虑设施对周边公众的负外部性影响，从而导致设施选址决策的不合理。再次，空间规划不合理。不合理的政绩考核制度和用人制度以及权力本位的共同作用，使一些规划不合理。这种不合理主要表现为规划决策缺乏远景目标和连续性，空间利益分配不合理。环境邻避设施选址决策涉及地理空间资源的配置问题，需要考虑空间利益的公平分配。但事实上空间利益分配存在不合理现象，设施选址的不合理现象随之产生。

3 我国环境邻避风险治理模式转换的方向选择

3.1 包容性治理能够有效化解环境邻避风险

包容性治理能够增强环境邻避项目公众参与的有序性。包容性治理内含政治吸纳。政治吸纳体现对社会公众或社会群体的包容。包容性治理含有的政治吸纳。它可以突破利益表达过程中政治参与的无序状态，能够弥补政治制度化不足，促进有序政治参与，进而促进政治稳定[1]。

政治吸纳是一种制度化的吸纳。通过制度运作，环境邻避设施周边的公众被纳入到有序政治参与的轨道上来。遵循政治吸纳的逻辑，环境邻避项目从选址到建设的各阶段都要实现信息公开，充分征求项目周边的公众的意见，让其进行合理的利益表达。同时，包容性治理能够提升环境邻避项目实施的有效性。在环境邻避项目各个阶段，包容性治理的有效性强调充分吸纳项目周边公众的意见，从而创造政治认同，为项目的有效实施夯实基础。

只有社会公众或社会群体被吸纳进来，环境邻避决策才会获得他们的认可，才会得到良好的执行。只有在充分征求意见和进行民主沟通的基础上，作出兼顾公众利益的决策，才能尽可能减少公众的抵制和反对，更有效地实施环境邻避项目，避免环境邻避冲突的发生。

3.2 包容性治理的合法性

环境邻避风险在一定程度上缘于决策模式的开放度较低。开放度较低的环境邻避决策模式的基本特征是决策的民主性不强，较多的公众被排除在决策之外。这种决策模式容易使一些地方政府面临合法性问题。包容性治理具有开放性特征，因而需要通过它来化解合法性问题。包容性治理涵盖政治吸纳。政治吸纳能够保证制度化利益表达渠道的畅通，有效扩大公众参与。公众参与和决策的合法性存在相关关系。“公众参与的价值之一在于其能够提升决策的合法性。”从一定程度上讲，公众参与已成为公共决策合法性的重要基础。公众参与决策的过程对政府部门来说是一个吸纳公众意见的过程。吸纳公众意见有利于化解利益矛盾，达成价值共识，促进利益相关者的政治认同。据此推论，包容性治理具有合法性。

3.3 包容性治理的伦理品性

包容性治理具有的伦理品性主要体现在三个方面：一是承认主体差异。包容性治理强调要实现各主体间的相互包容与理解，将各种阶层、性别、年龄、能力、经济状况或社会地位的人口纳入到治理主体结构中，充分保障他们的权益，从而有效地参与环境邻避设施的生产。二是注重维护正义。包容性治理以维护正义为价值旨趣。它承认或尊重各治理主体之间的差异性，避免出现事实上的不平等，进而达到实质正义。最终，包容性治理将平等和权利纳入伦理建构中，实现形式正义和实质正义的统一。三是强调协商合作。包容性治理的主体是多元的。他们来自各个领域，具有不同的背景，有着不同的利益、意见和视角，需要通过协商合作来达成目标。包容性治理强调多元协商。通过平等理性的协商，不同观点、想法的碰撞、比较与鉴别促进共识形成，从而增进环境邻避风险治理的包容性。如此，环境邻避设施生产才能顺利进行。