新常态下环境应急管理体系研究

丁昕峰，陈乾坤

（1.江苏常州滨江经济开发区管理委员会，江苏 常州 213000；2.江苏龙衡环境科技有限公司，江苏 常州 213000）

引 言

近些年来，大型生态环境污染事故频发，造成了巨大的人员和财产损失，并且对公众造成了极大的心理恐慌。同时，这些突发环境事件的发生和应急处置也暴露出我国环境应急管理体系中存在的诸多问题和不足，如建设项目审批过程中忽视环境安全隐患、企业环境安全意识淡薄、环境风险防控措施不到位、应急物资装备准备不足、环境风险的日常管理薄弱、环境应急管理人员信息报告不及时以及应急处置人员业务不熟练等。新常态下，如何健全和完善环境应急管理体系，在突发环境事件发生前有效预防和预警，在突发环境事件发生时高效妥善处置，已经成为摆在各级政府面前的一项迫切任务。

1 环境应急管理体系概述

我国环境应急管理体系的核心是“一案三制”，其中“一案”为突发环境事件应急预案体系，包括了应急预案的制定、备案、演练等工作，“三制”为环境应急管理体制、运行机制和法制。

应急预案是指针对可能发生的突发事件而预先制定的有关计划，按照责任主体不同，可分为总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案等[1]。

我国环境应急管理法制体系包含宪法、突发事件应对法、环境保护综合法和单行法、环境行政法规、环境部门规章、自治条例、单行条例、环境保护地方性法规和部门规章及规范性文件。

应急管理体制是指为保障公共安全，有效预防和应对突发事件，避免、减少和减缓突发事件造成的危害，消除其对社会产生的负面影响而建立起来的以政府为核心，其他社会组织和公众共同参与的有机体系。根据《国家突发环境事件应急预案》，我国环境组织指挥体系由国家层面组织指挥机构、地方层面组织指挥机构和现场指挥机构组成[2]。

2 我国环境应急管理体系中存在的问题分析

据生态环境部统计2022年共发生各类突发环境事件113件，其中重大事件2起、一般事件111起，比2021年下降43.2%，所有事件均得到妥善处置[3]。我国环境应急管理工作及能力建设虽然有了明显提升，但突发环境事件多发态势仍未发生根本改变，对照新形势、新要求仍存在一些问题和不足：

2.1 应急管理体制不够完善

在体制建设上，独立的环境应急管理机构并未能全面覆盖各级政府，特别是基层，机构、人员、编制、经费得不到落实，难以充分发挥综合协调、运转枢纽作用，难以适应当前环境应急管理面临的日益复杂的新形势和新要求[4]。在机制建设上，企事业单位与相关部门和政府在应对突发环境事件时的衔接不够畅通；突发事件协同处置时，往往难以在短时间内快速完成信息、人员、资源等的调配；企业环境风险管理相关要求在日常监管中不够深入，导致环境风险常态化管理不足，亟须建立规范、协调、有序、长效的日常应急管理机制。

2.2 应急队伍力量薄弱

应急队伍力量包括专业应急救援队伍和社会化救援队伍，普遍存在救援能力和水平不足、装备数量缺乏、布局不合理等问题。同时，专业环境应急培训演练基础条件欠缺，培训演练强度与真实性不够，与实战需要存在一定差距。联动能力较差，现场处置能力亟待增强；快速拉动和协同能力较差，社会应急力量组织薄弱，难以有效应对较大规模突发性环境污染事件[5]。

2.3 监测预警能力亟待加强

一是监测预警缺乏完备的运转体系，虽然有应急监测预案、应急监测技术规范，但面对突发环境事件，各方力量往往依靠临时调配、临场发挥，难以及时到位、协调开展，从而影响了应急监测时效性。二是监测预警能力有待提高，应急监测人员平时从事的都是环境质量、污染源监测等常规工作，很少有参与较大规模以上突发环境污染事件的经验，监测人员的应急培训大多处于应急理论知识方面，应急演练监测也流于形式，缺乏相应的系统培训和锻炼，无法发挥出应急监测的实效。当发生突发环境污染事件时，监测人员缺乏先进的快速检测仪器，很难满足突发环境事件的应急处置要求[6]。

2.4 应急保障能力不足

一是资金保障能力严重不足；二是物资装备保障能力与实际需求还有较大差距，应急监测仪器设备和应急救援装备数量不足、配置不合理、技术不够先进、机动性较差，应急物资装备的补充、更新、轮换、调运等管理制度尚未建立，应急资源难以高效快速整合、调动；三是缺少环境应急指挥平台，应急管理信息化水平不高[7]。

2.5 风险防控能力有待提高

普遍存在环境风险企业数量和分布状况不清的情况，环境风险档案库尚未建立；化工园区等重点环境风险区域环境风险防控能力较弱；部分企业环境安全意识落后，消极应对环境安全隐患排查和整治工作；一些企业不重视预案编制、修订和应急演练工作，预案缺乏针对性和可操作性，风险防控能力不足。

3 新常态下环境应急管理体系建设思路

3.1 加强环境风险管理

预防是环境应急管理工作的重中之重，以往的各类突发环境事件表明地方各级政府在环境应急管理中普遍存在“重处置、轻预防”的问题。新常态下的环境应急管理工作应坚持以环境风险防控为核心，防患于未然。具体来说，要重点做好三方面工作：一是加强建设项目的环境风险防范，制定高污染、高环境风险行业环境应急管理准入和企业退出机制，把环境风险防范作为环评审批和环保“三同时”验收的重要内容；二是开展环境风险隐患排查和六类设施安全风险专项排查，以涉及危险废物、持久性有机污染物、重金属和危险化学品的企业为重点，加强重点环境风险区域（化工园区）、重要环境敏感点（饮用水源地等）及其周边区域的环境隐患排查和整改；三是推行环境风险源动态管理，建立健全环境风险源动态数据库，并纳入环境应急指挥平台[8]。

3.2 提高环境应急响应能力

加强环境应急能力标准化建设，积极推进市、区生态环境部门成立环境应急管理专职机构，并配备专职人员。大力提升监测预警能力，健全监测预警网络，优化升级环境风险预警系统，不断完善风险信息来源，利用卫星遥感、监测微站点等新技术，提升预警响应能力，规范预警响应措施。不断提升应急监测能力，结合区域环境风险源特点，分类制定有针对性的应急监测预案。开展应急监测硬件标准化建设，装备便携式挥发性气体检测仪、便携式多种气体分析仪等应急监测设备。加强应急队伍能力建设，加强业务知识学习培训，建立专业的应急监测、救援队伍，完善应急专家库。加强环境应急演练，制定有针对性的应急培训计划和内容，培训方法要根据实际情况及时调整，定期开展较大规模突发环境事件应急演练，提高应急指挥人员的指挥协调能力、应急队伍的实战能力[9]。

3.3 提升环境应急保障水平

完善环境应急预案体系，实行预案的动态管理，各级政府和生态环境部门应及时组织突发环境事件应急预案的修订和备案，指导和督查企事业单位尤其是重点企业和工业园区完善环境应急预案，制订或修订重大风险区域（化工园区、重点流域、县级以上饮用水源地）环境应急预案，加强各类应急预案编制和修订工作，确保预案的科学性、实用性和可操作性。加快推进环境应急信息化建设，利用信息技术、通信技术、网络技术和数据库技术，建立环境应急指挥平台。加强环境应急物资保障，开展环境应急物资摸底调查和定期点检，加强应急物资储备，完善应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系，建立环境应急物资信息库，实现应急物资动态管理。

3.4 加强事后管理体系建设

开展环境应急过程评估，对突发环境事件发生的原因、过程，以及事前、事发、事中、事后全过程的应对工作进行全面客观地调查、分析、评估，针对存在的问题，总结经验教训，提出改进措施，并对相关应急预案进行修订完善。开展环境损害评估，为突发环境事件定级、事件损害赔偿和责任追究工作提供依据，从根本上解决“违法成本低，守法成本高”的突出问题。实施环境污染修复与跟踪监测，进行突发环境事件等级认定与责任追究，追究和落实企业防范和处置环境事件的主体责任[10]。

3.5 完善应急管理机制与政策

建立健全突发环境事件应急响应机制，进一步明确各级责任和流程，通过良性互动的工作机制，有效应对和处置各类突发环境事件。深化生态环境与应急管理、海事、交通、公安、卫健等相关部门的应急联动机制，实现资源共享，信息互通。建立健全应急资金保障机制，设立专项资金，做到专款专用。加快建立健全自上而下的监督、检查和考核工作机制，实行领导负责和责任追究制度。

4 重点环境风险区域环境应急建设案例

常州滨江经济开发区新材料产业园位于江苏常州滨江经济开发区（以下简称“滨开区”）北部临江板块，是常州市唯一保留发展的专题化工园区，占地面积11.25平方公里，也是江苏省首批认定的14家化工园区之一。园区主导产业为化工新材料和新医药，目前在产风险企业51家（重大环境风险企业33家、较大16家、一般2家）。

为防范突发环境事件，园区管理机构建立了以滨开区突发环境事件应急指挥中心为核心，与新北区政府（上级）和企业（或事业）单位（下级）形成联动机制的三级应急救援管理体系。在应急响应时，根据事件实际情况，滨开区突发环境事件应急指挥中心应立即发出响应，并启动相应的应急救援队伍，包括公安消防、医疗卫生、气象水文、新闻通讯、交通运输等其他救援力量。为切实负起环境应急管理责任，园区出台了突发环境事件隐患排查制度，结合安全环保专家常态化开展园区隐患排查工作。

园区投资1 100余万元建设了常州市城北应急物资储备中心，距离化工园区约1公里，总面积1 000平方米，储备针对突发情况处置的各类侦检、个体防护、警戒、通讯、传输、堵漏、洗消、破拆、排烟、照明、灭火、救生等物资和器材120余种。同时积极推进智慧化工园区建设，结合园区实际管理需求，投资5 000余万元，按照“信息化、实战化、感知化”方向，建设园区安全环保监控预警应急一体化平台。

园区全面构建了智慧环保监测体系及智慧环保管理系统：借助视频智能分析功能，可对烟雾、明火等情况实现智能识别，对企业区域位置进行画面标注，可实现园区平台对相关监控视频的实时智能分析；按照“点、面、域、空”四个层次构建了园区全覆盖立体化废气监测，可实现对企业及园区大气污染情况实时监控及预警管控，并对污染溯源提供技术支撑；投入1.2亿元提升园区雨水系统，通过园区“明沟化”改造、河道重构、排涝泵站改造提升等从“企业、河道、排江泵站”端构建了园区水环境三级防控体系及水质全流程监测体系；通过园区土壤和地下水污染迁移转化及预测预警模型建设等，构建了土壤和地下水智能管理平台系统。各类监测监控信息传输至园区智慧管理平台，可第一时间发现突发环境事故，利用平台应急会商系统，充分发挥园区应急指挥调度能力，将园区高空视频、企业视频、企业基本信息、应急资源信息等共享至指挥系统，为应急指挥提供辅助决策，同时利用系统功能实现应急指令传达，为事故应急处置救援和企业应急疏散提供保障，助力园区实现敏捷应急，全面提升园区环境应急响应水平。

5 结语

本文在充分调研分析我国环境应急管理体系建设现状和面临的新形势、新问题基础上，提出从加强环境风险防控管理、提高环境应急响应能力、提升环境应急保障水平、加强事后管理体系建设和完善应急管理机制等五个方面进一步完善环境应急管理体系。本文的研究对于进一步完善环境应急管理体系，提高全社会对环境风险的认识，有效预防和及时处置各类突发环境事件，保障人民群众的生命安全和财产利益，推动新常态下经济社会的全面、协调、可持续发展具有重要意义。