“确权确股不确地”的农地流转何以成功——来自Y村的案例分析与发现

黄建伟，陈东强

引 言

在我国农村土地归集体所有、承包经营权归农户的制度下，农地确权有力保障了农民土地权利。［1］从产权理论的视角来看，产权具有激励功能，农地确权使得农户真正掌握了农地的承包经营权，提升了农户流转农地的意愿和将农地承包经营权入股的积极性。［2］2014年中央一号文件提到，农村地区可以实行“确权确地”制度或者“确权确股不确地”制度。“确权确股不确地”土地制度是指村集体经济组织将农户投入的土地承包经营权按照一定标准转化为对应股份，由村集体经济组织将土地经营权让渡给土地股份合作社来统一经营，农户可以凭借拥有的股份享受对应土地的收益。而“确权确地”土地制度是指农户依法取得被赋予在集体经济中的土地承包经营权，同时还确定了土地承包经营权所附着的地块。由于“确权确股不确地”土地制度具有不可逆特点，导致农户入股合作社的土地经营权呈现出一种“被委托”的形式。此时，即便由土地股份合作社代替行使农户的土地经营权而出现损害农户合法权益的情况，农户也难以收回土地经营权。由此可见，“确权确股不确地”土地制度将农户占有的承包经营权分割为承包权和经营权。［3］

随着土地制度改革的推进，对实施“确权确股不确地”土地制度提出了更高要求。其中，明确提出尊重农户意愿是“确权确股不确地”土地制度的出发点。在坚持这一出发点下，才能开展“确权确股不确地”土地制度改革的探索。从这一转变可以看出，土地制度改革越来越注重维护农户权益。当前，大部分地区因利益联结和资源禀赋等制约，难以满足实施“确权确股不确地”制度的实施条件。因此，“确权确地”土地制度在农村地区仍占据主导地位。［4］目前，学者对农地承包经营权入股的研究主要围绕以下三个主题：一是从法学的角度对农地承包经营权入股进行法理分析。在对农地承包经营权入股的制度设计进行立法时，应当将尊重农户的意愿、维护农户的权益一以贯之。［5－7］二是从农地承包经营权入股的制度属性角度分析。认为土地股份合作制是一种对农户受益成本要求较高的制度安排，会提高农户协作起来集中流转农地的意识。［8］三是从制度运行的角度分析。认为土地股份合作制的高效率运行并不需要政府全流程的管理，适度的政府管制更有利于激发制度主体的积极性和能动性，保障土地股份合作制的协调运行。［9］

“确权确股不确地”制度是破解在地权稳定和农地“碎片化”情形下发展现代农业难题的重要举措，可以有效降低流转农地的成本和满足规模化经营农地的需求。目前，农村地区以自耕经营方式为主的小农户占据绝对优势，不同农户使用农地的出发点存在差异，相关土地制度一般难以兼顾所有农户的利益诉求。另外，组织土地制度改革主体（村委会）的能力有限，难以解决土地制度推行过程中损害农户利益的潜在问题，导致推进农地流转的相关举措不能发挥预期的作用。笔者选取在“确权确股不确地”土地制度方面实施较好的Y村开展个案研究，从效率和公平两个视角具体分析这种土地制度的应用情境和作用机制，为未来具有相同情境的农村地区在制定农地流转的制度时提供一种可供参考的经验和路径。

一、理论构建：“效率－公平”不可分的“确权确股不确地”分析框架

农村土地制度改革除了需要村委会的积极推进外，更重要的是农户的配合和参与。通常情况下，农户配合和参与的前提是土地制度能够同时满足效率和公平的需求。一般而言，效率与农户的利益相联系，公平与农户的权益相关。因此，为了研究农村土地制度改革的深化问题，必然要同时考虑“效率－公平”问题，即效率层面（租金显化与农民增收、农业转型）和公平层面（公平感知、机会公平和结果公平）间存在密切联系，应纳入同一框架下进行统一分析。基于此，笔者构建“效率－公平”不可分的框架来分析“确权确股不确地”土地制度推动农户农地流转的机制。

首先，关于“确权确股不确地”土地制度的效率层面。研究认为制度设计在经济绩效（效率）中发挥着重要作用，中国农村土地制度改革已证实这一观点。从家庭联产承包责任制到“确权确股不确地”土地制度的演进过程中，保障了农户的农地权益，拓展了农户利用农地的方式，促进了农户以收取租金的方式进行农地流转。“确权确股不确地”土地制度不仅可以保障农户凭借农地这一类似“股权”获取固定收益的权利，而且农户还可以获得浮动分红。同时，“确权确股不确地”土地制度也给农村剩余劳动力进行角色转换提供了机会。主要表现为农村剩余劳动力向城市非农化转移，通过非农就业获得更高工资性收入，从而增加整个家庭收入。另外，“确权确股不确地”土地制度通过推动农户进行农地流转，释放发展现代化农业的活力，助力农业生产转型，最终实现农业高效率和高增长的双重目标。在农村土地制度改革这一契机下，“确权确股不确地”制度安排为我国农村经济活力的释放提供了新动能，在一定程度上扮演着中国农村结构变革的新引擎。［10］

其次，“确权确股不确地”土地制度的关键是农地增值收益分配，这与经济学中“效率－公平”不可分理论相关。具体表现为：一是土地制度设计会影响效率层面的经济效益和公平层面的权利配置，从而带来与分配收益相关的公平性问题。也就是说，制度设计会同时决定经济效益和收益分配的主体，［11］从而决定如何分配收益，其中会涉及收益分配的公平性问题。二是土地制度设计在提高经济效益的同时还会引起农户对公平的重视，其中主要表现为对程序正义的关注。在经济高度发展的情况下，整体上来说不存在绝对贫困问题，农户可能会更关注土地制度设计的公平性。因此，农户在选择土地制度时，会更关注制度设计对社会公平层面的结果公平、机会公平以及程序公平等需求的满足情况。［12］

再次，关于“确权确股不确地”土地制度的公平层面。产权缔约理论认为，收益分配往往要考虑诸多因素，包括制度本身能够实现的总收益、制度辐射的主体范围和异质性、现存的和拟采取的收益分配偏离或集中程度以及收益分配获取的信息等。［13］讨价还价理论认为，采取的谈判（协商）程序及其规范性，可能会对公平感知产生直接影响，进而可能会引起谈判结果出现公平性问题。［14］运用到“确权确股不确地”土地制度中，可以认为倘若该土地制度下的农地收益分配存在影响农户公平感知的问题，那么就可能会损害农户的公平权益。此外，行为经济学也认同程序正义的重要性。事实上，行为主体通常会不断在“效率－公平”的动态变化中调整自我感知。［15］农村土地制度改革会同时受到客观环境和主观因素的影响，且主观因素通常与公平有关。“确权确股不确地”土地制度在推行的过程中，与公平性相关的主观因素主要包括农户对公平的感知情况、农户的参与度和最终成果的获得感等。

总之，基于“效率－公平”不可分这一分析框架来探讨“确权确股不确地”推动农地流转的机制，“效率”层面主要探讨“确权确股不确地”土地制度对租金显化与农民增收、农业转型的影响，“公平”层面主要探讨“确权确股不确地”土地制度在公平感知（尊重农户意愿）、机会公平（农地置换）和结果公平（征地补偿和收益分配）等方面对促进农户参与农地流转的表现（见图1）。

图1 “确权确股不确地”土地制度下的农地流转框架

二、研究设计

（一）方法选择

与定量研究相比，案例研究可以对整个事件进行剖析，获取更加详细的信息。同时，案例研究往往可以充分聚焦话题焦点，从而使分析更加深入。该做法一方面可以补充当前学术界对农地流转制度设计方面案例研究的不足；另一方面，农地流转作为乡村振兴的排头兵，所涉及的主体和所要处理的矛盾相对较多，定量分析只能揭示有限的矛盾和问题。对农地流转进行案例研究，还可以通过对具体的“故事”进行“复盘”，详细呈现主体利益联结和矛盾。笔者的总体思路是通过对安徽省阜南县Y村这一典型的农地流转案例进行分析，结合相关研究将农地流转的形式和情况呈现出来，从而得到一些值得推广和借鉴的土地制度改革经验，以期对各级政府完善农地流转制度、推进乡村振兴等提供一定借鉴。

（二）案例选择

农地流转政策自推行以来，全国各地在积极响应政策号召的过程中形成了一系列值得借鉴和推广的案例。笔者之所以选择安徽省阜南县Y村作为案例研究对象，一是Y村位于皖西北地区，当前存在大量中青年劳动力外流、村集体缺乏经济增长潜力以及大量新型农业经营主体介入农地流转等现象。而这些情况在我国大部分地区，特别是劳动力输出大省的农村地区非常普遍，具有典型性和代表性。二是Y村农地流转主要是靠村集体的领导带头发起，同时推动Y村内部的村民自发参与，这种形式下的农地流转与“政治锦标赛”和“压力型体制”下依赖政策效力推动的农地流转有着较大的差异。三是Y村农地流转涉及三个阶段，大致呈现“家庭农场－涉农企业下乡租赁农地－土地股份合作社”这一演变过程。Y村农地流转模式的发展历程与我国多数农村相似，其农地流转经验推广的可能性较大。

（三）数据搜集

本案例的相关资料主要是通过实地调研和半结构化访谈获得，后期在整理数据资料时为了保证记录内容的准确性和完整性，还进行了电话和邮件回访（见表1）。访谈的主体既有与农地流转直接相关的人员，也包括间接与农地流转相关的人员，主要包括村委会成员、流转农地的农户、未参与农地流转的农户、外出务工农户、家庭农场负责人、涉农企业负责人以及乡镇负责农地流转的相关人员。访谈时间为2022年7月至11月，具体时间段为7月至8月和9月底至10月中旬。另外，关于分两段期间进行访谈，大致是出于以下考虑：首先，单次的访谈和调研难以追踪该村的土改经验，从而可能导致难以挖掘到深层次问题。其次，调研人员中有该村的户籍人员，对该村风土文化较熟悉。据了解，Y村每年7月至8月会举行该村居民大多数均会参加（包括外出务工人员）的盛大游会。在这期间，可以开展全方位、多层次的访谈，获取的样本更加可靠和客观。再次，根据该村所处地区农作物种植和成熟的时令特征，每年9月底至10月中旬会出现农民工返乡农忙潮。在这期间可以同时达到访谈农户和观察农业经营方式双层目的。

表1 数据来源情况

三、案例呈现

（一）Y村农地流转模式探索历程

当前，学界普遍认为新型农业经营主体包括专业农户、家庭农场、农业产业化龙头企业和农民合作社。［16］［17］而Y村的农地流转历程大致可以归纳为“家庭农场－涉农企业下乡租赁农地－土地股份合作社”，其探索历程如下：

⒈莹莹之火：家庭农场。由于Y村大量青壮年劳动力外出务工经商以及缺乏流转农地的渠道，农地流转最初主要在亲友间无偿流转。但是，这种农地流转存在如下问题，亲友出于经济效益和家庭内部劳动力分工考虑，经营一段时间农地后会选择把转入的农地转给第三方或者直接抛荒，这与外出务工农户处理农地的方式相同，最终农地依旧可能被荒废。在这种情况下，Y村村委会召集本村在资金、农耕设备和家庭人口方面均相对占优势的农户，建议这类农户将这些可能被抛荒的农地有偿转入，采取家庭农场式的规模化经营。村委会为了增强转入农地的农户建立家庭农场的信心，采取置换农地的办法来解决农地分散的问题。同时，农地肥力差异可能给置换农地的农户造成的利益损失，按照家庭农场和村集体7：3的分配模式补贴农户。遗憾的是，Y村的家庭农场式经营并未得到进一步的发展，主要原因：一是Y村农业农村基础设施建设较为落后，并且还存在重建设、轻管护现象，［18］增加了家庭农场的投入成本；二是Y村存在土地难以集中连片经营、盲目追求经营规模、劳动力短缺等现象；三是能够支撑家庭农场长远发展的贷款融资绿色渠道以及完善的农业保险体系等均未建立。［19］［20］

⒉余晖之境：涉农企业下乡租赁农地。由于家庭农场经营模式难以满足发展现代化农业需要，Y村开始寻求新的农地流转模式。Y村村委会成员通过与乡镇负责农地流转事宜工作人员商议，决定引入涉农企业下乡参与农地流转。最初有4家涉农企业下乡流转农地。但是，随着涉农企业下乡租赁农地规模急剧扩大，农户流转农地动机开始下降。主要原因如下：一是涉农企业破坏转入农地的地表，出现大面积农地硬化的情况。农户出于对农地再利用的考虑，转出农地的意愿和动机受到负向影响。二是涉农企业以化肥和农药高投入换取农地高产出，严重污染农地资源。［21］［22］三是Y村出现了未支付租金的涉农企业转入农地而跑路的事件。［23］在以上原因的综合影响下，Y村大量农户决定收回转出的农地。

⒊燎原之势：土地股份合作社。在家庭农场和涉农企业下乡租赁农地经营模式均未取得良好效果的情况下，自2015年开始，Y村村委会决定借鉴企业融资模式，倡导农户除了以资金、技术等入股外，还可以将农地经营权入股，村集体负责日常管理，共同成立了“资金＋技术＋农地承包经营权＋管理”的多元土地股份合作社。关于合作社经营，村集体牵头与新型农业经营主体订立合同，由新型农业经营主体负责经营，合作社在经营方面主要发挥协助作用，最终收益采取5：5的分配方式。关于合作社的监督问题，主要是村“两委”干部和农民内部推选出的代表人对土地股份合作社进行共同监督。关于收益分配模式，合作社采取“保底收入＋二次分红”的模式。通过与农民进行协商，确定以农地经营权入股土地合作社的农地除了可以获得基准的1150元/亩外，年终清算时还会根据当年的收益情况按照家庭人口数来二次分红。另外，还有部分年龄较大的农户由于长期独立耕种的习惯和对农地的感情，不愿意将农地承包经营权入股土地股份合作社。村组织通过与这部分农户进行协商，在尊重农户意愿的基础上，选择将村集体具有同种禀赋的土地划出一小部分与未加入土地股份合作社的农户置换，这部分农地专门供这部分农户独立经营。近年来，Y村村委会还陆续将沿河的土地清理出来入股土地股份合作社，适宜耕种的农地面积不断增加。目前，该村归土地股份合作社经营的农地除了合作社耕种外，还会将部分农地流转给家庭农场和下乡的涉农企业经营。同时，合作社为了维持与新型农业经营主体在农地流转方面的长期合作，还利用农户入股的资金购买了两台收割机、四台翻土播种机、两台播洒农药机和一台大型的灌溉设备给新型农业经营主体使用。Y村采取“村委会牵头、农户自愿入股、新型农业经营主体经营”的土地股份合作社模式。一方面，实现了Y村村委会破除农地“碎片化”、发展规模化农业的目标；另一方面，合作社模式完全区别于“唯政策”模式，充分尊重农户的流转意愿。同时，合作社模式还兼顾了农户的农地承包经营权，最终推动Y村平稳开展农地流转。

（二）Y村的社会结构变迁与新型农业经营主体介入

当前，随着阻碍农村发展的城乡二元结构改善，激活了农村的生产潜力，释放了农户发展生产的热情。在这种情形下，给农地流转提供了一个契机。因此，从根本上来说农地流转是农户在经过深思熟虑后能够使个人利益最大化的决定，本部分接下来将根据这一假定进行分析。具体地分析过程为：首先，分析农户的个体特征（比如农户的年龄、性别等）、家庭特征（家庭劳动力人数、家庭收入结构等）以及农地特征（比如流转农地收益、农地规模等）等因素；其次，系统描述在这些因素综合影响下农户分化现象；再次，阐释农户分化与农村社会结构和新型农业经营主体之间的联动机制对农地流转的影响，从而提出Y村农地流转中“确权确股不确地”的农地流转制度运行机制（见图2）。

图2 案例呈现示意图

1.Y村农户分化与社会结构变迁。Y村全村共有1086户，人口4010人左右，老龄化率为16.4%。据调研发现，该村青壮年男性劳动力共有1464人，其中进入当地市县或外出务工经商的共有1286人，占比为87.8%，目前留守在村子里的劳动力主要为老人和家庭妇女。另外，在历史因素和家庭人口结构双向影响下，Y村以户为单位的农地规模较小，并且农地分布较为分散，难以形成规模优势。而且这种分散化经营的收益难以对农户产生吸引力。最终，该村普遍存在一种农户私下自发将农地流转给亲友的现象，流转出农地的农户彻底从农地上解放出来，实现家庭收入中工资性收入占绝对优势。调查发现，随着城镇化的进程加快，社会结构变迁加速，Y村呈现出留守老人和妇女居多的个体特征、对农业生产收入依赖性不强的家庭特征、人均耕地少而散的农地特征。另外，通过入户访谈还可以发现，农户“分化”为三种类型：

⑴第一类：“离乡又离土”农户。这类农户目前已经脱离农村，举家搬迁至城市居住，家庭的收入结构比较单一，主要以“非农业”收入为主。据调研，这类农户有一些共性：中青年农户，学历相对较高，初中文化及以上的占91.2%，目前主要就职于第三产业，月工资普遍在5000元以上。城镇的高收入使得这类农户对经营农地的意愿不高，一般会选择将农地无偿流转给亲友；也有一部分会选择转租给相关涉农企业，比如养殖业、果蔬种植和生产加工企业；还有一小部分的农地处于闲置状态，但是这类农户希望继续保留农地承包权。

⑵第二类：“离乡不离土”农户。这类农户在城镇和农村之间流动，家庭的收入结构比较多元，务农的经营性收入与务工的工资性收入构成家庭总收入的90%以上。据调研，这类农户有一些共性：继续在农地上从事经营活动，家庭内部分工比较明确，一般是男性务工经商、女性从事农业生产经营，年龄相对较大，学历相对较低，目前主要就职于劳动密集型行业，月工资普遍在3000元左右。这类农户种植的粮食作物和经济作物，除了满足家庭的生存需求外，会将剩余产品输送到城镇销售，以缩小城乡生活之间的差距。

⑶第三类：“归乡又归土”农户。这类农户长期扎根于农村，家庭的收入主要以经营农地收入为主。据调研，这类农户有一些共性：年龄相对较大，60岁以上的占比超过85%，小学及以下学历的占95%以上。这类农户除了耕作自家的农地，还会无偿转入亲友或者邻居的农地。另外，这类农户凭借自身成熟的农地耕作经验，平时赋闲时还会选择在同村的新型农业经营主体开办的家庭农场中打工，这样的农户大概占“归乡又归土”农户的75%以上。

综上，可以看出Y村的社会结构主要表现为：以年龄结构作为分工标准的“中青年外出务工经商、老年人留村经营农地”的社会功能结构和以就业能力作为分工标准的“男主外、女主内”的社会成员地位结构。

⒉社会结构变迁、新型农业经营主体介入与农地流转。第一，社会结构变迁促进农地流转。农户因年龄和就业能力存在异质性而产生了分化，主要表现为在农村形成了“老年人留村务农、中青年进城务工”的社会功能结构和“男主外、女主内”的社会成员地位结构，［24］以上社会结构变迁致使以工资性收入为主的“离乡又离土”的中青年农户具有更强烈的流转意愿。当工资性收入＋流转农地收入≥工资性收入＋经营农地收入时，也会促进农业收入依赖型不强的“离乡不离土”的农户流转农地。另外，在流转农地收入显著高于经营农地收入的情况下，才会激起“归乡又归土”这类农户的流转意愿。

第二，新型农业经营主体介入促进农地流转。新型农业经营主体是当前农村发展现代农业的主要推动力量，完善了农村农业生产经营结构和种植结构，使农业规模化发展成为可能。相较于传统小农户经营农地，新型农业经营主体参与到经营农业用地中，利用现代化的农业生产经营方式开展规模化经营，可以提升单位农地的产出，获得更高的收益。另外，新型农业经营主体的介入也会改变农业的种植结构。本案例中Y村的农业种植结构在新型农业经营主体介入下由传统的粮食作物转变为生产周期短、单位效益更高的经济作物，比如草莓、甘蔗、西瓜、红薯等。此时，新型农业经营主体可以获得扣除流转农地支出和生产成本支出后较种植粮食作物更具优势的收益。在这种情况下，新型农业经营主体也会愿意支付更高的流转农地支出。与此同时，农户流转农地获得的租金收益也会进一步增加，转出农地的意愿也会显著提升。

（三）“确权确股不确地”的效果

Y村土地制度改革契合了该村的现实情况，取得了良好的效果，惠及了农户、村集体以及新型农业经营主体。具体表现如下：

⒈增加农户收益，消除农户顾虑。农户通过将农地承包经营权入股合作社，可以同时获得金额固定的流转收入和金额不固定的二次分红，总体上的收入远高于农户自己经营农地收入。据调研发现，加入合作社农户的家庭平均收入比之前自己经营农地收入高40%。另外，农户还可以在新型农业经营主体的家庭农场中帮工，又可以进一步增加家庭的总收入。针对部分希望以农地承包经营权作为抵押物向银行申请贷款的农户，在合作社模式下，合作社充当贷款的“中介机构”，农户可以向合作社申请，然后由合作社向银行贷款。在农户出现无力偿还的情形时，合作社会以农户的名义偿还金融机构借款，然后农户将抵押给银行的农地承包经营权作为无信用风险的抵押物转让给合作社偿还借款，消除农户将农地承包经营权抵押给银行的信用风险顾虑。

⒉壮大村集体经济，提升村集体形象。村集体通过“管理＋土地”入股合作社，加之新型农业经营主体专业化的经营，盘活了Y村的经济，使得村集体的收入在推行合作社模式下逐年增加，平均增速达到9.6%。据村支书介绍，2020年村集体收入首次突破了100万元。随着集体收入的增加，Y村不断推进一系列惠民工程建设，比如2017年在村内铺设两条乡间小路、2018年全村马路旁都安装了路灯以及近5年都为老人提供了养老补助等。这些惠民举措不仅改善了村容村貌，更重要的是提升了村集体的形象。

⒊降低交易成本，增加流转信心。合作社模式下新型农业经营主体负责日常经营，与合作社按照5：5的比例分配收益，这部分收益可以降低新型农业经营主体在转入的农地上经营家庭农场支付的成本和费用。另外，Y村为了维持与新型农业经营主体的长期合作，不仅明确提出新型农业经营主体可以规定流转农地的经营期限，而且合作社还购置了大量涉及农业生产经营全流程的设备供其使用，这些举措增加了新型农业经营主体流转农地信心。

四、“确权确股不确地”推动农地流转的机制分析

基于“效率－公平”视角，通过梳理Y村“确权确股不确地”土地制度的实施情况，验证这一土地制度推动农地流转的内在机制。

（一）“效率”视角：租金显化与农民增收和农业转型

⒈租金显化与农民增收。“确权确股不确地”土地制度允许农户将农地经营权入股土地股份合作社，农户的农地承包经营权以“股权”配置形式存在，可以获得类似于租金的量化收益，使得农地价格得以显化。Y村农户除了可以获得基准的1150元/亩的收入外，年终结算时还可以按照家庭人口数来获得二次分红收入。另外，目前该村超过80%的农户将农地承包经营权入股合作社，这部分量化收益的总量占比较大。也就是说，“确权确股不确地”土地制度下的农地流转参与率和流转农地规模均具有显著优势。“确权确股不确地”土地制度也促进农村剩余劳动力进行角色转换。主要表现为农村剩余劳动力向城市非农化转移，不仅可以获得农地这一“股权”带来的类似于租金的固定收益和浮动分红，还可以通过非农就业获得更高的工资性收入，从而增加整个家庭的收入。Y村大量中青年劳动力在这一制度下，将农地交给村集体，由村集体将土地承包经营权让渡给土地股份合作社，这部分劳动力一般会选择向城市非农就业，增加家庭总收入。

⒉农业转型。农业转型既体现在农业经营农地主体和农业经营模式的变化，又指种植结构的改变。Y村一方面培育和引入了大量新型农业经营主体，包括家庭农场主、涉农企业和农民合作社。这些新型农业经营主体有足够资金和丰富经验来开展效率更高且效益更大的规模化经营。当前，入股土地股份合作社的农地已实现了规模化经营。另外，为了增强新型农业经营主体长期经营农地的信心，合作社还另购一些大型农业生产设备，保证农业转型的可持续性。而且，土地股份合作社规模化经营农地，还可以创造一些工作机会。Y村滞留在农村的女性或者年龄较大的劳动力可以就近实现就业，亲自体验“确权确股不确地”土地制度下农业转型的直接好处。实际上，农户流转农地往往以流转农地收入高于经营农地收入为标准，种植经济作物通常可以满足农户的这一需求。新型农业经营主体一般会在遵守保护耕地和维护粮食安全理念的前提下，在土地股份合作社的农地上种植具有更高价值的草莓、甘蔗、西瓜等经济作物。Y村土地股份合作社在新型农业经营主体经营之下种植经济作物的面积占合作社管理农地面积的60%以上，Y村村集体收入中种植经济作物贡献的比例超过70%。农业种植规模和种植结构的改善，直接带来收益的增加，将会进一步促进农户参与农地流转。

（二）“公平”视角：公平感知、机会公平和结果公平

⒈公平感知。Y村采取“村委会牵头、农户自愿入股、新型农业经营主体经营”的土地股份合作社模式。一方面，实现了Y村村委会破除农地“碎片化”、发展规模化农业的目标；另一方面，合作社模式完全区别于“唯政策”模式，充分尊重农户的流转意愿。同时，Y村在尊重农户意愿的基础上，还注重维护农户的利益。近年来，所有涉及农户利益的土地政策能够在基层贯彻执行的根本原因，总体上都在尊重农户意愿和维护农户利益等方面有所体现。另外，公平感知除了受尊重意愿和维护权益的影响外，还会受到信息透明度的影响。［25］关于“确权确股不确地”土地制度相关的信息，Y村村委会通过定期公示和宣讲的形式，保障所有农户及时了解信息的权利，促进“确权确股不确地”土地制度得以顺利推行。

⒉机会公平。“确权确股不确地”土地制度推行过程中的机会公平主要与农民的参与权和谈判权有关，即制度推行的具体措施要与农民进行协商。Y村“确权确股不确地”制度下的土地股份合作社，具体保底收益和二次分红是在与农户协商的情况下制定的，兼顾了大部分农户的利益诉求。而且入股土地股份合作社的农地承包经营权的经营管理问题，Y村也积极征询农民的意见。在制度设计时，尽可能保留可执行的合理意见。另外，Y村还有部分年龄较大的农户由于长期独立耕种的习惯和对农地的感情，不愿意将农地承包经营权入股土地股份合作社。村组织在双方协商一致的基础上，选择将村集体具有同种禀赋的土地划出一小部分与未加入土地股份合作社的农户置换，这部分农地专门供这部分农户独立经营，既保障了入股土地合作社农户的利益，又维护了合作社之外农户的权益。

⒊结果公平。农地增值收益分配通常会涉及结果公平问题。收益分配往往要考虑诸多因素，既包括制度本身能够实现的总收益，又涵盖制度包含的主体范围及其异质性。“确权确股不确地”土地制度下的土地股份合作社收益分配，既涉及土地股份合作社和新型农业经营主体间的收益分配，又包括土地股份合作社内部的收益分配。尽管在试点的推动下，各地区都努力探索更公平的土地制度下的收益分配办法。但是，土地增值收益分配模式未有相关科学依据支撑，以至于利益分配方案存在诸多问题，最终导致正式分配时存在较大差异。［26］［27］比如采取双轨制的模式确定调节金的征收基数，估算土地增值收益的标准和方式不统一，测算土地成本存在困难等。Y村“确权确股不确地”土地制度下的土地股份合作社经营，由村集体牵头引入新型农业经营主体负责经营，最终合作社和新型农业经营主体之间采取5：5的收益分配方式。另外，关于合作社内部的收益分配，采取“保底收入＋二次分红”的模式。这些收益分配是在集体商讨下确定的，从根本上保证农民、村集体和新型农业经营主体三者之间的农地增值收益分配公平。同时，因Y村土地股份合作社是由村“两委”带头发起，在农地增值收益分配上，村“两委”干部会协同农民内部推选出的代表人对土地股份合作社进行监督，规避农地增值收益分配的“内部人控制”问题。在这些措施的共同作用下，Y村“确权确股不确地”下的土地股份合作社得以持续运行，农民的权益得到维护，最终促进农地流转参与率不断提升和规模不断扩大。

结 论

笔者基于“效率－公平”不可分这一分析框架，探讨“确权确股不确地”土地制度下推动农地流转的机制。其中，着重探讨“效率”层面的租金显化与农民增收和农业转型问题，“公平”层面的公平感知（尊重农户意愿）、机会公平（农地置换）和结果公平（征地补偿和收益分配）问题。Y村“确权确股不确地”土地制度是在村委会倡导下，社会结构变迁和新型农业经营主体介入共同影响下做出的土地制度安排。通过以上分析，主要结论如下：

第一，“确权确股不确地”土地制度下的农地流转前提是要处理好效率方面的问题。土地制度设计既要关注如何实现整体效率最大化，又要重视制度效率的服务主体。实际上，农民接受这一制度的前提是这一制度可能带来的直接收益。Y村“确权确股不确地”土地制度除了会提供伴随农地承包经营权入股的保底收益和二次分红外，还能够促进农村剩余劳动力的迁移，增加家庭的收益。另外，这一制度下的农业转型除了应关注规模和结构外，还应该考虑就地创造的工作机会。Y村新型农业经营主体规模化经营，创造了大量就地工作的机会。村委会鼓励土地股份合作社把合适岗位优先安排给当地农民，提高补偿安置措施的精准性和多样性，促进农地流转的持续性。

第二，“确权确股不确地”土地制度下的农地流转关键是要处理好公平方面的问题。土地制度设计不仅考虑如何配置资源，而且还要关注后期的增值收益分配问题。“确权确股不确地”土地制度的出发点可能会对农民的公平感知产生直接影响，同时制度稳步推进需要农民的支持。因此，增值收益分配应关注农民、村集体和新型农业经营主体三方的利益诉求。Y村的农地增值收益分配制度虽然是多方协商后的结果，但是其合理性还有待进一步提升，应警惕其中隐形的“内部人控制”问题。同时，直接参与土地股份合作社的村委会，应鼓励农民参与制度的全过程，增强对公平感知、机会公平和结果公平的理解，从而保证制度的持续进行，进而保障农地流转的稳定和发展。

第三，“确权确股不确地” 土地制度下的农地流转要同时兼顾效率和公平两方面的问题。效率主要体现为农户在这一制度下的农地流转收益，而公平则是对农户意愿和权益的尊重。因此，在村集体决定采取“确权确股不确地”土地制度来推动农地流转时，要完善与效率和公平两方面因素相关政策，使得这一制度能够获得更多农户支持，进而使得这一制度下的农地流转的效果达到最优，从根本上实现发展现代化农业的目标。