以城为本 以人为本 广州地铁TOD 30 年实践与思考

文：张贻兵｜广州地铁集团有限公司副总经理

历经30 余年发展，广州市TOD 综合开发紧扣“交通+产业+社区”的主题，以功能复合、站城一体、产业优先、生活枢纽为核心，打造出一批高颜值、国际范的城市新地标和活力新社区。本文从广州TOD 的发展历程与未来展望角度介绍了广州地铁在TOD 综合开发方面的探索前进之路。

随着广州地铁成立30 年、广州地铁工程建设30 年，广州地铁TOD 一起走过了30 年。自二十世纪九十年代以来，广州始终将轨道交通建设作为引领城市发展的重要选择与动力支撑。1993 年，广州地铁1 号线动工，学习香港“地铁+ 物业”理念，在1 号线沿线同步规划了二十多个TOD 项目，开启了广州地铁TOD 开发历程。广州地铁经历30 年发展，现如今TOD 产品备受市场认可，星樾TOD、琶洲上品、云湖花城、耀胜新世界广场、江天际等多个项目成为广州市网红热销楼盘。

一、发展历程

TOD 的发展历程，可以分为三个阶段：

第一阶段，上世纪90 年代初期，广州市开始学习香港“地铁+物业”的TOD 发展模式。1991 年，广州市政府成立地铁建设指挥部，对地铁1 号线沿线的土地使用状况进行调查，并分别从土地整理、规划方案、投资效益分析和开发理论等角度展开研究，最终沿线推出28 个地块可用于物业开发，项目采取以引进外资为主的合作开发策略，成立中外合作企业，组成项目公司的合作模式进行开发。这是广州市有史以来最大规模的旧城中心区更新计划，也是内地第一批大规模结合地铁建设推进旧城改造的综合性开发项目。西城都荟、中旅商业城、捷泰广场等一批站点上盖开发项目的成功启动，解决了1 号线的启动资金来源，也有力支撑了广州的旧城改造和产业布局的重塑，取得了一定的成绩，但未达预期，产生了一些历史遗留问题，有些现在还在处理中，影响了广州地铁TOD 发展进程。

第二阶段，为“十二五”期间的沿线土储阶段，当时新一轮线网建设规划提出新建7 条新线，投资总额高达1241 亿元。为解决地铁建设资金市财政拨款、市区共建区出资和债务融资外的资金缺口，广州市采取了轨道交通沿线土地开发收益弥补地铁建设资金的举措。按该轮规划中各区对应的站点数量明确各区的土地开发收益分解任务，并明确了“20+8”个储备地块（指20 个站点和8个车辆段），收益目标500 亿。此阶段充分调动了区的力量参与地铁建设筹资，基本完成了收益目标任务。但此阶段土储地块的确定主要着眼于筹资，地铁站点和车辆段的综合开发项目未与地铁统一规划、统一设计、同步建设，综合开发地块在规划调整、征地拆迁、项目立项、用地报批、土地供应等环节未完全理顺，地铁建设与综合开发不匹配问题突出。此外，部分储备地块远离地铁站，未达到轨道交通带动城市片区发展的目的。

第三阶段，在国家、省级政策以及粤港澳大湾区战略的推动下，2017 年，广州市第一个TOD规范性文件《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则》（以下简称：《实施细则》）出台，标志着广州市TOD 综合开发步入快速发展阶段。《实施细则》将轨道交通引导城市发展的理念贯穿始终。从城市发展的角度系统研究、统筹规划轨道线路建设、场站枢纽建设及周边开发，从规划思路、审批流程、工作时序上确保线路与枢纽一体化建设的同步性。例如萝岗车辆段通过上盖功能专项研究，打造出最美商业街、中轴带和高溢价商墅；赤沙车辆段成为首个腾挪改造的存量车辆段；更在空港车辆段中实现真正的一级盖板市政化，使其转化为城市的一部分。

《实施细则》明确了场站综合体和轨道周边综合开发两个概念，其中，场站综合体是以轨道场站为核心，组织出入口、换乘设施、步行系统与城市生活服务设施，打造公共交通、民生服务、经济产业立体复合、有机衔接的的一体化建设项目；轨周边综合开发以场站综合体为引擎，在站点周边800 米范围开展综合开发，要建立起集商业、办公、居住、文化、服务等多种功能于一体的城市功能区，通过轨道建设和片区开发联动推动城市发展。《实施细则》还从规划编制及管理、土地征收及供应、项目开发及管理等方面明确TOD开发的职责分工和工作流程等内容。工作机制上，一是实现规划引领，将轨道场站周边土地综合开发规划方案作为专章纳入轨道交通线网规划，在轨道线路立项时嵌入城市发展和片区开发理念；二是实现审批同步，地铁场站综合体预留工程纳入地铁可研一并审批，为场站综合体统一设计、同步建设奠定基础；三是实现建设统筹，轨道建设主体主导场站综合体规划、设计、建设，通过统筹轨道建设和枢纽综合体的建设主体来确保轨道线路与枢纽一体化工程规划建设的同步性；四是实现部门协同，市规划与自然资源局从选址审批、土规城规调整、用地储备、用地供应等方面进行全流程规划把控，市发改委从立项审批、可研审批等方面进行全过程统筹。并且形成了市层面的联席会议制度，理顺了城市规划与轨道计划的衔接机制，从设计和建设流程、制度创新上实现站城协同。

基于高效换乘、城市提升、集约用地、轨道筹资四个实施目标，通过推动场站综合体与周边综合开发两条主线的同步选址、规划、设计与一体化建设，不断改善出行条件，完善城市综合服务，推进土地储备，筹集轨道建设资金，实现了轨道建设与城市建设的可持续、高质量发展。

二、发展成效

TOD 开发模式是城市发展的先行军。历经30余年发展，广州市TOD 综合开发紧扣“交通+ 产业+ 社区”的主题，以功能复合、站城一体、产业优先、生活枢纽为核心，打造出一批高颜值、国际范的城市新地标和活力新社区，推进了土地的集约高效利用，塑造了城市新风貌，并致力于成为城市片区发展的引导者。

TOD 开发模式是投融资模式创新的试行者。30 年来，TOD 综合开发成效显著，自2012 年以来，广州市政府共批复综合开发地块112 宗，出让地块35 宗，获得出让收入合计1318 亿元。广州地铁获取地块17 宗，获取率约50%，开发规模536万平方米，总销售额达1075 亿元。有力支撑了轨道交通的可持续发展。

TOD 开发模式在政策机制、规划体系、开发模式等方面发展日趋成熟。广州TOD 通过前瞻谋划与积极探索，2012 年-2020 年间，从轨道交通沿线土地储备的工作方案，到TOD 综合开发的实施意见、实施细则与配套政策，不断推动政策机制持续优化。并建立以“场站综合体与周边土地综合开发”为两条主线的TOD 综合开发规划体系，编制场站综合体概念方案与周边土地综合开发规划。同时不断完善综合开发合作模式，因地施策丰富产品类型，将“以轨道交通引领城市发展”的广州模式贯穿始终。

三、未来展望

立足当下、展望未来，广州地铁将秉承“以城为本、以人为本”的理念，坚持以地铁为广州发展提速、为人民生活提质的愿景。广州地铁将始终发挥一体化经营管理优势，兼顾社会效益与经济效益，主动承担“城市发展的推动者、TOD 开发的践行者、公共资源的整合者”的使命，持续提升轨道交通产业整体能级和技术创新能力。并将继续推动开发工程与轨道主体实现“四同步”，缩短开发工程时长，简化开发流程，使站体与社区空间无缝衔接，实现站城人文一体化，做到更省时、更省事、更便利、更融合。此外，通过“概念方案、招商策划、控规调整、土地出让”全流程、一体化设计，促使TOD综合开发更高效、更科学、更多元、更精细。广州地铁倡导以轨道交通站点为中心，进行功能融合与集中开发，结合“选址、做地、造房、营业”等全周期开发节点，成为引领城市发展、提升宜居品质和提升治理水平的发展标杆。

一是选址。场站综合体是按照“零距离”换乘、一体化建设运营要求，以轨道交通场站为核心，构建轨道交通场站及相关设施布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用、轨道运输功能与城市综合服务功能有机衔接的一体化项目。选址范围包括轨道交通站点、车辆基地、附属工程、轨道交通控制保护范围和交通衔接工程所需的用地。场站综合体选址纳入轨道交通主体工程用地征收范围，与轨道交通主体工程用地一并征收。根据区位特征因地制宜确定选址原则，中心城区在拆迁可行的前提下，优先选择位于核心地区的枢纽站点，引领老城功能提升；在郊区推动连片开发，引领城市空间拓展，加快线路客流培育，以达成经济、社会效益双优，双向奔赴、策划增值。

二是做地。坚持一二级联动开发，对轨道交通场站用地进行立体复合利用，优化场站用地布局、精准预留上盖开发条件、构建无缝交通衔接系统、加强减振降噪措施，实现地块价值最大化，做地成本精细化。已探索出了一套完善的一二级联动技术体系并应用于萝岗车辆段、赤沙车辆段等项目（图1）。

三是造房。一方面在房屋品质上做到全方位高质量建设，打造优质的户型产品、优秀的建筑性能、高质量的建筑外观、优美的园林景观、便利的配套设施，向优秀的开发企业看齐。另一方面在安全上广州地铁制定了全国第一个关于车辆段上盖的地铁保护规范，从设计前期条件、施工全过程、物业运营三大方面制定标准进行风险识别和防护管控。做到品质和安全双重全程护航。

四是营业。广州地铁发挥轨道主体产业品牌优势，积极发展涵盖居住、通勤、教育、就医、购物、养老等生活需求的全品类服务，形成多元化、可持续经营模式，缝合配套经营与服务。同时，对“交通出行+ 生活服务”用户，实现“1 个ID，N 个场景扩展城市运营服务边界。

在新时代的背景下，依托大湾区轨道交通快速发展，广州地铁将通过TOD 开发，加快外围新城发展培育，带动建成城区更新再生。依托广州都市圈发展轴，通过城际线路建设，往珠海、东莞、清远、惠州、肇庆等周边城市延伸，带动沿线片区开发，实现城市之间资源互通。在探索新城镇式开发方面，在广花城际、芳白城际的空港车辆段项目探索实践出“项储结合”的TOD 开发新模式，通过“项目征收+ 政府储备”的实施模式，利用周边土地统筹解决了现状选址难、施工场地进场难、拆迁难的问题。项储结合的空港车辆段TOD 开发新模式，是通过综合体与周边土地成片储备，实施连片综合开发，实现轨道引领片区城市面貌整体提升，打造引领区域发展的空铁活力枢纽城，推动TOD 综合开发与城市更新融合发展，促进项目按期落地、城市焕发新生。空港车辆段TOD 开发，将推动现有“房、地、产”模式（以房为主）向“产、地、房”模式（以产为主）转变。强调产业第一，积极践行向房地产新发展模式转变，促进广州地铁TOD 事业高质量发展。

广州地铁将始终贯彻习总书记视察广东的重要讲话精神，积极落实轨道交通带动区域协同发展的要求，使粤港澳大湾区成为新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化引领地。