煤炭企业科技项目经费管理优化策略研究

任 泽，许相东，施 颖，胡心如

(1.国家能源集团国际工程咨询有限公司，北京 100007；2.中国矿业大学(北京)，北京 100083)

科研经费作为技术创新和科学研究的重要影响因素，完善并优化科研经费预算管理可以在科技项目管理中发挥预算的协调规划作用[1，2]。高校和科研院所在“包干制”和“放管服”的政策背景下，积极促进科研项目预算编制与审批的科学性，组织既懂财务业务又懂科研创新的专家学者与一线的科研项目工作者一并编制项目预算，构建与“包干制”相适应的科研经费绩效评价指标体系[3-5]。将全面预算绩效管理的考核指标与内部控制风险点相结合，引导科研管理部门和科研人员通过完成考核指标来完善内部控制措施[3]。引入“诚信机制”以及经费报销包干制等举措，完善企业内控制度[4]。加强经费管理政策宣传、优化报销流程，加强政策配套与诚信体系建设，引入经费使用责任制管理，加强法人治理结构建设、健全科研诚信机制[5-8]。加强宏观管理，为规范科研经费使用做好基础保障；强化微观管理，做好经费使用全过程管理，两条主线共同形成“事前控制、事中监管、事后总结”的全过程管理体系[6]。

然而，在企业中，对科研课题经费预算的实际执行情况不够重视，实效性不足，对科研成果与预算执行情况缺少综合评估和差异分析，在落实改革政策中存在资源配置效率不高、信息共享机制缺失、绩效评价机制滞后、经费监管效力不强等现实困局[7，8]。因此，对比分析煤炭企业科技项目预决算差异特征，从预算编制、审查、执行与督查和决算管理四个方面提出科技项目经费预算管理优化策略，对加强科技经费执行监管力度，提高企业科研经费的使用效率具有一定现实意义。

1 科技项目经费预决算现状分析

1.1 预决算差异的整体特征分析

为了深入了解科技项目经费预算执行情况，本研究对S煤炭企业2012—2022年期间立已结题科技项目的预算、决算数据，运用描述性统计、区间分布方法进行预决算偏差分析，从项目立项时间、项目实施方式和项目承担单位/公司三个维度探究科技项目经费预决算差异的整体特征。本着不预设立场的原则，使用较为中性的“预决算差异”衡量科技项目预算执行情况[9]，其公式如下：

预决算差异=实际支出-预算费用

为了实现预决算差异在不同时间、不同项目、不同企业/单位的可比性，将预决算差异进行量化，即“预决算差异度”的概念。预决算差异度是对预决算差异的衡量，其公式如下：

1)项目立项时间维度。科技项目预决算差异度描述性统计结果见表1，2012—2021年科技项目的预决算差异度的整体水平(平均值)高位波动，存在预决算大幅偏离的情形，说明S煤炭企业科技项目经费预决算差异长期存在。

表1 2012—2022年预决算差异度描述性统计

2)项目实施方式维度。根据S煤炭企业科技项目实施方式的类别，对内部委托、外部委托和自主研发项目的预决算差异度进行区间分布统计分析，发现三类项目预决算差异度都主要集中在-10%～0%区间内。三类项目预决算差异度的描述性统计结果见表2，内部委托、外部委托和自主研发项目的预决算差异度存在较大差距，从项目经费预决算差异的极值来看，自主研发项目存在经费大幅结余的情况。

表2 内部委托、外部委托和自主研发项目预决算差异度描述性统计

3)项目承担单位/公司维度。根据S企业科技项目的承担单位的经营业务属性，对分子公司和科研单位承担的项目预决算差异度分类进行区间分布统计结果见表3，两类项目的预决算差异度都集中在-10%～0%区间内，其中，分子公司占比46.88%，科研单位占比31.37%，说明分子公司承担项目的经费预算执行力更强。

表3 分子公司/科研单位承担项目预决算差异度区间分布

分子公司和科研单位承担科技项目的预决算差异度描述性统计结果见表4，从预决算差异度的整体水平(平均值)来看，分子公司承担项目的预决算差异度平均值大于科研单位，从项目经费预决算差异的极值来看，分子公司和科研单位承担项目的经费使用情况均出现了结余。

表4 分子公司/科研单位承担项目的预决算差异度描述性统计

1.2 预决算差异的结构特征分析

为了更为深入地把握预决算差异的特点，根据预算的费用构成分析预决算差异的结构性特征，主要通过计算各预算费用的预决算差异度对总预决算差异度的贡献度展开分析[10]，进而引入“预算费用预决算差异度相对贡献”指标，计算公式如下：

从项目立项时间、实施方式和项目承担单位/公司三个维度出发，计算主要支出科目预决算差异度的相对贡献度见表5，发现S企业科技项目经费预决算差异主要体现在设备费、会议费、出版/文献/信息传播等费用和其他支出上。但是由于线上会议服务平台的兴起，会议形式逐步由线下会议转为线上会议，会议费支出明显收缩，因此设备费、出版/文献/信息传播等费用和其他支出三项费用应作为重点关注项目。

表5 主要支出科目预决算差异度的相对贡献度 %

1.3 科技项目经费预决算差异原因分析

煤炭企业的科技项目研究主要围绕节能减排、绿色环保、资源节约、提高煤炭开采洗选等设备利用率，解决煤炭产品生产中的关键技术问题等。项目研究团队及成员多为专业技术人员，因此预算编制人员大多为非专业造价人员，而预算科目的名称、含义、范围均属于财务语言，导致部分预算编制人员对个别预算科目的理解不清晰，预算费用归属至具体预算科目存在一定的偏差，进而影响预算编制的准确性。

大型煤炭企业开展的科技项目研究领域较为广泛，涉及安全生产、绿色生产、智能生产等多种研究方向，在各个研究方向下又可细分为生产设备、信息化系统、生产技术等多类研究，因此不同科技项目的同项预算费用金额会存在较大差异，但是S煤炭企业目前尚未形成统一规范的预算审查标准，不同的预算审查人员对不同科技项目预算费用的评定结果具有较大的自主决定权，难以保证预算审查的客观性和规范性。

煤炭企业作为典型的资源型企业，是支撑我国经济发展最重要的“顶梁柱”，在能源减排及低碳转型的发展背景下，S煤炭企业的研发投入逐年递增，科研经费支出的风险管理成为企业资金管理的重中之重。当前煤炭企业科技项目预算执行的风险主要存在于两个方面，一是管理费用违规支出风险，二是科研仪器购置的风险。针对预算执行过程中的风险识别、分析与应对措施，亟需建立完善的风险管控机制，从而严格把控科技项目经费支出的合规性。

2 科技项目经费预决算管理存在的问题

为了深入了解当前S煤炭企业科技项目经费预决算管理中存在的问题，设计调查问卷，征求集团所有参与科技项目经费预算管理工作人员在实际工作中遇到的相关问题。调查问卷全面考虑了政策法规、科研经费使用管理、集团科研经费预算管理工作分工安排等的基础上，根据S煤炭企业科技项目经费预算管理中的工作类别设置差异化问题。问卷采取现场发放和线上发放两种方式，发出问卷130份，有效问卷128份，能够满足对S煤炭企业科技项目经费预决算管理问题研究所需样本数量要求。

问卷填写群体基本覆盖S企业内科技项目经费管理的预算编制人员、预算审查人员、预算监管人员、决算审查人员和各岗位重要管理人员，预算编制人员占比46.88%，预算审查人员占比50%，预算执行人员占比65.63%，预算监督人员占比78.13%，决算管理工作占比50%，调查问卷充分征求了从事不同科技项目经费预算管理工作人员的意见和建议。通过对回收的有效问卷数据进行分析发现S煤炭企业科技项目经费预决算管理在制度建设、费用列支、预算审查标准、风险管控和绩效管理方面有待进一步发展和完善。

2.1 部分项目承担单位缺少内部科研经费管理制度

大部分S煤炭企业的分子公司参考集团文件，结合公司科技项目的特点和管理现状制定了公司内部的科技项目预算管理办法，但还有一部分公司尚未制定内部管理制度文件。而分子公司作为承担S企业科技项目的中坚力量，因为业务发展的多元化，分子公司主营业务的主攻方向各不相同，导致其承担的科技项目类型也存在较大差异，从S煤炭企业全局出发制定的管理制度难以满足所有科技项目经费预决算管理要求，如果项目承担单位仅依靠S企业科研经费管理制度对其内部科研经费进行管理，很难实现科研经费的精细化管理。

2.2 预算费用的列支与使用范围有待进一步明确

S煤炭企业科技项目承担/实施单位在预算编制过程中，对于国拨或地方政府专项科研经费的间接费用、在职研发人员费的列支和使用范围存在疑问。部分科技项目的管理费、其他支出等预算费用中存在分摊研究院固定资产折旧费和无形资产、低值易耗品的摊销费用等的情况，导致经费预决算存在偏差。而S企业规定项目资金不得用于支付各种罚款、捐款、赞助等支出，不得用于各种福利性支出，不得用于国家、企业明令禁止列入的其他支出，并未对是否可以用于分摊科研院所公共管理和运行费用做出明确规定。

2.3 预算审查标准有待建立健全

S煤炭企业科技项目涉及煤矿、电力、铁路、港口、煤制油与煤化工等行业，项目的研发方式有自主研发、内部委托和外部委托，项目类型有技术开发、工业性试验、高技术产业化、软科学研究和成果转化等，项目承担单位有生产性单位、经营性单位，这些因素都会对科技项目预算费用的涉及科目、金额大小等产生影响。但预算审查时，对不同项目费用金额变动幅度的审查标准没有建立统一规定，尚未形成规范的预算审查标准文件，难以保证预算编制的准确性，无法充分发挥预算审查的监督规范作用。

2.4 科技项目经费支出风险管控机制有待建立健全

当前科技项目预算执行过程中的风险主要存在于两个方面，一是管理费用违规支出风险，主要指劳务费、差旅费、会议费支出与项目相关性低，经费有被套取的风险；二是科研仪器购置的风险，主要是指所购置仪器与项目相关性低、购置仪器的质量与数量不符规定、仪器重复购置的问题。但S煤炭企业尚未建立较为完善的科技项目经费支出风险评估机制，对风险识别、分析、应对措施等内容尚未进行详细说明，科技项目经费支出的风险管控机制不完善。

2.5 科技项目经费绩效管理体系有待完善

国家政策文件强调，要建立健全全过程预算绩效管理机制，突出绩效、强化产出。但S煤炭企业尚未制定科技项目经费使用的绩效机制，只对科技项目成果管理采取绩效管理措施，相应的，科研人员的激励机制也不成熟，还未形成较为全面完善的科技项目绩效管理体系，可能会造成煤炭企业科技项目经费的使用不合理、不规范，使得企业资源无法得到有效配置，同时绩效评价指标不健全也可能会导致绩效评价不科学，使得最终的评价结果缺失客观性和合理性。

3 科技项目经费预决算管理优化策略

3.1 预算编制

1)动态调整项目预算编制相关制度文件。为了改革完善科研经费管理，煤炭企业应紧跟国家对科技项目经费管理的最新政策导向，参考煤炭行业相关科技项目经费管理办法，结合企业内部科技项目特征和经费管理特点，动态调整项目预算编制的费用构成及定义、计价标准、编制方法等内容，将国家科研经费管理政策提出的要求落到实处。另外，科学合理且规范的计价标准可为预算编制、预算管理提供坚实、有效的依据，煤炭企业为加强细则的标准化应用水平，应提供合理有效的费用计价标准。为保证费用计价标准的合理性和准确性，企业应紧密关注各项设备、系统等的市场价格变动，定期调研各项费用的市场价格，并根据市场价格及时调整费用计价标准，保障相关制度文件的可参考性。

2)规范项目立项建议书的内容和深度。为了进一步规范项目立项申请文件编制，提高立项申请文件对预算审查工作的支持作用，煤炭企业应规范文件各部分的填写要求、主要内容和写作深度，明确项目研究内容、项目研究方法与技术、与预算的关系，细化预算编制的依据。为了避免立项申请文件深度不够的问题，根据项目类别对项目建议书的内容和深度进一步说明，明确要求不同类型项目的立项建议书应该包括的研究内容、研究方案、研究成果等主要内容和需要另外说明的具体内容，进而完善、规范项目建议书的内容、加大项目建议书的深度，保证项目预算的规范性和合理性。

3)加强科技项目经费预算编制培训。清晰明确的预算是实施预算管理的重要前提，这就要求相关工作人员高度重视细节，避免主观性和随意性，在预算编制时不能预留过多空间、弹性不宜过大[11]。目前煤炭企业科技项目经费预算编制主要由项目承担单位负责，编制人员为项目研究人员，且多为技术人员，对预算编制涉及的财务知识理解不够深入。基于以上讨论，建议煤炭企业进一步明确预算费用的定义和列支范围，由企业科技部自行编制或在已验收结题的项目中挑选规范、完善的《项目经费预算书》作为范本，作为预算编制实施细则的补充说明。同时，编制科技项目经费预算编制培训方案，定期开展编前培训，详细讲解预算编制的计价规则等，使预算编制人员充分理解预算编制要求，保证预算编制的前瞻性和准确性。

3.2 预算审查

1)建立科技项目经费预算审查标准。煤炭企业应建立科技项目经费预算审查标准，推行统一、规范的预算审查标准，明确不同类型项目的具体审查内容和审查标准，从而提高预算审查的客观性和准确性。根据根据预算审查标准，严格把控对立项申请材料中经费预算的审查，采取“两步走”，充分发挥预算审查的监督作用。首先检查项目承担单位是否严格按照规定提交完善的立项申报文件材料，初步审查其格式是否规范，内容是否合理且详尽；然后根据预算审查标准，重点关注经费预算和投资概算构成，审查其是否从经济效益角度出发，阐述项目研究方案的可行性，能否充分说明项目经费预算的合理性和经济有效性。

2)建立重大科技项目招投标阶段项目控制价审核制度。煤炭企业应建立科技项目招投标阶段项目控制价审核制度，对项目承担单位提交的项目控制价进行审核，加强外委项目的招投标阶段项目控制价审核管理。首先，需要明确规定项目承担单位需要提交的材料，制定投标文件清单发送给各投标单位。其次，招标公司应从项目控制价是否高于项目概算、预算控制价编制是否符合要求、分部分项综合单价的组成是否合规、措施费用的计取范围和金额是否合规，技术措施费和费率计取是否合理、主要材料(设备)的各项标准是否详细明确等方面对项目承担单位提交的项目控制价进行严格的审核。

3.3 预算执行与督查

1)建立健全科技项目经费支出的风险管控机制。建立包含风险识别、风险预警和风险管控责任落实三个方面的风险管控机制，准确、及时识别科技项目经费支出存在的问题和重大风险，保证预算执行的正确性和规范性。在风险识别上，利用大数据分析技术进行风险评估或识别风险控制的薄弱环节，结合重大风险及其出现的可能性，针对重要的风险点建立风险预警机制。并落实责任主体，适当加大问责力度，督促责任人能够对风险识别过程进行监督与解释。同时，为了全面把控科技项目实施进度和经费支出情况，打破管理者和执行者之间的信息壁垒，需要完善科技项目经费预算管理全过程的沟通机制。制定规范的进展信息报告制度，要求项目承担单位定期提交报告，以便及时了解、记录、督查预算执行情况。明确报告审查标准，对经费支出不合理、不规范的项目及时提醒问询。

2)全面落实科研财务助理制度。科研财务助理制度是极具中国特色的科技项目治理创新制度，有助于解决一些长期存在的科研经费管理问题，提升科研经费管理水平。煤炭企业应当全面落实科研财务助理制度，确保每个科技项目都配有相对固定的科研财务助理，为项目研究人员在预算编制、经费支出、预算调剂、决算编制等方面提供专业服务。科研财务助理应当熟悉国家部委和煤炭企业内部的科技项目管理办法、科研经费管理制度、项目资金计划等，并应保留项目任务书及变更调剂等相关记录，按照相关规定审核支出金额等，保证科技项目经费预算编制的规范性、经费支出的合规性等。

3)督促项目承担/实施单位落实科技项目研发资金内部管理的主体责任。项目承担/实施单位作为科研经费的使用单位和项目实施的责任主体，应当落实本单位科技项目资金内部管理的主体责任，明确职责分工、经费支出标准和经费管理工作流程，履行资金使用管理职责。企业统一制定的项目经费管理办法难以全面考虑分子公司、科研单位在科技项目资金管理中遇到的所有问题。因此，煤炭企业应督促项目承担/实施单位落实科技项目研发资金内部管理的主体责任，鼓励项目承担单位建立科技项目常态化的自查自纠与实时预警机制。项目承担/实施单位应根据承担项目经费支出的特点明确本单位的科技项目经费管理职责，履行科技项目资金使用管理职责，严格落实单位内部的自查自纠管理办法，严肃处理本单位在科研经费支出和管理中出现的违规行为。

3.4 决算管理

1)制定科技项目支出绩效评价管理办法。建立健全绩效评价指标，从决算报告内容、预算执行及研究成果的真实性、完整性、明晰性等方面设置考核指标；并加强绩效评价结果运用，建立绩效评价结果与经费拨付挂钩机制，将评价结果作为后续项目立项、预算审批的参考依据。另外，建立科技项目执行情况“红黑名单”管理制度，按预决算差异评级进行分类管理，分别列入预算执行度高的“红名单”和预算执行度低的“黑名单”，对“红名单”进行表彰、奖励，对“黑名单”进行问责，有助于调动科研人员预算管理工作的积极性和自觉性，对其预算执行形成激励和约束[12]。

2)制定重大科技项目经费决算审计制度。针对重大项目决算管理制定经费决算专项审计制度，明确规定决算审计应对会计核算与资金使用情况、预算执行与调整等情况进行审议，制定科技项目资金审议打分表、审计报告质量评价表等，规范审计结果的格式，进一步明确规范科技项目经费决算审计的内容、方法和流程。此外，为了进一步加大预决算管理力度，完善全流程的科技项目经费预算管理制度，煤炭企业应建立健全全部或重大科技项目结题决算审核制度。由煤炭企业内部专业化单位对项目决算报告中实际支出经费的目标相关性、政策相符性、经济合理性进行审核。

4 结 语

煤炭企业加快建立健全科技项目经费预决算管理机制，除了加强制度建设和监督管理力度外，还应加强科技项目管理系统建设与管理。构建科技项目管理大数据系统，通过科技项目管理大数据系统实现预决算数据的共享机制、跟踪科技项目成果的相关数据，分析后续科技成果的转化落地和效益情况；此外，要强化科技项目管理系统的使用，提高项目承担/实施单位的科技项目管理系统落实执行度。运用大数据技术赋能科技项目经费预算管理，实现科研经费治理的现代化。