中国私营安保企业参与海外利益保护探析

□ 河北廊坊 林 龙

近年来世界政治、经济形势持续不稳定，武装冲突、绑架劫持、恐怖袭击频发，对中国海外利益安全造成严重威胁。保障海外中国公民人身和财产安全，维护海外投资建设项目顺利开展，已迫在眉睫。中国长期依赖政治和外交措施保护海外利益。然而，在国外安全形势日益严峻的情况下，传统的维护海外利益方式受到越来越多的挑战。随着人们对于安全需求的增长，越来越多的公民和企业转向市场。21世纪以来，私人安保领域发展迅速，各国购买私人安保服务来维护海外利益已越来越多。中国私营安保企业也因势而兴，在保护中国海外利益上扮演越来越重要的角色。

一、中国私营安保企业的历史沿革

“私营安保”是由私人组织提供的安全服务，其有别于政府提供的公共安全服务，带有市场化的特征。在西方，私营安保企业主要功能是部分替代国家强制力（例如军队、警察等），为国家和社会人员提供军事援助或安全保障服务。目前，主要有两种类型的私营安保企业：一种是与政府签订合同，提供直接作战和作战行动支持；另一种是提供军事和准军事服务的非战斗人员。大多数中国私营安保企业属于第二类，主要是提供安全保卫服务，偏向于防御功能，并不参与军事战斗。

中国私营安保企业起步较晚，因其特殊性质，其初期大都是“官办企业”，国家是其创始人和管理者。2009年9月，国务院批准并于2010年1月1日起正式施行的《保安服务管理条例》，明确了政府工作人员不能成立安保公司，也不能以其他方式从事其业务。该条例的颁布，打破了国内安保服务缺乏统一专项法规的局面，改变了由公安机关设立安保公司的历史，使安保行业进入市场化、职业化阶段。

随着中资企业不断走向海外开拓国际市场，中国劳务人员参与到境外项目建设，中国的海外利益不断扩大，也出现了更多的风险。中国政府通过政治和外交举措，使中国公民在海外有更大的生存保障，但他们的努力不足以应对日益恶化的安全问题。东道国本应是中国海外利益保护的主要提供者，但其中一些国家自身面临国内动乱、国际制裁，本就自顾不暇，也就无法提供有效的安全保障。因此，海外利益的保护应拓展其他渠道，发展中国私营安保企业成为解决海外利益保护问题的重要途径。

中国海外安保需求和市场的扩大，以及我国安保服务管理制度的变革，对中国私营安保企业“走出去”具有重要的促进作用。山东华威保安集团较早进行了开拓海外市场的尝试，其于2009年完成了股份制改革，并于2010年建立了第一家大型专业化的私营保安集团。2010年10月，成立中国首家境外安保服务中心，开展了全球范围的经营活动。2013年11月，山东华威保安集团与南非雷德公司成立我国首家海外合资安保企业，这对华威在非洲的开拓起到了重要作用。在武装护航方面，太平洋、大西洋等部分海域海盗、海上恐怖袭击、海上武装劫持猖獗，对船舶航行造成了严重影响。2011年，华信中安保安服务有限公司设立海外事业部。2012年3月15日，华信中安三位全副武装的员工，乘坐“刚强”号巴拿马货轮，成为中国首家开展海上武装护航的企业。总的说来，自2013年提出“一带一路”倡议以来，我国私营安保企业“走出去”的发展速度较缓，并未随着大量中资企业参与沿线建设而产生预计的重大变化。这个状况是多方面原因共同作用的结果，既涉及到私营安保企业参与国际安全治理能力不足的限制，也涉及到我国政府国际战略布局的考虑。

二、中国私营安保企业参与中国海外利益保护的独特优势

全球安保市场竞争激烈，与其他成熟的全球安保服务提供商相比，中国私营安保企业参与中国海外利益保护具有如下优势。

1.物美价廉。中国私营安保公司通常提供有竞争力的价格。知名安保公司Academi每天付给一名员工几千美元，而中国私营安保公司每月支付3000至6000人民币。粗略计算，一支由12人组成的中国安保分队每天的费用仅为3500人民币。这个价钱和阿富汗本地的民营安保差不多，只有西方的十分之一。关于海上武装护送，西方私营安保企业派出的一个4人护航小队，每趟航行花费45000至68000美金，而中国安保小队则要少30%。

就能力而言，中国安保人员（大多数曾为警察或军队人员）与西方同行一样胜任安保任务。特种部队退休人员是中国安保企业的最佳广告，他们以绝对忠诚和出色业绩而闻名。在充满风险的海外环境中，更应把安保主动权抓在自己手中。实践证明，东道国提供的安全保卫力量往往不可靠，并且受到复杂的地方部落的政治影响，使用来自本国的安保服务更加值得信赖。

2.文化上的天然联系。中国私营安保公司对共同语言和文化的熟悉也会使被保护的中国公民感到亲切、踏实，这将会大大缓解沟通障碍，尤其是在紧急情况下。更重要的是，中国的安保公司并非完全由利益驱动。受政府在国内外的监督管理，他们必须在追求经济利益的同时考虑社会责任。国内大多数安保服务企业都强调服务国家利益，这更加适合中国公民的行为习惯。除了提供保护外，私营安保企业还致力于提高中国企业和公民的安全意识，提高他们的自卫能力。

3.较低的政治成本。中国政府坚持不干涉别国内政的基本准则，这意味着如果发生内乱，政府将建议迅速撤离，以尽量减少损失。一些学者认为，坚持不干涉原则意味着中国只能被动回应，因此已经成为中国外交政策中的“两难境地”。实践中，中国政府表现出了灵活性，例如，中国派出海军从利比亚疏散海外公民。香港《东方日报》称赞这是中国外交取得的进展，因为这表明政府更加重视维护中国公民的海外安全和利益。

但军事行动不是一个可持续的解决方案。中国海外企业和公民更经常受到非传统安全风险的威胁。军事行动涉及战略决策，因此既不能定期进行，也不能满足巨大的需求。此外，由于缺乏军队交付能力，向海外派兵长期以来一直是中国军队的一个薄弱环节。即使军队已经交付，语言和文化障碍也会对情报收集构成挑战。私营安保企业提供安保的方式多元，在经营方式上可以采用独资、合资、合作等多种运作模式，较容易进入东道国开展安全保护。另外，由于私营安保企业的非政府性质，与动用军事力量进行海外安保相比，能够减轻不少政治问题。

三、中国私营安保企业参与海外利益保护的发展瓶颈

整体来看，私营安保在所有国家都是一个非常敏感的存在。中国私营安保企业仍处于起步阶段，面临着各种新老挑战。

1.法律规范问题。在法律方面，现有国际法缺乏监管明确性，无法处理与海外运营相关的复杂问题。蒙特勒文件中“关于国家在武装冲突期间与私营军事和安保公司的业务有关的国际法律义务和良好做法”是第一份国际共识文件。然而，本文件不具有法律约束力，因为对本文件的解释属于签署国本身。虽然它打算促进对国际人道主义法和人权法的尊重，但它既缺乏对适用法律的具体和明确分类，也缺乏处理侵权行为所需的执法机制。

在中国本身，也缺乏国内法的有效支持。国内与安保最相关的立法是《保安服务管理条例》，然而，该条例在生效时没有考虑私营安保公司的海外服务，对于开展国际业务的私营安保企业的资质要求、业务范围、监管主体等没有确切规范。

2.业务水平不高。中国开展海外业务的私营安保企业普遍存在缺乏高层次安保人才的问题。目前主要开展人员出境前安全培训、项目地安保人员守卫、私人保镖等业务，对于技术要求更高的风险评估、应急处置、整体安全管理设计业务涉及较少。另外，由于境外安保的枪械管制，中国私营安保公司与其他国际私营安保公司采取的武装护卫方式也存在一些不同。本国的武装力量不足，自然而然，需要通过与东道国相关势力建立可靠的私人关系来获取安全支持。例如，与当地的军警建立良好私交，在危险时刻可以快速联系上军警领导人，得到有效援助；社区居民也是构建情报网络的重要部分，实践中许多危险事件的提前预警都是来自于社区居民提供的信息。总之，在关键时候安保人员应当可以“找得到人、说得上话、办得了事”，这对于安保人员的社会交际能力也是一种考验，而目前这方面人才更是稀缺。

3.政治成本。安全私有化也可能成为冲突的导火索，带来道德困境和法律问题。私营安保企业的存在可能会引发与敌对当地人的武装冲突。再加上大多数保安人员都有警察或军事背景，经常穿得像士兵并携带武器，他们更有可能被误判为中国军队的实际成员，引发更多的暴力，并对中国在该地区的利益造成更大的损失。如果安全人员与当地武装部队发生交火，流血和重大伤亡将使冲突升级为外交事件，加剧双边关系紧张。

学者们在提到私营安保企业人员时经常使用“雇佣军”一词。虽然严格来说，私营保安企业不是雇佣军组织，但它们确实引起了道德和法律上的关注，例如武装安保人员在执行行动时是否有权先开枪，以及如果安保人员引发冲突或违反当地法律，如何追究他们的责任。

四、中国私营安保企业在海外利益保护方面的未来展望

由于海外安保服务需求激增，中国安保行业的私有化是一种必然趋势。然而，该行业仍处于起步阶段，现在面临着一系列问题。由于政策指导不足，其未来更加不确定。但答案应该掌握在政府和企业自己手中。

需要为在中国境外工作的私营安保企业制定一套具有约束力的法规，并在行政权力和行业惯例之间达成适当平衡。政府在制定标准和规范方面发挥着重要作用，但过于严格的监管可能会扼杀新兴行业。

2010年版的《保安服务管理条例》正式为私人资本进入安保行业开了绿灯。但目前受公安机关监管的公司，他们仍在政府的授权下工作。这种做法是计划经济的产物，将剥夺公司的创造力和活力，迟早会被挤出竞争激烈的市场。在未来，私营安保行业必将成为国有企业、私营公司、外资和合资企业的竞争场所，而市场导向是其生存的关键。行政命令过多将严重阻碍行业发展，政府应采取市场导向的监管模式，尊重市场主体的管理独立性，提供政策指导，建立权责分明的问责制，让市场发挥应有的作用。在其发展的适当阶段，该行业应有权自行寻找最适用于海外运营的规则。毫无疑问，政府亦应适时修订政策，并在有需要时堵塞漏洞。

在激烈的市场竞争中，依靠政府的指导并不能确保成功。蓬勃发展的海外需求为实力雄厚的企业走向全球提供了机会之窗。民营企业应该抓住这一机会，提升服务水平，壮大自己。但走向全球绝非易事，仅仅进行实地研究或仅仅设立海外办事处是不够的。通过交流与合作，中国私营保安企业仍有许多东西需要向外国同行学习。必须改善与东道国当地安保行业的沟通。成立合资企业可能是更容易进入当地市场的一种选择。此外，大多数在海外工作的中国私营安保企业目前都专注于基本的安保服务，如护卫，只有少数能够提供风险咨询和安保管理。它既不符合中国企业和公民对多样化安全服务的需求，也不适应复杂的安全局势。必须做出更多努力来丰富企业的业务范围，特别是在情报收集和分析、风险评估和预测、国防技术开发和装备支持等领域。

五、结语

私营安保企业是安保领域的新兴参与者，是应对日益增长的中国海外利益保护需求的有效手段。该行业尚处于起步阶段，仍有很长的路要走。中国私营安保企业应学习优秀同行的经验和做法，提升自身的竞争力。政府应提供更有力的支持，鼓励和引导私营安保企业参与国际市场竞争，还应该将私营安保企业的发展作为外交框架的一部分，以培养中国海外企业和公民的真正保护者。