自然保护地生态旅游标准化研究

张博琳,乔永强,徐文彤,唐小平

(国家林业和草原局林草调查规划院，北京 100714)

据全国自然保护地整合优化成果初步统计,我国各级各类自然保护地数量9 700余处,自然保护地总面积占国土陆域面积比例超过17%[1]。根据国家林业和草原局对生态旅游游客量的测算(1)国家林业和草原局林草调查规划院.全国林草系统生态旅游游客量数据.2023.可知:2022年我国生态旅游年游客量达到21亿人次,占同期我国游客数量比例的60%以上;各级各类自然保护地已成为生态旅游的重要目的地,生态旅游已成为我国自然保护地管理的重要组成部分。为科学规范自然保护地生态旅游活动,国家林业和草原局2021年发布了《自然保护地生态旅游规范》(LY/T 3292—2021)行业标准,并于2022年正式实施。此标准在《新疆巩乃斯国家森林公园总体规划》(2)国家林业和草原局林草调查规划院.新疆巩乃斯国家森林公园总体规划.2022.、《新疆昭苏夏塔古道国家森林公园总体规划》(3)国家林业和草原局林草调查规划院.新疆昭苏夏塔古道国家森林公园总体规划.2023.、《大青山国家级自然保护区总体规划》(4)国家林业和草原局林草调查规划院.大青山国家级自然保护区总体规划.2023.等的编制过程中进行了应用和实践,在范围分区、活动组织、设施建设、社区共享等方面成为规划的重要依据,较好地解决了规划中保护与发展相冲突的问题。

1 现阶段自然保护地生态旅游研究方向

我国自然保护地生态旅游研究方向主要侧重于生态保护、设施与产品、游客体验与行为、社区感知与参与、管理与治理等方面[2]。

1)生态保护方面的相关研究着重探索各类参与主体在生态旅游活动中所发挥的作用,以管理导向和社区保护相关内容为主[3]。各类研究较多讨论在生态旅游活动中生态系统服务的保护和利用[4],多以生态承载力分析为基础,探讨保护生态系统的完整性和稳定性,以促进生态旅游与保护的协调发展,同时加强对生态旅游活动的监测和评估[5-6]。

2)旅游设施与产品方面的研究,注重强调专业性。要求生态旅游活动在基础设施、路线、服务的设计和管理方面体现出专业性,从而在满足游憩体验需要的同时遵守保护的要求,进而探索适宜自然保护地的游憩产品规划和提升技术,为生态旅游产品空间布局和管理奠定基础[6-7]。

3)游客体验与行为的讨论,主要集中在游客作为生态旅游活动的利益相关者的权利、义务与责任[8]方面,如在旅游活动中引入责任旅游概念,通过教育、培训和参与等方式提高各方的环保意识和行动力[9]。

4)生态旅游社区感知、参与以及治理方面相关理论论述较多,研究重点关注绿色发展、可持续旅游理论、责任旅游与可持续发展等[9-10]。在社区参与方面,应鼓励当地社区参与生态旅游,让他们从旅游业发展中受益,并尊重和保护当地文化传统[11]。自然保护地内生态旅游应遵循经济、社会、环境等3个维度的可持续发展原则,确保各利益相关者的需求得到充分考虑。

5)在生态旅游的管理与治理中,主要关注工作人员素质的培养和管理监督[12]。自然保护地基于自然环境和生物多样性对保护地生态旅游活动进行范围分区和分类保护[13]。在可持续发展与适应性方面,强调确保生态旅游项目的可持续性,制定合理的资源利用计划,使用可再生能源,并遵循生态承载力原则,要顾及多方合作、持续学习、反馈调整和制度创新等要素,以应对自然系统的不确定性和复杂性[14]。在教育与科普方面,应鼓励提供环保知识和生态保护意识教育,规范开展生态知识讲座、实地考察等活动,游客提升自然认知能力和环境友好意识[15]。在生态旅游服务方面,应规定生态旅游服务提供者需确保旅游服务的质量[16]和明确旅游安全管理措施。在监管与评估方面,应包括对生态旅游项目的监管和评估机制[17],例如:定期对项目进行环境影响评估,确保其符合生态保护要求;建立第三方评估机制,对生态旅游项目进行认证。

2 标准化建设存在问题和目标要求

2.1 相关政策

我国自然保护地包括国家公园、自然保护区、各类自然公园等类型,是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征,在维护国家生态安全中居于首要地位。自2017年《建立国家公园体制总体方案》[18]印发以来,我国逐步明确了自然保护地不仅有守护自然生态,保育自然资源,保护生物多样性与地质地貌景观多样性,维护自然生态系统健康稳定,提高生态系统服务的功能,还有服务社会,为人民提供优质生态产品,为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务的目标,自然保护地生态旅游活动相关管控要求逐步得以明确。

自然保护地相关政策文件中,对生态旅游的管控要求如表1所示。

表1 自然保护地相关政策文件中生态旅游管控要求

2.2 存在问题

随着国民生活水平的提高,市场化的自然观光、避暑休闲、生态体验、自然教育、户外运动、生态露营以及研学旅行等新兴旅游业态也呈现快速发展态势,相关旅游业态的基础设施、服务设施建设需求迅速增加,社会需求和市场力量主导的发展势头强劲,自然保护地内生态旅游活动面临的问题主要聚焦于两方面:

1)生态保护方面建设空间许可问题。生态旅游活动在环保督察和生态红线管理制度框架下,自然保护地中,传统的自然保护地功能分区管理和游客容量管理无法适应与各类新兴旅游业态相匹配的游憩方式、游憩强度、设施建设,也不能对不同区域、重要保护对象周边的游客管理提供监测和指导[6],多数自然保护地管理者对生态保护和生态旅游的空间边界持谨慎态度,引发了新兴业态无法开展的情况出现。

2)生态旅游产品供需不平衡问题。设施与产品、游客体验与行为和社区感知与参与都与生态旅游活动开展密切相关,主要涉及游憩活动、设施建设、监测评估以及活动管理的问题。生态旅游活动中,游客所关注的生态体验、享受环境教育等主要诉求,不仅对生态旅游的设施提出了较强的专业化要求,同时也要求生态旅游者是具有欣赏、探索和认识大自然及当地文化的明确诉求和能力的游客[7],这就导致了生态旅游活动市场供需关系的错位[24];同时,在兼顾利益相关者诉求方面,亟需全面提高自然保护地内生态旅游活动的管理与治理能力。

2.3 目标定位

针对现有自然保护地立法、自然保护地旅游活动的政策供给、技术标准等滞后问题,将标准化作为现代社会一种重要的公共管理政策工具和治理体系现代化的重要手段[25],以标准化作为生态旅游管理的重要抓手,尽快按照国家公园体制改革总体要求制定和实施自然保护地生态旅游规范,引导自然保护地在严格保护的前提下科学、规范、有序发展[26]。

1)明晰自然保护地生态旅游活动准入条件。基于科学的自然保护地生态旅游资源调查评估,从空间布局合规性、设施建设合规性、经营活动合规性出发,为规划设计管理、项目建设管理、运营活动管理、安全保障和社区发展等过程提供技术指导,从而解决自然保护地管理机构“不敢做”的问题。

2)明确生态旅游投资建设范围。搭建自然保护地与生态旅游投资主体的技术桥梁,打通二者间在技术层面不了解、不放心、不明确的技术藩篱,划清投资建设与预期收益边界,推进自然保护地生态旅游市场参与,从而解决生态旅游投资建设主体“如何做”的问题。

3)倡导自然教育、自然游憩等应用绿色发展、循环经济理念的生态旅游活动,在特许经营管理制度的构架下,推动社会化力量积极参与生态旅游服务,从而解决生态旅游运营开展主体“做什么”的问题。

综上,自然保护地生态旅游标准化主要是从技术层面界定生态旅游的时间和空间边界,明确生态旅游设施与产品的类型、利用方式、利用强度、建设内容,提升监测管理系统化的管理技术支撑能力,解决在自然保护地范围内,哪里可以开展生态旅游,哪些区域可以开展生态旅游,哪些设施可以建设,以及如何管理监测各类自然保护地生态旅游经营管理,等等问题。

3 标准化体系建设

3.1 坚持基本准则

自然保护地生态旅游,应以维护自然保护地生态系统的完整性与多样性,促进自然文化遗产及自然景观保护为前提,以服务自然保护地生态保护主体功能和生态产品价值实现,为游客提供丰富多样的生态体验服务为主要目标,增进游客对自然的热爱与尊重,同时兼顾自然保护与当地社区发展的关系,促进自然保护利用与社区可持续发展的和谐统一。

自然保护地生态旅游遵循保护优先、绿色发展的自然保护地建设理念,以服务人民、科学利用为核心原则,统筹考虑利益相关者诉求,兼顾区域协同发展。

3.2 明确标准构架

基于自然保护地生态旅游规范编制的目标定位,将生态保护、设施与产品、游客体验与行为、社区感知与参与、管理与治理等内容与现阶段自然保护地生态旅游发展的主要问题进行矩阵叠加分析,筛选出目前生态旅游标准亟需解决的范围分区、游憩活动、设施建设、活动管理、监测管理等5个重点领域,构建自然保护地生态旅游标准层次及内容架构(图1)。

图1 自然保护地生态旅游标准层次及内容架构

1)按照国家公园、自然保护区的核心保护区内禁止人为活动,一般控制区内限制人为活动,以及自然公园原则上按一般控制区管理的要求,生态旅游活动范围分区对一般控制区进行细化功能分区管理。在进行二级功能分区时,由使用目标导向转向设施建设和活动内容管理,使得生态保护空间管理与服务机制相结合。划定特别旅游区,旨在对具有重要保护价值的敏感、危险区域,严格限定在专业向导的指导和陪同下开展生态旅游活动。

2)游憩活动类型囊括传统业态与新兴业态,为后期特许经营制度预留空间,同时结合范围分区的相关要求,由空间禁止转向制度、设施配套的线状空间许可、部分时间段许可。管理指标从游客数量管理拓展到时间管理和容量管理,从而限定游憩活动设施和活动强度。

3)对游憩基础设施和布局进行细化规定,在严格保护的前提下,为适度生态旅游的交通设施、服务设施建设提供建设空间,从而保障设施建设的系统性、完整性。

4)在监测管理中细化监测评估内容,从而保证生态旅游活动形成闭环管理。明确监测评估指标,指导监测评估管理,推动生态保护监测体系与生态旅游监测体系统筹融合。根据重点监测内容设置相应的安全保护、应急救助。有突发事件应急预案,并且配备必要应急救援设备和专业人员。

3.3 解决的主要问题及实用性特点

针对自然保护地生态旅游产业参与主体多、空间限制多、规章制度多、更新迭代快等重点关注问题,在保护第一的前提下,生态旅游标准化应关注利益相关者诉求,丰富管理维度和合规性的要求,重点解析生态旅游参与主体、空间制约、管理适应性等方面的问题。

1)自然保护地生态旅游活动具有自然保护地管理主体、投资建设主体、运营服务主体以及当地社区居民多元共同参与的特点,通过范围分区、游憩活动、设施建设、运营管理、监测评估等结构中细化内容,按照生态旅游发展逻辑考虑不同参与主体需求,为各利益相关者提供差别化的指导,可以体现生态旅游标准内容的综合性与统筹协调性,以满足自然保护地生态旅游发展要求。

2)传统空间管理和设施建设管理对生态旅游发展存在一定的制约性和发展方向的不明确性。自然保护地生态旅游标准除了功能分区管理、游客量管理和设施建设等传统管理手段之外,还应丰富时间管理、监测设施配套保障制度等管理手段。通过完善游客容量管理体系,细化总体容量、分区容量、熔断容量以及早晚日间、季节性时间管理,明确索道、缆车交通驳接设施在保护区域进入点的合规性,配套防火、生态安全设施体系和人员服务体系。将传统功能分区管理、设施建设管理与容量管理、监测环保设施建设、服务体系配套相结合,打通生态旅游设施建设体系最后一公里,使得设施建设与范围分区形成呼应关系,为新兴生态旅游业态纳入特许经营项目预留空间。保护地管理机构应对经营主体、经营内容及经营活动进行管理、监督和评估,确保自然保护地生态旅游活动与自然保护地保护目标一致。

3)以系统性的生态旅游管理模式改变传统空间管理和项目建设管理为主的保护地路径管理模式,即:更加注重监测保障与运营服务体系配套的积极作用;细化空间、时间、容量管理内容,以及基础设施与服务设施建设内容和分区建设指导内容;构建符合现代保护地发展要求,综合、细致的生态旅游管理模式;在自然保护地适宜区域开展合理的生态旅游活动的同时,明确游憩活动强度、设施建设内容、游客安全保障等。

自然保护地生态旅游标准化实用性特点如表2所示。

表2 自然保护地生态旅游标准化实用性特点

3.4 标准规范的重点内容

1)分区分类管控。基于可接受改变的极限(LAC)理论和游憩机会谱(ROS)技术,以空间容量、自然资源容量和基础设施容量为出发点,在确保生态系统的长期稳定性和生态旅游的可持续性基础上,按强度分类组织游憩活动[27-28]。以“可接受改变的极限”为基础对游憩活动进行分类,根据活动影响强度确定生态旅游分区,进而细化各个分区可以开展的游憩活动方式和基础设施建设内容。

2)强度管控。与人文类旅游活动的要求不同,自然保护地内生态旅游活动根据生态旅游分区,应开展游憩资源环境承载力评价,确定游憩活动利用强度。在分区的基础上,通过游憩时间管理、游憩容量管理等来进行调控,同时对游憩强度应实行反应性监测制度,即当自然保护地游憩活动区域保护对象及其栖息环境经监测评估发现不可逆的负面变化时,立即终止相关游憩活动,进行生态修复。

3)设施建设管控。基础设施建设应严格挂钩分区管控要求,即在符合自然保护地生态红线分区管控要求和自然保护地资源保护和功能分区管理要求的前提下,在生态敏感度低、对主要保护对象影响小的区域,综合考虑保护要求以及自然景观的协调性。此外,还应鼓励充分利用现有设施基础,即优先依托所在市、县、镇、村等保护地周边现状设置。基于服务设施建设活动对自然保护地生态系统可能产生的影响,以项目环境影响评价为基础,以自然保护地总体规划和专项规划批复为依据,依法、依规履行建设项目相关审批程序。从事专业生态旅游活动业态的单位,应配置有相应的服务设施以及资格认证与经营许可。

4)监测评估闭环管理。监测与评估是贯穿自然保护地生态旅游活动全过程中不可或缺的一环,是自然保护地建设的重要任务,也是生态旅游活动效益最大化及可持续发展的重要手段。游憩活动对自然保护地的影响可以在生态游憩空间范围、方式、强度、服务等方面进行实时监测,同时,自然保护地内游憩活动安全也应通过游客安全监测予以保障。应建立监测评估反馈机制,对自然保护地生态旅游活动进行常规和专项监测评估,建立事前、事中、事后全过程监测评估体系,指导自然保护地科学开展生态旅游活动,提升服务能力和管理水平。

4 标准实施的保障措施及建议

4.1 相关管理措施

在生态旅游政策方面,需要构建生态旅游科学规范发展的事前、过程和事后管理的政策供给体系。在生态旅游管理制度方面,建议自然保护地管理机构因地制宜,在机构设置、监测体系统筹、管理制度建设等方面加以完善提升,使生态旅游在环保督察许可、红线管理、空间准入、项目建设、管理评价等方面有据可依。

1)完善机构设置,构建与我国目前国情相适应的特许经营管理制度。在自然保护地管理、巡护、建设、监测、宣教基本职能的基础上,建立生态旅游的特许经营、规划管理、对外合作、经营服务与运营推广的专职部门,为自然保护地生态旅游发展提供管理支撑。正确认识特许经营对我国自然保护地生态旅游发展的规范、引导、服务要求、运营要求和有偿使用的制度性支撑作用,使特许经营成为以国家公园、自然保护区等自然保护地生态旅游的基本管理制度。

2)探索自然保护区入口社区建设管理机制,促进符合当地资源特点的产业发展,尊重当地社区居民分享生态旅游发展利益的权利。对接已有的生态旅游公司、企业开展运营服务活动和项目建设,通过合理的引导与监督,对运营服务内容、项目建设投入、运营服务期限、运营收入分配等方面进行规范引导,合理分配利益,而不是推倒重来,重新开张。

3)统筹构建生态监测、灾害监测,以及游客活动三位一体的监测感知体系。利用“空天地”一体化监测设施,按照总体容量、季节性容量、分区容量、瞬时容量、熔断容量等管理目标,做好游客容量管理;按照空间准入原则结合电子围栏和监测体系、导游服务,对游客活动范围进行区域和线路管理;结合野生动物迁徙、繁育特点,对游客活动进行游憩活动时间管理。

4.2 相关实施建议

在现有相关规范的基础上,亟需建立自然保护地生态旅游相关配套的技术支撑体系。

1)对自然保护地重要保护对象和重要保护对象空间进行分类管理、分类指导。按照生态系统保护、重要野生动植物保护、生物多样性保护、风景资源保护、自然遗迹保护、国际履约要求,在明确重要保护对象、保护目标、生态敏感度、生态环境影响等内容的同时细化管理细则,在空间准入、旅游业态和设施建设方面分类管理、分类指导。

2)构建生态旅游资源评价、游憩活动、设施建设、产品创新、旅游服务、管理评价的标准支撑体系[29],建立支撑自然保护地生态旅游发展的标准规范体系[30]。

5 结语

《自然保护地生态旅游规范》(LY/T 3292—2021)行业标准,可以满足在对自然环境和生物多样性保护的前提下,遵循相关法律法规和政策,坚守可持续发展原则,在时间和空间上合理利用资源,尊重利益相关者诉求,鼓励当地社区参与,以及兼顾科普教育和交流合作,建立相应的监管和评估机制,并通过明确自然保护地内生态旅游的目标与原则,对接自然保护地相关要求。规范生态旅游分区,确保各类活动在合适的区域进行,避免对敏感的生态环境造成破坏,并确保游客体验的多样性;规范游憩活动,引导游客进行符合生态旅游理念的活动,抑制可能对环境造成负面影响的行为;规范设施建设,将有助于确保基础设施的合理布局和高效使用,同时降低对自然环境的干扰,符合自然保护地建设发理念;规范管理,着重使游憩组织更加有序,提升旅游的质量和效率;规范监测与评估反馈机制,可满足实时旅游活动对环境的影响,及时调整管理策略,保证生态旅游的可持续性。可见,通过规范生态旅游活动,将促进自然保护地生态旅游的规范化、标准化,有利于提升游客的旅游体验,同时保护和利用自然资源,实现人与自然的和谐共生。但要保证以上目标的实现,还需在政策供给、技术支持、管理制度等方面进行系统性推进和综合性拓展,以实现自然保护地生态旅游的可持续发展。