加强海河流域小型水库运行管理监督的思考

邢会颖

（海河水利委员会河湖建安中心，天津 300170）

党的十八大以来，习近平总书记站在实现中华民族永续发展的战略高度，以马克思主义政治家、思想家、战略家的深邃洞察力、敏锐判断力、理论创造力，亲自擘画、亲自部署、亲自推动治水事业，就治水发表了一系列重要讲话，做出了一系列重要指示批示，提出一系列新理念新思想新战略，系统回答了新时代为什么做好治水工作、做好什么样的治水工作、怎样做好治水工作等一系列重大理论和实践问题。习近平总书记关于治水的重要论述，以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为核心，形成了科学严谨、逻辑严密、系统完备的理论体系，明确了新时代治水工作的根本保证、重大原则、治水思路、目标任务、政策举措，为新时代治水指明了前进方向、提供了根本遵循[1]。

2019 年9 月18 日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表了重要讲话，强调要坚持“上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理”“要完善流域管理体系，完善跨区域管理协调机制，完善河长制湖长制组织体系，加强流域内水生态环境保护修复联合防治、联合执法”[2]。习近平总书记在《论把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局》一书中还强调“治理好水污染、保护好水环境，就需要全面统筹左右岸、上下游、陆上水上、地表地下、河流海洋、水生态水资源、污染防治与生态保护，达到系统治理的最佳效果”[3]。这些论述都深刻表明强化流域治理管理的重要性和必要性。流域作为降水自然形成的以分水岭为边界、以江河湖泊为纽带的自然空间单位，在落实“三新一高”要求、推进水的科学管理方面具有独特优势。

为进一步强化流域治理管理，大力提升流域治理管理能力和水平，推动新阶段水利高质量发展，水利部党组提出强化流域治理管理是对表对标习近平总书记重要讲话指示批示的政治要求，是遵循自然规律的客观要求，是坚持系统观念的必然要求，是涉水法律法规的法定要求，是总结历史经验教训的迫切要求，并印发了《水利部关于强化流域治理管理的指导意见》，提出“统一规划、统一治理、统一调度、统一管理”的具体要求，从7个方面25个维度进一步向流域管理机构授权赋能提出指导意见[4]。在工作层面上，推动水利监督顶层设计更加完善、计划管理更加有效、监督检查更加规范，并从综合监督、专项监督、专业监督、日常监督4 个层次开展监督检查，实现对行业监督的全覆盖，支撑起水利发展的防护网。水利监督覆盖面广、任务多，本文以水利工程小型水库的运行管理监督为例进行阐述。

1 小型水库工程现状及其运行管理存在的问题

从近年来开展监督检查掌握的情况看，我国水利工程“重建设、轻管理，重使用、轻维护，重眼前、轻长远”的问题仍然比较突出。所谓“重建轻管”是指水利建设与管理中重视水利工程建设而轻视建后运行管理，主要体现在产权明晰、责任明确的工程管理体制未建立；稳定可靠的运行维护经费没有保证等，其中小型水库方面问题尤为突出。

1.1 小型水库工程现状

小型水库指的是库容在10万～1 000万m3之间的水库，具有4 个特点：①数量多。目前，全国现有水库9.8 万座，大中型水库4 700 多座，小型水库9.4万座，占水库总数的96%。②建设标准偏低。无规划土地许可证，无规划建设许可证，无建筑施工许可证，边勘测、边设计、边施工工程多。③工程质量差。大多工程建于20 世纪50—70 年代，70%以上坝高10～30 m，主要由当地农民投工投劳修建。④管理设施不完善、管理条件差、管理水平低、老化失修严重，主要由乡镇管理，绝大多数无专门管理机构和专职管理人员。

水库管理出现问题，除了日常运行管理的普遍问题，最严重的后果就是发生溃坝。根据统计，从1954 年至今，全国共有3 541 座水库溃坝，其中小型水库3 410 座，占96.3%，很多造成人员经济双重损失的严重后果。2010 年以来，先后有36 座水库溃坝，其中小型水库有34 座。例如，2021 年内蒙古自治区新发水库、永安水库因为暴雨相继出现决口、垮坝，造成4.7万余人和5.87万hm2农田受灾。

1.2 小型水库工程运行管理中存在的问题

党中央对小型水库的安全高度重视，水利部积极落实党中央要求，安排流域管理机构开展小型水库监督检查。2018 年检查4 500 座，2019 年检查6 083 座，2020 年检查6 526 座，3 a 合计检查17 109座，占小型水库总数量18.5%。2020年，水利部又下文要求各省、自治区、直辖市也要编制组织方案，对本辖区范围内小型水库进行全覆盖监督检查。

通过实地检查，发现小型水库存在的问题主要体现在以下几个方面：①缺乏管护主体；②缺少运行管理经费；③没有落实“三个责任人”；④没有落实“三个重点环节”；⑤日常巡察维护不到位；⑥运行管理不到位。在2018 年开展的监督检查中，检查工作共列举出可能存在的问题清单共105 条，有的小型水库就存在20 余条问题[5]。针对这些问题，水利部通过连续2 a大规模的监督检查和督导问责，使各地对小型水库安全重要性认识有所增强，管理情况逐步好转。对比2019和2020年，平均单座水库发现问题由3.6 个降到2.9 个，防汛“三个责任人”不落实问题由0.4%降到0.1%，经费无稳定来源问题由25.5%降到9.2%，不能测报水雨情问题由33.3% 降到5.9%，调度运用方案未编制问题由10.1% 降到2.4%。特别是2021年以来，推进实施31 013座小型水库雨水情测报设施、23 217 座大坝安全监测设施建设，全面推行责任制，落实安全度汛措施，排查治理工程安全隐患等，实现了2022 年全年小型水库无垮坝。这些充分说明了监督检查有力推动了地方整改落实小型水库运行管理存在的问题。

1.3 对包括小型水库在内各类水库工程强化管护的措施

针对水库方面存在的问题，近年来，国家发展改革委、财政部已先后安排中央资金1 553 亿元，对包括6.9万座小型水库在内的共9.7万座大中小型水库进行了除险加固，工程安全状况不断改善。但是，由于各种原因，我国水库安全运行的风险依然比较突出：①尚有3.1万多座水库没有在规定期限开展安全鉴定；②部分水库受超标准洪水、强烈地震等自然灾害影响，导致工程不同程度损毁；③受财力所限，已经开展的部分水库除险加固标准较低；④部分水库管护力量薄弱，日常维修养护不到位，积病成险。

2021 年3 月24 日，国务院办公厅印发了《关于切实加强水库除险加固和运行管护工作的通知》（国办发〔2021〕8 号），明确要求2022 年底前，要有序完成2020 年已到安全鉴定期限水库的安全鉴定任务；对病险程度较高的水库，抓紧实施除险加固；探索实行小型水库专业化管护模式；2025 年底前，要全部完成2020 年前已鉴定病险水库和2020 年已到安全鉴定期限、经鉴定后新增病险水库的除险加固任务。相应地，水利监督检查重点应根据国家资金拨付的重点进行调整，增加小型水库除险加固检查、工程监测设施检查等。

2 提升小型水库治理管理能力的有效措施

2.1 切实落实管理的主体责任

各级党委、政府应在思想上高度重视，切实落实小型水库防汛和管护的主导责任。党政领导要研究部署各类水库，特别是日常管理问题多的小型水库的管理运行工作，明确水行政主管部门、乡、村三级责任主体，落实“三个责任人”“三个重点环节”，制定健全各类预案、制度；同时，各水库行政责任人积极调度安排，对小型水库进行全面摸底，力保小型水库运行管理工作有序进行。

2.2 进一步深化小型水库工程管理体制改革

小型水库管得不好，一个重要原因就是体制机制上还存在问题。为此，要进一步深化水利工程管理体制改革工作，逐步形成以县一级水行政主管部门牵头、乡镇协调、各村配合的合作机制，明确分工与责任，上下联动，形成合力，逐步实现“建、管、用相协调”“权、责、利相统一”。2019 年，水利部就在全国范围内启动了深化小型水库管理体制改革样板县的创建工作，旨在为改革提供新的标杆。2020 年，通过现场评估，47 个县因为改革成效显著，被评选为第一批样板县。

从全国情况看，样板县管护模式主要有3 种类型：第一种是区域集中管护。以县域或乡镇为片区，整合已有的事业单位或国有企业组建小型水库管理机构，对片区内的小型水库实行统一管护。首先，明确各类小型水利工程管理权、产权归属，将小型水库全部统一纳入县水务局管理，明确所有权及管理权，由政府出台文件，统一登记颁发产权证书和使用权证书。其次，在明确县水务局为小型水库工程管护主体后，成立了小型水库管理处，增设人员编制2～3 名，履行具体管理职责，并由县财政统一拨付运行管理经费，使小型水库真正建立统一管理、统一运行工作模式，日常工作统一做好水库巡查记录，确保管护工作中遇到的各类问题得到有效解决，彻底改变过去小型水库无人看管、停放水无人问津、水库周围杂草垃圾无人清理、防汛期无人检查的状态。通过监督检查发现，这种模式管理的小型水库问题确实比较少，而且比较规范，36%的样板县实行这种模式。第二种方式是政府购买服务，引导社会力量参与小型水库管理。由政府直接提供小型水库管护转而向社会力量购买管护服务，有54%的样板县实行这种模式。第三种方式是“以大带小”。按照就近原则，将小型水库的管理维护委托给大中型水利工程管理单位实施，充分利用专业优势，有10%的样板县实行这种模式，检查结果显示此种模式管理的小型水库运行管理也很好。

2.3 建立专项档案，落实管护资金

任务明才会责任清，要做到一库一档，全面摸清每个小型水库的工程状况，建立包括注册登记证书、安全鉴定意见书、管理范围和保护范围、除险加固情况、监测设施、水库问题清单和解决对策等在内的专项档案，为后续管理奠定基础。同时，所有小型水库必须编制操作性强的调度运用方案和安全管理应急预案并进行演练。最后，根据小型水库的不同现状，在争取中央财政维养资金的基础上，每座小型水库均应有固定资金列入县级财政预算，作为小型水库日常维修养护经费，保证水库日常运行维修养护有序进行。

2.4 加强运行管理人员培训

对小型水库明确具体管理人员后，水利部门应每年不定期对水库管理人员进行水库日常巡查和管理、水库设施操作、水库大坝观测和预警设施观测及资料整编等相关业务的技术培训，确保各水库管理人员及时定期掌握怎么管、管什么等具体内容和管理技巧；同时，严格人员聘用，实行上岗培训和持证上岗制度。水库管理单位应与管理人员签订安全生产责任书，确保水库管理工作的正常运行。

3 改进小型水库监督检查工作的几点建议

当前，水利监督检查工作以问题清单为依据开展工作，但在实际中，地方差异情况和小型水库存在的各类现实问题往往难以从问题清单中查询，检查组在对某些问题进行分析、判断时难以把握尺度。随着监督检查工作的深入开展，需要在清单化检查的基础上，更加规范有效地运用行业规范、条例、法律、法规等，提升监管效率、维护监督公平，发挥好监督作用，推动小型水库运行管理各项工作健康有序的开展。

3.1 形成统一的监督检查标准体系

推动监督检查工作就要不断地在实践中发现并解决问题，最终促进管理水平的提高。而要深入查找、全面发现问题，必须建立科学的监督检查标准体系。科学制定水利行业监管各领域的监督检查工作规范标准和监督检查问题清单是基础，同时应强化监督检查技术培训，不断推动监督检查工作标准化。针对水利部已印发的《水利工程运行管理监督检查办法（试行）等5 个监督检查办法问题清单的通知》和各项目专业问题清单，流域管理机构职能部门和支撑单位应结合本流域实际进行优化，完善问题在制度、规范、规章等方面的解义。同时，组织开展监督检查人员技术培训，确保人人都懂标准，对问题清单有深度的把控，不只检查出问题，更能提出解决问题的方法和建议，为小型水库长足发展助力。

3.2 加强监督检查成果运用

监督成果的运用是纵深推进水利监督工作、提升监督质效的有力途径。《加强水利行业监督工作的指导意见》明确要求，要强化监督成果在问题整改、责任追究、考评体系、政策措施上的运用。5 a 的监督检查虽取得了明显成效，但仍缺乏对于发现问题的系统分析和总结提炼，缺乏相应的成果运用到课题研究类项目及实际，用以指导地方水利工程运行管理和提高流域治理管理水平的力度还需提升。因此，还需合理地运行监督检查成果完善政策措施及规章制度，推进改进行业管理，提升行业治理效能，化解防范行业风险。

3.3 强化数据管理分析研判的技术支撑

面对积累的大量问题数据，需要依托专业的技术支撑单位，承担问题数据的管理、整理、分类、分析和研究，保证有关问题的整理统计、分类分析和整改情况的跟踪监督等工作高效开展，拓展研究某区域、项目上存在的短板和弱项，形成科学的监督成果，为决策和政策制定提供较为科学的意见建议，为行业监管效能提升提供强有力的保障。要充分运用云计算、大数据、物联网、移动互联等技术，推动信息技术与包括小型水库运行管理在内的诸如水资源监管、河湖监管、水土保持监管、水旱灾害防御监管深度融合，使得重点部位重点区域相应监管能够实现网络视频实时化，缩短问题发现过程时段，提高监管效率。同时，结合需求，整合提升各类信息化应用系统，增强水利信息感知、分析、处理和智慧应用能力，以水利信息化驱动水利现代化。