转型中的俄罗斯国家能力：政治制度与精英体制的分析（下）*

费海汀

【内容提要】俄罗斯国家的重构策略可以从政治制度与精英体制两个角度进行考察。精英体制方面，自苏联解体后，俄罗斯的精英规模大幅缩减，组织化精英体制也日益崩解。俄罗斯国家逐渐陷入官僚来源匮乏的困境。俄罗斯国家主动塑造了俄式“旋转门”机制，大量从企业、军队、强力部门引进精英填补官僚缺口。这一策略的实质是将管理培训外置，直接用体制外精英业已形成的管理经验来代替政府长时间的培养流程。但俄式“旋转门”策略的大规模采用改变了政府官僚原本的晋升路径和职业轨迹，出现主观因素超过客观标准的现象，形成了精英选任与治理能力相脱节的官僚结构，导致了中层官僚既力不从心、又无人可用的后果。这反映了俄罗斯地方精英体制的基本逻辑：控制、集中，而非治理、放权。从政治制度和精英体制的角度观察，俄罗斯的国家重构与央地关系陷入了一种内耗困境：旨在强化国家能力的诸多策略最终反而导致了国家能力的削弱。国家越加强控制，成本越提高，效果却越不显著。长此以往，可能对俄罗斯的政治现代化进程构成重重障碍。

一、联邦主体精英体制的变迁：作为政治精英的“州长”及其履历

（一）官僚来源难题：规模缩减和组织化精英体制的崩解

苏联解体同样也意味着精英体制的彻底改变。精英体制可以分为精英结构、精英网络和精英流转方式三部分内容。苏联时期的精英结构是由政党-国家双重精英系统组成的一个整体。根据乔纳蒂的总结，两个系统间通过互联线产生联系，且由于两个系统的科层性质不同，政党精英在突破国家科层之后又会与国家系统内精英产生复杂的依附线关系。互联线与依附线交织的网络构成了精英流转的通路。①“互联线”与“依附线”均为玛丽亚·乔纳蒂所提出的互动式政党-国家模型（IPS,Interactive Party-State）中的概念。“依附线”（dependency threads）是指科层内部官僚用以提升自身政治利益的路径和渠道。而“互联线”（interlinking threads）则是指政党科层与国家科层之间联通的渠道，政党借此控制非政党机构。处于政党与国家两个科层之间的官僚可以通过依附线与互联线实现身份的转换，以及职级在两个科层系统内的灵活提升。简言之，只要遵循特定的规则，政党科层内的官僚就可以借此在国家科层内获得晋升，反之亦然。这个网络以任命制（номенклатура）的方式维持精英流向，并由此形成苏联时期的精英流转方式。总体而言，苏联时期的精英根据任命制制定的规则和发出的指令，遵循互联线与依附线交织的网络路径，在政党与国家双重精英系统的各个科层、条块和领域之间流动。这也正是苏联时期精英体制的主要内容。相对而言，苏联末期的改革更多是对20世纪70 年代精英结构的调整，使原本趋于稳定停滞的精英网络加速流动，让不同年龄、资历、系统、层级的干部都有机会调动工作岗位；其实质是期望通过对双重精英系统的政党-国家结构进行重组合并，改革精英沿互联线与依附线的流动方向和网络，逐渐取消任命制的精英流转方式。这一设计旨在使苏联的精英系统更加开放，打通国家与社会间精英流动的渠道阻塞，使国家的精英系统能吸纳更多社会精英，产生更强的竞争，也变得更加多元和包容。但是，改革未能估计到精英体制系统性变革带来的巨大冲击，以致不仅未能达到既定目标，反而破坏了苏联时期虽存在缺陷但仍能运转的既有机制。最终，改革未能迅速以一个新的精英体制对既有体制进行替代，反而只能在原本的体制残余之上重新探索。

最明显的冲击在于精英规模的大幅度缩减。自苏联解体之后，俄罗斯对国家权力机构进行了大规模裁撤，原先的苏共-苏维埃体系被合并为一个行政体系，随之消失的还包括许多附属于苏共或具有半官方性质的系统，如共青团系统及各类协会系统。这就使俄罗斯国家掌握的精英绝对规模缩减了半数甚至更多。大量政治精英离开体制自谋出路，据拉宾娜的归纳，苏联政治精英的转型策略就至少包括政治（политический）、经济（экономический）、职业化（профессиональный）三类。①См.Лапина Н.Ю., Чирикова А.Е.Политическое самоопределение региональных элит// Полития.1999.№3.С.20-30.政治策略是指留在政权机关或通过组建政权党（партия власти）的方式参与政治；经济策略是指将自己既有的政治资本转化为经济资本；职业化策略专指技术官僚，在离开政权机关后转化为专业技术、科学研究人员。精英转型与制度转型不同，新旧规范之间不是一种替代关系，而是一个转变过程。转变就意味着重合与叠加，大批政治精英带着曾在体制内受训所积累的经验和技能，组织化地转向了市场与社会。这就在削弱俄罗斯国家的同时，使市场和社会主体的力量急剧增强。理想的情况是通过精英的流动，能使原本国家极强而市场和社会极弱的情况得到改善，形成国家-市场-社会大致平衡的格局。但实际的情况却是，大量流入市场与社会的组织化精英，迅速借助群体优势，不仅对市场与社会的利益表达平台和体制形成垄断，也对国家的政策形成了压力和抵制。对此现象，赫尔曼经典的半均衡改革（partial reform equilibrium）理论已有总结：改革初期的受益者并不一定就是改革永久的支持者。他们不一定会成为改革的反对者，却会借助优势地位引导改革朝着对自身有利的方向发展，进一步巩固和加强自己的比较优势。②See J.Hellman, “Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Post-communist Transitions”, World Politics, 1998, Vol.50, No.2, pp.203-234.

对苏联时期精英体制更深层次的冲击，则在于国家组织化精英体制的崩解。前文已经提到，一个国家的精英体制并不仅仅是指干部任用这一个行为，而是包括组织化培养、训练、输送、考核、任命、监督等环节的复杂过程。苏联时期，这一过程是在政党-国家的双重系统内循环往复地进行并完成的。而在苏联解体后，俄罗斯的精英体制不仅从政党-国家双重系统向单一行政系统转变，而且央地之间的行政层级也因联邦制改革出现脱节和断裂。从横向上看，苏联时期的政党及其附属系统相当特殊，它们不是简单的国家权力机构，因其不仅对应政府的各条块和层级的职能部门，同时还覆盖了市场与社会的各个行业、群体与领域。例如苏共的组织不仅设在苏维埃体系之外，也设在其体系之内，同时也会设在重要的企业、协会等各类社会机构之中。这意味着，一个在党或团系统内的精英，不仅能受到政治意识与行政管理方面的训练，还可以进入相应的专门业务机构中接受训练，并在国家-社会-市场的机构中自由流转。解体之后，向单一行政系统转变的俄罗斯精英体制显然无法再实现这样的功能。精英的经验、技能与成长路径都出现大幅简化。而从纵向上看，苏联时期精英在各行政层级间的流动渠道是比较畅通的，在地方首脑的任职履历中经常能见到城区、市、州直至加盟共和国和联盟中央的调动路径。但解体之后，俄罗斯联邦所进行的联邦制与地方自治建设，使精英大致只能在国家-联邦主体-市政机构各自不同的圈层内流动。国家难以从市政与联邦主体机构逐级向上发现、培养和提拔干部，也很难向下逐级委派、输送、补充干部，这就使精英的成长路径更加单一受限。简而言之，苏联时期，精英在“双重多层”系统中的流动虽然存在一定的缺陷，如任命制容易产生独立的权力中心、依附关系和腐败群体等，但这一机制不仅能使精英成长路径非常多元，而且能使精英的经验和技能与实践紧密结合。而在苏联解体后，俄罗斯的精英体制从系统到层级都进行了拆分，这就使俄罗斯国家很快就遭遇了官僚来源的重大难题。

（二）从精英过剩到外来引进：精英结构的变化

制度是一种人为的规则，可以进行即时的调整与更改。而精英则是一系列经验与技能的集合，不可能无中生有，也不可能迅速消失。所以精英转型与制度转型并不一定同步同频，而是经常存在一定的错位。在俄罗斯的转型进程中，精英转型就显著滞后于制度转型。制度变革产生的矛盾集中出现在1991—1993 年间，而精英变革带来的问题则在1993 年宪法危机后才慢慢浮现。苏联解体之初，虽然国家的政治结构发生了剧烈变革，但作为规则执行者和制度载体的政治精英却不可能立即进行批量的更换。因为此时即使是众多年轻的、支持叶利钦的政治精英，所接受的同样也是苏联时期精英体制的训练。他们与他们所反对的、当时执掌各级政权的传统精英一样，并不真正了解在新的制度环境中应该如何行动。同时，苏联时期由于精英体制的牢固和庞大，国家得以在各个行政层次与业务领域都培养了大量的干部，具备相关党务、政务与业务经验的人才储备相对充盈丰富。因此，即使精英规模大幅缩减，仍有众多苏联时期的政治精英留任，转入全新的政治体制之中。这也使得组织化精英体制崩解的冲击并没有立刻到来。解体之初的问题不是“官僚缺乏”，反而表现为“精英过剩”。如果将苏共地区第一书记、苏维埃主席、苏维埃执委会主席都视为潜在的地方首脑候选人，那么对于解体之后俄罗斯地方政治的需求而言，苏联遗留的人才储备大约是其2～3 倍之多；如果将联邦与地方自治层面的政治精英也计算在内，那么这个数字只会更大。

一个典型的现象就是政治精英的竞争下沉，即大量在高层次竞争中失败或无法取胜的精英主动选择下沉，以其经验、能力和广泛的全国性声誉，在次一层级的竞争中占据绝对优势。这些精英在获得地方首脑职务之后，既可以选择积累执政经验、加强自身优势，又能选择借地方利益与联邦议价、以争取更多利益，同时还能在这一职务上等待机遇。因此联邦主体首脑就成了许多联邦精英的次优选择。例如曾参与1996 年总统大选、后被任命为安全会议秘书的列别德（Александр Лебедь）于1998 年参加了克拉斯诺亚尔斯克边疆区的州长选举并胜选；曾任俄罗斯联邦陆军司令、国防部长的谢苗诺夫（Владимир Семёнов）于1999 年参加了卡拉恰伊-切尔克斯共和国元首选举并胜选。同样，曾任苏共中央委员、政治局委员的斯特罗耶夫（Егор Строев）1996 年参选奥廖尔州州长，胜选后抓住机会成为联邦委员会主席；曾任苏共中央委员的斯塔罗杜布采夫（Василий Стародубцев）1997 年参选图拉州州长并胜选。

但当苏联时期遗留的精英储备被逐渐消化，大部分苏联精英都最终完成其市场与社会转型之后，“精英过剩”现象就逐渐消失了。随之而来的就是组织化精英体制崩解带来的“精英匮乏”。由于精英结构的单一化和精英网络的重构，俄罗斯国家政治精英的流动方式开始从“培养-选拔”逐渐向“考察-引进”转变。缺乏精英培养机制和逐级提拔渠道的俄罗斯政府逐渐开始面临“后继乏人”的困境。而为了尽快填补人才缺口，俄罗斯政府不得不选择“外部引进”的选任模式。这里的外部不仅是指系统之外，也是指地域之外。典型现象则是近十年来的政治精英的竞争溢出，即一些重要或发达地区的政治精英因为本地竞争太过激烈而主动选择到其他地区任职，尽快提升自己的层次与级别以争取更多机遇。莫斯科市、圣彼得堡市、下诺夫哥罗德州、斯维尔德洛夫斯克州等地都有精英参与其他地区的竞争。例如伊万诺沃州州长门尼（Михаил Мень）就曾有过担任莫斯科州副州长与莫斯科市副市长的经历；现任罗斯托夫州州长戈鲁别夫（Василий Голубев）就曾在莫斯科州辖区、莫斯科州政府任职，后才被提名担任新职务。但这种情况通常是单向流出，（除政党渠道外）很少见到外地官僚到重要地区任职的现象。

当然，除了从外地引进，最主要的渠道是从系统外引进。虽然国家从其他社会机构如市场与社会主体引进人才以补充干部队伍的情况并不少见，但苏联时期与俄罗斯联邦时期的引进模式存在显著区别。苏联解体之前，其他领域精英向政治精英的转换过程是渐进且比较平缓的。一般而言，此类“引进”的精英都呈现出社会/市场机构（国有农场、工厂、农工综合体等）-半官方政治机构（共青团、工会、协会组织等）-官方政治机构（苏共与苏维埃及其执委会）的发展路径。这主要是由于苏联与俄罗斯联邦时期社会/市场机构的性质不同。但也应该注意到，苏联时期，即使是国家控制的社会/市场机构，其性质与半官方的政治机构仍是存在明显区别的。而苏联解体之后，其他领域精英向政治精英的转换过程就显得更加突然和迅速。除了一些企业主能通过议会竞选迅速进入政治机构外，政府也会直接从军队、强力部门、企业、社会组织等非政治机构直接引进精英。换言之，一个具备管理经验但并不一定具备政治经验的社会/市场或者军队、强力部门精英，常常会在没有任何过渡阶段的情况下直接转换为政治精英。实际上，这并不代表俄罗斯国家对市场和社会更加开放，也不意味着其政治竞争的程度提高了，因为政府对人才的引进并没有公开和确定的渠道，也并不存在可以通过竞争成为政治精英的一定之规。这样的“引进”，不仅具有很强的个人性与偶然性，同时人才引进的来源机构也非常单一：军队、强力部门和企业几乎已经成为政府定向引进人才的机构（政府并不会面向社会广泛招聘人才）。

（三）“旋转门”困境：精英结构的缺陷与问题

“定向引进”并非俄罗斯地方政治中的一个特殊现象。相反，这可以被认为是国家精英体制被破坏的必然结果。当国家本身不掌握一个组织化培养、训练、输送、考核、任命、监督精英的有效机制时，为补充精英缺口，唯一的解决方案就是建设俄罗斯式的“旋转门”，即允许国家、市场和社会精英进行身份切换，以横向系统间的人员流动来代替纵向系统内科层以及系统与子系统行政层级间的提拔任用。也就是说，在政府部门内基层工作人员和地方工作人员的选用渠道受阻时，改从大致同一层级和规模的其他市场与社会机构汲取吸纳人才。这一现象的实质，就是从其他仍然保留了组织化精英体制和科层结构的社会机构中进行精英引进。而对国家以外的其他社会机构进行分析可知，原本最大规模的社会机构——苏共——被停止活动后，最有可能组织化提供人才的政党建设严重滞后，众多准政党和类政党的社会组织未能真正组织成政党，完全无法承担起这一职能。另外一些可能稳定输送人才的机构面临的问题则是市场化转型。苏联时期许多原先集聚了组织化精英的机构如医院、高校、科研机构等，都与国家有着密切联系，属于“体制内”的机构。市场化运作以后，它们与国家一样面临转型问题，无力再向国家输送人才。因此，军队、强力部门、大型企业（特别是能源、资源、基础建设、交通运输等全国性企业）这类虽然遭受冲击但结构依然完整的机构就承担了这一职能，成为源源不断向国家输送精英的主要的、甚至唯一的来源。

这样的“定向引进”理论上应该只是一个过渡阶段，因为它意味着“旋转门”只是单向度的，只有国家从军队、强力部门和企业汲取人才，而国家的人才则少见向这些机构回流。例如，常见一个高层军官或内务与安全部门高层负责人、企业的高级管理人员被引进政府特别是地方政府，担任正副州长、政府正副主席、部门负责人等职务，但很少有政府的官员反向被任命为军队、强力部门和企业的高层。此外，这些“定向机构”并不具有政治意义，也就是说，机构内精英更多具有的是管理经验和专业知识，而不能承担如代表、动员、传达、组织、宣传等政治职能。这样单向度、暂时性的、建立在原本精英体制残余之上的“定向引进”模式，应该尽快被新的精英体制所替代。按照俄罗斯政治体制的制度设计，一个正常的“旋转门”，理论上应该至少包括两部分精英来源，一部分由政治机构如政党提供，负责输送承担政治与公共服务职能的精英，另一部分则由市场和社会的非政治机构提供，负责输送具有专业知识的精英。两部分精英都应该能够实现系统间的“旋转”和“回流”，前者输入和输出的主要标准是其政治理念，后者的主要标准则是其专业技能。这样精英体制既能实现不同政治理念的诉求和表达，也能借助各行业精英的经验与知识建立专业政府，还能借助系统间的精英流动，始终让政府秉持大多数人所认同或追求的政治理念，以及特定行业内高水平的业务能力。但是，这样的“正常旋转门”，意味着需要更大程度地赋权于市场和社会，并建设组织化程度更高的政党组织。大规模赋权的前提条件是能维持国家的秩序和稳定，而这恰恰又是解体之初的俄罗斯所缺乏的，也是与俄罗斯国家重构的目标相抵触的。

解体之后，俄罗斯的精英体制实际上一直在从“政党-国家”精英体制向“旋转门”精英体制方向转型，但却始终在依赖原有精英体制残余的基础上进行“定向引进”。难以突破的“旋转门”困境，给俄罗斯的精英体制带来了诸多问题。其中最严重的问题至少包括经验技能单一、恩庇关系蔓延和国家利益的异化。首先是培养链条缩短。“政党-国家”精英体制的优势在于长培养链条，政治精英往往具有比较全面的技能，可以接受党团系统与政府系统分别进行的政治能力和行政能力的培养。而“旋转门”精英体制的优势，在于精英的专业性更强，并以高流动性来保证在任政治精英始终具备国家最需要的技能。但“定向引进”既没能延续长培养链条的全面技能，又因为单向流动和流动频率低下而无法保证精英的轮换，就会使政治精英难以应对复杂政务，例如数百万人口的联邦主体的治理。其次是恩庇关系蔓延。“定向引进”精英的政治忠诚并不是基于特定政治认同与政治理想而形成的更具公共意义和更深层次的忠诚，他们的忠诚更接近于对引进者本人的服从。如果长期依赖这样的“定向引进”精英，那么就意味着政府内部上下级间的指挥关系、平级之间的协调关系都是私人和个体性质而非公共性质的。这样一来，依附与恩庇关系就不可避免，而且会成为维持和主导部门运作的规则。最后是国家利益的异化。“定向引进”实际上使得精英来源单一，只面向少数几类保留了组织化精英体制和科层结构的机构。此类机构一方面的特性是完整的精英培育机制，但另一方面的特性则是强大的机构和群体利益。政府对“定向引进”机构的高度依赖，使其在引进精英的同时很难拒绝和排斥其原属机构的利益与规则，极易让新掌握公共权力的精英以原属机构的利益来代替国家利益，最终形成“官商一体”、“官商合谋”等现象。

二、“商而优则仕”：联邦主体首脑的主要来源与职业轨迹

（一）联邦主体首脑的主要来源与职业轨迹

在俄罗斯时期，特别是2010 年代以来的俄罗斯，联邦主体领导人的职业轨迹存在一些共同特征，但相对于苏联时期变得更加分散，也更加不确定。如前文所述，俄罗斯地方首脑的主要来源，从苏联时期的半官方政治机构变为从特定社会机构中“定向引进”。现任领导人的来源大致分为六类，分别为地区精英（副州长与政府主席）（23 人，占比27%）、联邦部委及其地方机构（20 人，占比23.5%）、总统相关机构（13 人，占比15.3%）、地方精英（市长）（8 人，占比9.4%）、公司与社会组织精英（9 人，占比10.6%）、政党及议会精英（12 人，占比14.1%）。①数据截至2022 年9 月。需要指出的是，这六类来源之间并不是互斥的，许多州长都兼具其中一个或多个身份。但六类来源的职业轨迹仍各不相同，需要对其进行分别梳理。

第一类政治精英的发展路径最为单纯，通常为“州政府部门负责人-副州长、第一副州长或政府主席（总理）-州长”。但也存在从企业直接调任副州长或政府主席、从总统机构或强力部门调任、以及从联邦部委调任的现象，近年来也有一些从其他联邦主体平级调任的现象，而少有从市长升任的现象。可见，遵循理想路径按部就班发展的反而是少数，更多都是从其他系统平移调任。

第二类政治精英的发展路径也比较单纯，一般呈现为“联邦部委-州长”的简单情况。这其中有从部委司局或地方机构负责人调任的现象，也有从部委副部长或第一副部长调任的现象，偶尔也有兼具总统与联邦政府或强力部门与联邦政府多重经历的现象、从公司调任联邦部委再调任州长的现象、从地方上调联邦部委再派驻地方的现象。同样，从部委内部逐级晋升最终外派联邦主体任州长的现象也属于少数。

第三类政治精英的发展路径与联邦部委中的部分情况类似，多呈现出从地方精英或其他系统精英中选拔到总统相关机构中培训、再重新派驻地方的规律。这其中有“地方-总统权力机构-地方”的调任轨迹，有“强力部门-总统权力机构-地方”的，有“企业与社会组织-总统权力机构-地方”的、有“政党-总统-地方”的，也有兼具公司、政党、地方等多重经历的。

第四类政治精英的发展路径则更接近于苏联时期的情形，主要呈现为州政府部门负责人、政府副主席、副州长下沉到大城市或首府任市长，之后再上升到联邦主体层面参与州长竞争的发展规律；也有以企业为起点参选市政机构，胜选后再次参选州长的现象。在这类精英中也有企业与州政府经历兼具的案例，甚至也有不仅兼具企业和州政府经历，还有与总统相关机构路径重合的案例。与第一类精英类似，这类精英中也存在从其他联邦主体调任的现象。

第五类政治精英的发展路径实质上与第二类、第三类相似。从企业与社会组织中引进精英并不意味着毫无门槛。相反，这一类别中呈现出对国有和半官方性质的企业与机构内精英的显著偏好。在这类精英中存在标准的“企业-州长”轨迹，存在“总统机构或联邦部委-企业与社会组织-州长”的轨迹，存在“州政府-地方企业或国家级企业地方分公司-州长”的轨迹，同样也存在地方、企业、政党、联邦政府、总统机构等多重身份兼具的政治精英。

第六类政治精英的发展路径则比较独特，大体分为政权党、半反对党和反对党精英三种。政权党精英的轨迹实际上与前几类并无本质差别，只是通过政党或议会渠道获得了关键机会。这一类中也存在专注政党活动、并为政权党作出重大贡献、因而获得机会出任州长的。半反对党包括公正俄罗斯党、自由民主党等党派，这类党派的政治精英少见专注政党活动的，本身与政权党情况比较类似，多呈现“州政府（议会）或企业-国家杜马或联邦委员会-州长”的发展路径。但也有比较专注政党活动的，这种情况与反对党的路径类似。而反对党精英多为俄共精英，一般呈现出“政党地区组织-中央组织-州长”的路径。

尽管当前俄罗斯的精英体制距苏联传统与理想目标都有着一定的距离，总体呈现出一种错综复杂的格局，但纵览近十年来俄罗斯各联邦主体首脑的来源与轨迹，仍可以总结出一些它们之间共有的规律和特征。

首先，《转型中的俄罗斯国家能力：政治制度与精英体制的分析（上）》一文总结的“三圈层”的多层次竞争结构①费海汀：“转型中的俄罗斯国家能力：政治制度与精英体制的分析（上）”，《俄罗斯研究》，2023 年第3 期，第162-166 页。与“旋转门”精英体制存在于俄罗斯政治的每一个层级，并且相互之间存在跨层级联系。也就是说，系统间的横向流动还存在一种纵向的可能，例如从企业的地方分公司直接进入联邦部委甚至总统相关机构，之后再被派驻到地方出任首脑。

其次，企业逐渐取代军队与强力部门成为俄罗斯国家“定向引进”补充政治精英的主要来源，俄罗斯的精英体制开始呈现出一种“商而优则仕”的倾向。②对此李雅君与张昊琦的著作已有过详细论述，参见李雅君、张昊琦主编：《当代俄罗斯精英与社会转型》，北京：社会科学文献出版社，2015 年。但是此类企业通常不会是私营部门的企业，也很少见地方性质的企业，而多是涵盖能源、基建、交通、技术、金融等国民经济命脉的国家级企业。③其中高频出现的企业包括俄气（Газпром）、俄铁（РЖД）、俄石油（Роснефть）、俄技术（Ростех）、俄罗斯原子能（Росатом）、俄罗斯储蓄银行（Сбербанк）等，另外一些能源行业如卢克（Лукойл）、西布尔（Сибур）、诺利斯尔克镍矿（Норникель）公司的精英也会受到重视。当然，其中很重要的一个原因，就是上述公司本身已产生过许多政治精英，因此连带公司的其他精英也会具有强大的比较优势。

再次，总统相关机构与联邦政府在地方政治中发挥着强力吸纳机构的功能。这在一定程度上起到了苏联时期党系统与团系统的作用，既对新任官僚进行政治能力的培养与训练，也能作为一个灵活的中继平台，突破联邦行政层级的限制，向各个条块输送精英，同时还保证了国家始终聚集和掌握着各行业最优秀的人才。

此外，地方治理的经验依然重要，许多州长依然在职业生涯中的某一个阶段实际地承担过地方治理的责任。但这与苏联时期相比已经远非第一衡量标准，逐级提拔也早已不是主流的精英选任模式。相反，自上而下的派驻更为多见。因此更早、更快地进入更高的层级去谋求机遇，能为政治精英带来更大的比较优势，而进入高层最便捷的途径不是系统内升迁，而是从企业或者其他更容易获得升迁的机构到达指定位置后平级横移。

最后值得注意的是，虽然当前联邦主体首脑的六种主要来源分别都有理想的职业发展轨迹，但真正按部就班遵循规则的案例反而是极其少见的。政治精英大多会主动寻求在系统之间，特别是企业、联邦总统机构与政府、政党等几个关键系统之间多次流转。这不仅能为他们提供一个更广泛的社会网络，也能为其职业生涯编织一个“安全网”，使其能从各种渠道获得更多的机遇。从宏观上看，当前俄罗斯的精英体制也正是通过这样的非正式规则迫使政治精英主动选择在系统间流动。这样一来，就能建立起精英与国家机构间的直接联系，客观上迫使他们脱离地方机构和社会组织向国家集聚。

（二）四类“政策补丁”及其效用

显然，俄罗斯国家的制度设计者并非没有注意到上述现象，以总统和总统办公厅为代表的国家机构也采取了一系列措施来弥补精英体制中的缺陷。这些“政策补丁”实际上也正是俄罗斯政治精英中许多特殊案例得以产生的原因。它们虽然没能解决精英体制中基本运转逻辑的矛盾，但确实也发挥作用，解决了许多现实问题。概括起来，至少有四类政策补丁值得关注：“空降州长”现象、“州长学校”现象、“人才储备”政策和“电子政务”政策。将这些现象称为“政策补丁”是因为它们大多是以政策来引导，即通过非正式规则的形式来应对问题，而非通过制度变革的方式来解决问题。一个典型的证据就是，2000 年以后，俄罗斯曾推行过旨在理顺机构间隶属关系、提高行政效率的两阶段行政改革，但并未出现与之相应的精英体制改革。精英的培养、训练、输送、考核、任命、监督等问题依然是缺乏系统制度化的，更多还是以总统办公厅等各类权力机构的自由裁量来进行模糊和灵活的处理。

“空降州长”（helicopter governors）①N.Petrov, E.Nazrullaeva, “Regional Elites and Moscow”, in D.Treisman (editor), The New Autocracy: Information, Politics and Policy in Putin’s Russia, Brooklings Institution Press,2018, p.77.是指从总统权力机构与联邦政府机构甚至其他联邦主体中选拔特别优秀、但完全没有地方治理经验或地方社会网络的青年精英，将其委派到各联邦主体直接担任州长或代理州长。这既能在一定程度上弥补地方精英储备的不足，又是一种变相的“培养锻炼”。许多此类精英完全可能调回联邦层面担任新职务。同时，也因为大多在总统机构与联邦政府中具有关系和信息网络，这些精英不仅可以天然地承担州长原本被剥离的政治功能，还能以专业能力和自带资源承担州长原本就有的行政职能，可以在免去国家对地方首脑额外监督成本的同时提高地方的治理绩效。更重要的是，这些年轻精英技术官僚既没有深厚的地方背景，又没有复杂的人事关系，因此对他们执政能力的考核不需考虑太多其他因素，反而能使绩效约束出现一定程度的“硬化”，使“试用期”的考核更加精准有效。

“州长学校”（Школа Губернаторов）是指以2010 年改组的俄罗斯联邦总统国民经济与国家行政学院①俄罗斯联邦总统国民经济与国家行政学院：Российская Академия Народного Хозяйства и Государственной Службы при Президенте РФ, РАНХиГС。为主要平台实施的培训项目。该平台是由苏联部长会议直属国民经济学院、一级俄罗斯联邦政府直属国民经济学院改组而来，改组后开始承担更多精英培训的任务。项目主要内容是对俄罗斯联邦的中层官员进行培训，因此不仅包括州长，还包括联邦各部委的精英。项目包括一系列培训模块和主题，在项目结束之后则会组织“俄罗斯领袖”竞赛，竞赛的获奖者可能直接被列入各级人才储备计划。“培训”和“竞赛”是一组联动的措施，也并非“州长学校”的专属，由总统办公厅组织在全国各地开展。这一措施既能在一定程度上完善原本经验和技能相对单一的州长们的治理能力，又能通过竞赛补充由联邦直接掌握的多层精英储备。

“人才储备”（Федеральный резерв управленческих кадров）是指俄罗斯政府根据总统指示于2008 年建立的包括三个层次的管理人才储备库。②Федеральный резерв управленческих кадров, 31 мая 2023 г.https://gossluzhba.go v.ru/rezerv?ysclid=l813cmtily770956582这些人才一般由相关机构的负责人推荐。目前最高层级是为国家与联邦主体管理人员进行储备，其中也包括为国有企业及组织储备人员；基础层级是为联邦与联邦主体政府、国有企业和组织储备的中级管理人员；后备层级是为公务员、国有企业和组织进行的35 岁以下青年人才储备。这一措施某种程度上是以“举荐”代替“选拔”，既能从各条块的精英群体中进行吸纳，完成中央的掌控；也能为其提供额外的流转渠道，且这个渠道是由中央统一分配和指挥的，避免信息不对称产生的委托代理难题和形成代代相传的地方利益集团。

“电子政务”与总统普京于2017 年签署的《关于2017—2030 年在俄罗斯联邦发展信息社会的战略》有关，①См.Указ Президента Российской Федерации от 09.05.2017 г.№203.О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы.31 мая 2023 г.http://www.kremlin.ru/acts/bank/41919其中明确提出要构建电子政务的基础设施，同时提出要发展俄罗斯公民、组织、国家权力机构和地方自治机构之间自由、稳定和安全的互动，提高公共管理的效率。电子政务建设的目标，不仅仅是为了使基层官僚的工作更加便捷轻松，而且要使其工作成果更加安全可靠。由于基层官僚之间的培训机制滞后，不同地区、系统、机构和层级间官僚的工作能力参差不齐。标准化的电子政务系统就能在一定程度上缓解这个问题，既弥补基层工作人员数量和能力上的欠缺，又使国家能将权力突破中间层次深入基层，实时掌握各地的信息与情况。

三、精英选任与治理能力相脱节：精英体制变迁的基本逻辑

（一）精英选任与治理能力的脱节

如果将“州长”理解为一个政治机构，那么就需要对其权力的构成与行使机制进行描述。但“州长”不仅仅是一个职务，还是具体的政治精英。同样，它还应被视作一个复杂的政治过程。因为每一任州长都不是直接从普通人任命的，而是经历了一系列其他系统与机构的训练。正如既有研究所证明的一样，官员的履历往往代表着他的能力，而如果一些官员的履历存在某种集中化趋势，则证明在官僚选择时国家也持有某种特殊偏好。②P.Schleiter, “Democracy, Authoritarianism, and Ministerial Selection in Russia: How Presidential Preferences Shape Technocratic Cabinets”, Post-Soviet Affairs, 2013, Vol.29, No.1,pp.31-55.只有纵览州长履历并对其职业生涯的全链条进行分析，才能更好地理解“州长”这一机构在制度设计和制度执行之间的张力。无论是《转型中的俄罗斯国家能力：政治制度与精英体制的分析（上）》中所述的“三大长”，还是“三圈层”的多层次竞争结构，都只是对州长职务的一个横断面的描述，仍不足以反映担任职务的精英个体的经验与技能积累，也不足以反映“州长”制度随时代而产生的发展变化。

实际上，这一标准化的描述在近十年来已经开始出现一些变化，最显著的特征就是，中间与外部圈层的挑战者已逐步开始挤压核心圈层的晋升空间。全面考察州长履历可以发现，“三大长”之间的竞争更多只是最终的“锦标赛”，而在这一小范围竞争之前，一般还会存在某种前置的“资格赛”。只有在资格赛中获胜的选手，才能被纳入最终包括3～5 人的锦标赛名单，供总统及总统办公厅权衡决策。而资格赛选手的范围就是那三个圈层。换言之，只有首先获得三个圈层内的身份，才算是获得了对州长职位的挑战资格。资格赛中的竞争不仅没有公开规则，甚至也没有一定之规，而是包含了复杂的影响因素。政治忠诚、执政能力、治理绩效、政权党在地方的支持率、地方精英派系的共识、是否存在高层支持者等等，都可能影响资格赛的结果。那么，这样的制度设计就容易出现一个问题：在比赛中最终获胜的选手可能更多是一种诸多考量平衡的结果，而不是最优的选择，甚至也不能保证他能提高地方治理的水平和绩效。

2010—2020 年，州长产生机制的一个显著变化则正是“资格赛”向“试用期”的转变。所谓“试用期”，就是不再在州长选举之前数月归纳整理候选人名单，然后由各方力量在资格赛阶段进行博弈，而是由总统办公厅在前一任州长任期中间就对其进行评估，得出是否支持其竞选连任的结论。如果支持连任，则提前为其竞选进行动员，确保胜选；如果不支持连任，则说服他提前辞职，并任命一位“代理州长”代替他完成剩余任期。这一剩余任期一般是2～3 年，也就是代理州长的“试用期”。这一设计一方面能让代理州长积累政绩，在竞选时获得更多的支持率和话语权，另一方面也是对其执政能力的考察，确认其能否胜任职务。因此，围绕“挑战资格”的竞争就发生在了“试用期”之前。但是，现任州长的人员结构和主要工作经历与从前相比并未发生很大变化，这就意味着“资格赛”规则本身并未废弃，依然是只有预先进入三个圈层之中才可能获得挑战州长的资格。但这一竞争出现了前置与上移。所谓前置，就是不再局限于选举前的几个月，而是可以有非常充裕的时间对全国同级别的政治精英进行筛选考察，完全可能在数年之前就已预定下一任州长的主要候选人。而所谓上移，则是指挑战资格的赋予权不再掌握在政权党地方组织甚至总统代表办公室手中，而是直接收归总统办公厅。例如，总统办公厅可以提前数年拟定某个联邦主体领导人的潜在候选人名单，也可以在这几年中随时对此名单进行更改甚至调整。这就使得俄罗斯国家对地方首脑的选任具有更大的自由裁量权，也使得联邦主体领导人的升降更具不确定性。

相对而言，苏联时期地方领导人的职业轨迹就更加确定。通常遵循“共青团-苏共-苏维埃”的发展路径。其中共青团由于更多是政治能力的训练，而苏共需要切实主持地方政务，因此会对共青团的干部降一级调入苏共任命。而由于苏共本身的政党优先性，又会在苏共干部调任苏维埃及其执委会工作时升一级任用。因此一个常见的完整发展路径就表现为“共青团地方（或城市）委员会-共青团地区委员会-苏共地方（或城市）委员会、地方（或城市）苏维埃执委会-苏共地区委员会或地区苏维埃执委会-苏共地区委员会或地区苏维埃”。需要注意的是，政治精英并非必须完成链条上的每一个环节，反而通常都会跳过其中一个或数个阶段。上述链条只是最理想、最完整也最缓慢的晋升路径。路径中的前后次序是确定不变的，即使有高层支持，往往也只能稍微简化中间的一些层次。这种精英体制的优势在于，政治精英能获得丰富且全面的执政训练，既能在党与团的系统中反复接受政治能力方面的培训，又能在苏维埃特别是执委会系统中积累行政能力方面的经验。但它的缺陷在于，政治精英进入体制之后就会获得一个确定的、单向的职业发展路径。由于对每一个政治精英都进行了长时间的大量培训，因此舍弃他们的代价也变得越来越高昂。于是除非出现重大过错，否则很少见到政治精英的逆向流动。这样的单向流动实质上是在不断扩充精英群体的规模。而解决或者至少缓解这一问题的途径，就在于减缓精英的流动速度。因此在苏联解体时，遗留了大量虽然年轻但已接受过基本政治训练的政治精英。他们大都是20世纪60 年代生人，苏联解体即1991 年时约30 岁左右，一般已可出任苏共地方（或城市）委员会第一书记或地方甚至地区苏维埃执委会主席。这批精英在可以出任联邦主体领导人（即50 岁左右）时大约为2010 年。所以在此之前，俄罗斯的精英体制都能靠“资格赛”来对这批能力较为全面的传统官僚进行选拔；而在此之后，则只能以“试用期”的方式来保障专业性的、70后甚至80 后的技术官僚适应州长职务。

从精英结构的角度来看，虽然俄罗斯已经不再延续苏联时期“政党-国家”的双重精英系统，但无论是上级与下属机构的脱节，还是“四类机构”的包围，都使得俄罗斯的政治精英除了在政府内积累治理经验之外，还有许多进入政府外系统的选择，且这些选择在某种程度上都比政府内任职更优。从精英网络和流转方式的角度来看，俄罗斯精英体制并没有起到鼓励或引导治理能力提高的作用。在地方政治中，一位有志于成为州长的政治精英需在有条件的情况下尽量避免从地方政府起步。最优选择是直接进入总统与联邦政府机构，次优选择是进入国家级大型企业并迅速得到升迁，较次的选择才是进入地方政府从事行政工作。即使在进入地方政府之后，也需要尽快谋求向上、向外调动。也就是说，地方政府是“留不住人”的，它虽然是最好的训练基层与地方治理能力的机构，却不是政治精英的最优甚至是次优选择。总统相关机构、联邦政府部门、企业和其他社会组织所培养的能力都与“州政”和“地方治理”关系不大，是专注于某一领域的技能训练，如人事政策、法律法规、财产管理监督，甚至于财政、金融、具体的工业贸易与自然资源管理等。一方面，这些机构本身就不注重基层或地方治理能力的培养，另一方面，要实现向这些机构内的调动，治理经验显然也不是最有力的竞争优势。政治忠诚、社会网络甚至专业技能的优先级都要远远高于治理能力和治理经验。因此，与苏联时期不同，俄罗斯联邦时期的政治精英（特别是州长）极少见到跨系统或多系统任职的履历，例如曾在职业生涯的某一阶段负责工业贸易，另一阶段负责财政金融或科教文卫与社会政策。他们大多是在本行业达到一定层次之后再由国家统一进行调动安置。如别尔哥罗德州前任州长萨夫琴科（Евгений Савченко）在其任职的27 年中就长期深耕农业领域，无论在地方或联邦层面都专门从事农业工作。

（二）精英体制中的软结构约束

通过非正式规则才能形成相对有效运转的精英网络和流转方式，实际上证明了精英体制的制度设计缺陷。在当代俄罗斯精英体制中，这一缺陷可以被归纳为精英培育机制和精英选任机制的不匹配，最终结果就是造成了一种“治理能力与精英选任相脱节”的地方政治。换言之，当代俄罗斯精英体制并非以“提高治理能力”为导向，它更侧重于对已具备相关领域经验与技能的精英的“选任”，而非将精英视作潜在的干部人选，从基层开始进行长期“培育”。但对俄罗斯这种超大型国家来说，联邦主体的治理即“一州政务”的体量已相当于一个小型国家，不可能要求主政者只具备单一领域的超强经验与技能，主政者需要平衡应对错综复杂的关系和局面。一位主政一方的官僚，除了特定领域的专业知识之外，还需要具备强大的行政技能以协调政府各机关运转，并且要培养自身，积累丰富的政治经验以便与议会及上下级机关交往。而直接任用专业精英或技术官僚的精英体制的基本逻辑，会导致国家无法批量培养具有丰富治理经验的基层官僚，进而引起地方治理人才储备的严重不足。

无论是苏联时期遗留下来的有丰富治理经验的政治精英的耗竭，还是近十年来总统办公厅对地方首脑任职的积极和直接干预促成的“资格赛”向“试用期”的转变，都证明了俄罗斯的精英体制虽然在寻求“旋转门”的建设，却仍不得不在苏联传统的基础上探索转型。问题在于，“治理能力与精英选任相脱节”并不是转型期间的一个特殊现象，它反映了俄罗斯地方政治的运转逻辑中存在错位。“旋转门”精英体制的暗含条件是精英的选任与其专业技能高度相关。这种“合则留，不合则去”的体制，本质上是以高流动性保证精英能力与用人需求的动态匹配。要实现这种动态匹配，就需要实时对精英能力的适配性进行考察评估。而考察评估最有效的标准就是工作绩效。换言之，理想情况下，精英选任应最大程度上取决于工作绩效。这是以精英体制制度设计方式对精英施加的一种硬性约束。约束越硬，效果越好，就越能实现“旋转门”体制的既定目标：确保国家总是能将公共权力交到本行业最优秀、最适配的精英手中。即使不得不加入其他因素的考虑，也应尽量将它们的影响降到最低。但在俄罗斯的地方政治中，其“治理者与治理工具相分离”的政治结构制度设计，决定了州长权力的政治与行政功能并不完全由州长承担。特别是许多有关政治的功能被剥离出来后，整体上呈现出一种“政治上收、行政下放”的权力分配格局。于是精英体制对地方首脑选任的约束条件出现了内部矛盾：国家对其政治与行政表现会分别会进行不同的约束，且政治方面的约束能软化行政方面的约束。这就使俄罗斯地方首脑的选任无法达到“旋转门”体制硬性约束的要求，而是更接近苏联时期的“软结构约束”特征。简而言之，州长是否能获得任命、连任或晋升，与他的治理绩效并不真正相关。

而苏联时期精英体制的“软结构约束”之所以能够运转，实际上是以大批量具备丰富治理经验的精英储备为前提的。也就是说，任何一个可能获得任命的精英都已在多个系统中按次序进行了长时间的培训与锻炼，即使一个精英无法胜任他的岗位，只是通过软结构约束的方式获得了任命，那么也会有2～3 倍于这一岗位的候选人随时能对他进行替换。但即便如此，这一精英体制的运转也是以越来越缓慢的流转速度以及频发的腐败现象为代价的。无论是科尔奈描述计划经济体制时提出的软预算约束理论、乔纳蒂的选择性约束理论还是苏联时期的实践经验，都已经证明，只要有一种力量能够软化约束条件，那么追求这种力量就一定比“循规蹈矩”更加廉价和便捷；大量的资源就会被倾注到对软化力量的追逐之中，既造成资源的浪费，也造成产品与工作质量的降低。况且，在当前俄罗斯精英储备日益减少、培育锻炼机制长期缺位的情况下，就会造成政治精英中的“马太效应”。一方面，精英在原本所属的行业领域内越来越强，在其他领域与全面的治理经验方面越来越不足；另一方面，一些特别优秀的、社会网络丰富或得到信任的精英获得越来越多的机会从而越来越强，但普通的、基层的、地方政府中的一般官僚则由于得不到晋升和培养而越来越弱。这同样也会导致一些权力中心与恩庇关系的形成：占据先发优势的精英很容易获得晋升，其原先的部下与所在的机构也会相应获得更好的职位和资源。而这样的“派系”一方面会挤占本就不甚畅通的精英成长渠道，另一方面也会使基层或普通精英选择尽早加入特定“派系”，以获取更多的机会。

治理能力与精英选任相脱节的特征，反映了当前俄罗斯精英体制中的一个基本逻辑：控制、集中而不是治理、放权。它体现着国家从社会与地方两个方向进行的精英汲取和吸纳。从国家-社会的维度，国家通过“定向引进”的方式汲取社会与市场机构中的精英；从中央-地方的维度，国家通过“资格赛”与“试用期”的方式吸纳地方精英主动向自身集聚。而通过“定向引进”的精英结构、六类主要来源轨迹交叉重合构成的精英网络、从“资格赛”到“试用期”的精英流转方式以及诸多政策补丁，俄罗斯实际上逐渐形成了一种“强干弱枝”、上大下小的倒金字塔型精英体制。俄罗斯政治精英，特别是以州长为代表的中层精英，其职业路径不是交错的网状结构，而是“千线一点”的汇聚结构。这一结构的主要目标是实现广义上的国家控制，也就是说，州长不一定由总统机构或联邦政府直接委任，但必须通过各种直接或间接的网络依附于国家及其附属机构。一个潜在的州长候选人与国家之间可以通过各种非正式渠道相连接。渠道越多，他的职业“安全网”就越大，有越多的机会接触到真正掌握裁量权且负责进行精英储备和指挥精英流动的机构与个人，也就越容易在同级竞争中获胜、获得任命或连任支持。

但是，这些非正式连接渠道所关注的都不是精英本身的治理能力，甚至可能软化原本对其治理能力的绩效约束。于是精英花费越多精力和资源在“安全网”的构造上，可能越欠缺治理能力的训练，但却越有机会获得职位。这也能在很大程度上解释俄罗斯政治权力的“中层梗阻”问题。俄罗斯总统曾多次斥责地方执行联邦政策不力。这实际上早已不是地方官僚的主观抵制，而是因为其客观上的能力欠缺。大量不具备丰富经验的中层与基层官僚，又缺乏针对他们的培养机制，同时，他们选拔与考核的绩效约束又被其他因素软化，于是就形成了中层官僚“力不从心”、“无人可用”的局面。

四、结论

俄罗斯在经历了30 年的转型进程之后，其国家权力结构在不同地区的差异塑造了地区间严重不均衡的治理能力与发展水平，主要原因包括四方面。

第一，在当前市场关系的总体基础上，俄罗斯国家缺乏足够有力的控制和干预工具：它能指挥和调动资源往一定的方向运转，但很难对其实行细致、广泛、复杂的配置。那么，俄罗斯国家的“积极行动者”角色就不可能做到对社会各领域和国民经济各行业的全面覆盖，只能是一种“选择性的”积极行动者。在缺乏足够资源的情况下，俄罗斯国家只能在一些重点领域重拾积极行动者的角色和功能，而在其他领域处于休眠或沉默状态，甚至可能继续表现出一定的消极场域的特征，在必要时向社会、地方和精英群体作出妥协和让步。

第二，与苏联时期的二元权力体系不同，当前在俄罗斯存在的是一种以不同层次上多个系统拼合而成的混合权力体系。科层式政府内的总统主导性权力系统的纵向延展能力有限，直管部门的专门性权力系统的横向拓展能力有限，联邦政府整体性权力系统的权限和控制动员能力都有限，导致一些领域和问题既可以“人人都管”，也可以“人人不管”。而科层式政府以外的非正式依附线，不仅能以恩庇关系的形态在各系统内部存在，还能跨系统延伸。这就使得依附线网络的复杂性成倍增加，权力寻租的空间成倍增大，监察、监督的难度也会随之倍增。俄罗斯国家政治与行政的成本，特别是非正式规则中投入的隐藏成本，要大大高于苏联国家。苏联解体前后流失的国家权力确实得到了一定程度的回收，但付出了高昂的管理成本，即以一个混合的不稳定状态回收。

第三，俄罗斯国家通过“旋转门”策略确保了政治体制对社会精英的吸纳，从而回收了国家的专断性权力；通过“人与工具分离”策略确保了联邦对地方精英的控制，从而重塑了国家的基础性权力。但这样的方式与苏联国家相比存在两个重要缺陷：一是成本过高，二是资源不足。这两个问题本身也构成了俄罗斯国家的根本性、内生性矛盾。首先是成本过高的问题。这种以分化与制衡策略而非常规组织手段维持的调控能力和央地关系，实际上要求国家投入巨量的资源。因此，无论是专断性权力还是基础性权力的建设，都不仅需要保证国家对社会、中央对地方的资源优势，还需要国家与联邦政府持续投入资源，以维持“旋转门”和“分离”策略的延续。因为一旦资源停供，“体制”与“联邦”丧失吸引力，横向上的社会经济精英与纵向上的地方精英很快就会脱离系统，寻求“自立门户”。这就带来了第二个问题，资源不足。俄罗斯国家在基本经济制度变化的情况下，既无法做到资源与财富的完全垄断，也无法给出比市场与社会更具诱惑力的资源奖励，因此对各类精英的吸引力始终有限。俄罗斯国家要延续“旋转门”与“分离”策略，就需要寻求对社会经济更多的管控与垄断，并将国家从中提取的资源以大比例和大额度“奖励”或“返还”给忠诚于体制的精英。但这样的管控与垄断在当前的经济体制之下又是无法实现的，因此，俄罗斯国家就不得不长期处于一个国家对社会资源“高提取-高消费”的自我消耗状态。

第四，当前俄罗斯国家陷入困境的一个根源问题是其政治与经济体制的不匹配。当前的俄罗斯国家处于进退两难、长期过渡的转型阶段：它与苏联国家已然大不相同，但又暂时未能达到预期的民主国家形态。对当前的俄罗斯国家而言，它所掌控和可支配的资源、组织结构和体系，都不足以支撑一个作为“积极行动者”的国家，更低成本的方式是主动扮演一个“积极场域”，将更多的社会群体纳入政治过程。这样一来，就不需要再维持各种控制策略的高额资源投入，或维持一个庞大而昂贵的政策及精英监督系统。但当前的俄罗斯国家不能也不愿放弃作为行动者的主导权和传统，因此就只能勉力而为，成为一个“大打折扣”的、“选择性”的积极行动者。如此，各行业间资源的优化配置难以实现，各领域间的协同治理也不易形成，从而社会经济发展整体很容易因失速或恶性竞争而陷入停滞。另外，俄罗斯国家目前的国家角色建立在“高提取-高消费”的基础之上，长期以分化、制衡、吸纳的方式来实现社会控制，国家就需要不断出让核心、关键的政治资源（如重要职位）和经济资源（如垄断权与盈利权）。这就使俄罗斯国家长期处于与各个精英集团的博弈状态之中。一旦国家能力被削弱或把控不慎，就可能再次出现苏联末期的情景，让国家权力再次被俘获。轻则使国家政策为部门、组织或个人利益服务，重则重新形成寡头政治，导致国家面临威胁。

本文认为，俄罗斯在30 年的转型进程中始终在追求成为一个扮演积极行动者角色的“强国家”，但诸多原本意在加强国家能力的举措却导致了国家能力的削弱，使国家重构的进程陷入了内耗的困境：越努力加强控制，成本越提高，效果却越不显著。俄罗斯国家在国家能力建设过程中造成了“治理者与治理工具相分离”、“治理能力与精英选任相脱节”两大问题，从而国家能力的建设最终没能促进国家与社会双赢，相互增权，反而造成了国家与社会之间、中央与地方之间的相互磨损。在这一过程中，社会与地方难以影响国家，逐渐失去了参与热情，导致资源逐渐分散逃逸；而国家则失去了治理所必需的资源，在应对各项治理任务时愈发捉襟见肘。俄罗斯的经验证明，国家意志中实际上存在着“控制”与“发展”的内在张力，国家能力建设需要协调好这一对矛盾。国家的控制力不是越强越好，更不是越直接越好。国家需要容纳社会的积极参与，学会主导之下的协商，而非基于集中的控制，这才是国家的长久发展之道。