通用航空产业高标准市场体系的内涵特征、现实困境及改革思路

高启明

(西安航空学院 经济管理学院 通用航空产业研究中心,陕西 西安 710077)

通用航空是民用航空的两翼之一,应用范围广,需求潜力大。随着低空空域开放和民航基础设施的完善,各地竞相出台规划,把通用航空产业作为新兴产业和经济增长点重点培育。目前,国内26个省级政府发布了专项规划,提出在“十四五”期间重点发展通用航空产业,全国共规划建设109个县级以上通用航空产业园,我国通用航空产业发展处于重要战略机遇期。

但由于通航产业规模经济性差,市场关系复杂,在低空空域开放、服务资源共享、安全均衡发展等要素市场协同方面,仍然存在许多深层次问题,表现在产业市场化程度较低,基础设施不完善,成本价值不平衡等诸多方面。如何发挥政府和市场两种机制的作用,建立要素有效配置的高标准市场体系,对缓解亟待释放的消费需求与高成本服务供给之间矛盾,推动产业良性发展具有重要意义[1]。

1 通用航空产业高标准市场体系的内涵特征

市场体系是社会主义市场经济体制的重要组成部分,是现代产业有效运转的基础。2019年10月,党的十九届四中全会首次提出“建设高标准市场体系”。 此后,十九届五中全会将“高标准市场体系基本建成”列为“十四五”时期经济社会发展主要目标,中办、国办印发的《建设高标准市场体系行动方案》明确提出:通过5年左右的努力,基本建成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系[2]。这为“十四五”期间加快构建通航产业发展格局、推动产业高质量发展指明了方向。

1.1 通用航空产业高标准市场体系内涵

建设高标准市场体系是促进产业高质量发展的一项重大基础性改革。通用航空产业高标准市场体系内涵主要体现在6个方面:

(1)产业基础制度高标准。一是建立完善的产权保护制度。从法律和制度层面保护非公有制经济财产权,加大对知识产权侵权惩戒,确保企业各类财产权、知识产权得到严格公平保护。这是激发各类市场主体活力的主要源泉。二是建立市场准入负面清单制度。关键是正确处理政府“看得见的手”与市场“看不见的手”之间的关系,反对垄断,反对不正当竞争,保证各类市场主体公平参与经营。

(2)要素市场体系高标准。要素的市场化配置改革是建设高标准市场体系的重点和难点。由于历史原因,我国民航机场、航空人才、金融资本、行业技术和产业数据等生产要素市场化发育不良。推进生产要素市场体系改革,就是推动民航机场、劳动力、资本、技术和数据等资源市场化,实现要素价格由市场决定、人才流动自主有序、企业上市退市制度完善、知识技术和数据资源平台共享、资本市场支撑有力等目标实现。

(3)市场营商环境高标准。营造良好的市场营商环境是建设高标准市场体系的重要任务。良好的市场环境,可以更好地提高产品和服务质量,使市场主体增强获得感和满意度。这就要求政府加强对通航产品和服务的质量管理和监督,完善消费者维权制度,保障消费者权力,使消费者透明选择、自主消费,从而构建平等法制、充满活力、信用良好的市场营商环境。

(4)市场基础设施高标准。当前,我国通用航空产业基础设施建设滞后,区域间差距较大,建设资金投入不足。建设高标准市场基础设施,就要加大财政资金投入,做到机场互联互通,各类设施完善,形成运输航空与通用航空信息统一共享。特别要加大通信导航、云计算、智能化信息中心等数字基础设施建设,推动智慧通航快速发展,使得数智时代下通航市场基础设施及其服务配套不断完善,服务平台高效便捷。

(5)市场开放高标准。高水平对外开放是建设高标准市场体系的内在要求,也是推动我国通用航空产业深度融入全球市场体系的必然途径。实现通用航空产业高标准市场开放,就要提高市场开放深度和广度,扩大产业各组成部分的市场全面开放,打破各种市场准入壁垒,打造市场化、法治化营商环境,完善外商投资前国民待遇加负面清单管理制度,促进产品和服务交易规则与世界接轨,推动竞争规则领域的制度型开放。

(6)监管体制机制高标准。市场监管是维护市场秩序、保护消费者权益的重要保障。通用航空器种类繁多,业务范围覆盖广泛,致使行业监管难度较大。建设高标准通用航空监管体系,就要重点推进各部门综合协同监管,健全社会监督机制,发挥行业协会、公众和舆论的监督作用。同时,加强对要素市场价格、产品服务价格监管,健全市场主体信用体系,重点防范安全风险,确保行业安全运行。

1.2 通用航空产业高标准市场体系构成

在厘清通用航空产业高标准市场体系内涵基础上,按照中办国办印发的《建设高标准市场体系行动方案》要求,结合产业特有属性,通用航空产业高标准市场体系主要由四个方面构成:一是航空服务和产品的高质量。这是通用航空产业高标准市场体系的落脚点和最终价值所在。二是生产要素的市场化高效配置。这是实现通航产业市场有序流通、健康发展的基本保证。三是基础性制度健全有效。这是保障市场主体权益,畅通投资通道,保障市场公平竞争的法制基础。四是完善的监管体制机制。这是实现高水平对外开放,保持通航产业市场活力的必要前提[3]。其目标达成体现在两个方面:产业要素的高质量配置与保障制度的高质量设计。具体构成如图1所示。

图1 通用航空产业高标准市场体系构成

1.3 通用航空产业高标准市场体系特征

根据中办国办印发的《建设高标准市场体系行动方案》,通用航空高标准市场体系特征可以概括为“统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善”[4]4点。

“统一开放”是通用航空产业高标准市场体系的基本特征。一是开放行业准入,实行准入前国民待遇加负面清单管理制度,“法无禁止皆可为”,鼓励外资和民间资本进入通用航空领域。二是打破行业垄断和区域市场分割,做到市场准入程序公开透明,精简涉及外资、民间投资管理等行政审批事项,规范涉企收费,废除妨碍公平竞争的各类市场分割不合理的规定。三是完善金融体系,拓展融资渠道,为中小型通用航空企业融资提供便捷高效服务,激发中小企业市场发展活力。

“竞争有序”是通用航空产业高标准市场体系的本质要求。一是消除不正当竞争行为,理顺不同市场主体间的竞合关系,使各类市场主体行为在产品质量、服务、价格等方面展开充分竞争,平等创造优势,激发发展活力,实现产权激励有效、要素流动自由、价格反应灵活,在公平竞争中优胜劣汰。二是完善市场监管体系,推动市场有序发展,运用执法监督、行业自律、社会参与等手段确保消费者的合法权益。

“制度完备”是夯实支撑高标准市场体系的坚实基础制度。一是完善产权制度,特别是保障非公有制经济财产权和知识产权,以制度为保障激发创业创新活力。二是健全制度体系,重点是实施市场准入负面清单制度,健全公平竞争审查制度,开展反垄断反不正当竞争执法,建立产权执法司法保护制度等。三是优化要素市场运行制度,推进土地、资本、人才、技术、信息等要素市场化改革,健全要素市场运行机制,完善要素交易规则和平台服务体系等。

“治理完善”是通用航空产业高标准市场体系的重要目标。即在制度框架下形成有效的政府治理模式,促进有为政府和有效市场更好结合,使得商品市场体系、要素市场体系完全适应全球化、市场化、信息化和法治化发展要求,各类市场主体活力迸发,新技术、新应用、新业态不断涌现,产品和服务高质高效流转,形成产业各环节协调有序的新发展格局。

2 通用航空产业市场发展现状及高标准市场体系建设面临的困境

通用航空是指使用民用航空飞行器从事公共运输航空之外的所有民用航空活动。通用航空产业以通用航空飞行服务为核心业务,全产业链包括飞行器研发制造业、通航市场运营业、综合服务保障业及其延伸产业。

2.1 我国通用航空产业市场发展现状

通用航空是国家战略性新兴产业,产业链条长、服务领域广、带动作用强。近年来,在国家政策推动下,我国通用航空产业呈现良好发展态势。

在产品和服务供给上,通航产业市场供给主体规模不断扩大。通航产业供给主要以运营业为主,飞行器制造和服务保障为两翼。截至2022年底,全国共有通用航空运营企业561家,运营飞机3186架,运营机场399座,2022全年完成飞行121.9万小时[5]。共有通航制造企业超过60家,产品包括小型固定翼飞机、旋翼机、轻型直升机等,市场占有率较高,拥有自主知识产权的通用飞机型号有:Y12系列、小鹰500、Y5系列、AC311/312/313等。运营保障和服务业逐步完善,低空空域管理改革向纵深推进,FBO(Fixed Base Operator,固定运营基地)、FSS(Flight service station,飞行服务站)、MRO(Maintenance,Repair &Operations,维修基地)等基础设施建设加速推进。

在通航消费市场需求上,应用领域加速拓展,个体消费和团体消费市场逐步形成,飞行培训、生产性服务、旅游服务、装备产品等需求持续增加。通航服务在传统作业领域稳步发展的基础上,航空医疗救护、短途运输、城市应急救援等新兴市场应用日益广泛,航空体育、私人飞行、航空科普等也显示出巨大潜力。特别是无人机产业发展异常迅速,在娱乐消费、农林业生产、遥感航测、快递物流、低空警讯等领域的应用快速普及。截至2022年底,获得通用航空经营许可证的无人机企业15 130家,全行业无人机拥有者注册用户70.0万个,注册无人机共95.8万架,全行业无人机有效驾驶员执照15.28万本,全年无人机累计飞行小时2067万小时[5]。

产业发展的根本动力源泉在于市场需求。尽管近年来通用航空产业迅速增长,但主要依靠投资拉动,这种发展模式不可持续。在市场价格机制形成上,供需双方的市场均衡并未实现,政府行为对通航资源和服务定价有重要的间接影响。这种影响通过价格调整机制与消费者共同作用,减缓了产业自身发展动力机制形成,长期来看将导致市场需求不足,政策红利边际效用递减,潜在需求得不到释放,与其他行业融合发展范围受限。随着经济的快速发展和人民生活水平的提高,消费结构不断升级,享受型消费逐步增加,通航产业呈现出个性化和多样化等显著特征。如何以市场需求为导向,整合行业和市场资源,按照“创新、融合、服务”发展理念,从“互联网+通航”的创意经济中寻求改革突破口,创新商业模式,打通商业循环各环节,成为推进通航产业快速健康发展的关键所在。

2.2 建设通用航空产业高标准市场体系面临的困境

全球通用航空高度市场化,要想在世界通航市场占据一席之地,就必须持续建设高标准市场体系,提升市场创新能力,排除产业发展面临的诸多障碍。当前,我国通用航空产业高标准市场体系建设面临体制机制、竞争环境、法律法规、行业监管等诸多问题,但主要困境在于生产要素市场。

2.2.1 生产要素市场初步形成但存在变形

生产要素既包括土地、资金、劳动力等传统要素,也包括知识、信息、数据等创新型要素。随着生产力快速发展,创新型要素在生产过程中愈发重要。通用航空产业在本质上属于融合发展型产业,只有与其他产业相互融合,才能颠覆传统生产方式,催生新业态、新服务、新模式。因此,通用航空产业对创新的需求十分突出,产业发展需要使用多种生产要素共同发挥作用[6]。从通用航空产品和服务供给看,基础设施、产业资本、专业人才、航空技术以及民航信息服务等都是重要的生产要素。正是这些要素共同作用才形成了特有的通航服务,才决定了通航飞行的特殊体验。目前,我国通用航空要素市场初步形成但存在变形,主要表现在上述生产要素以低效率方式配置,要素市场化滞后于产品服务市场化,导致产业效率低下,服务供给过剩,盈利水平不高。生产要素市场变形产生很多不良后果,如通用机场产权不明晰,空域、空管、航油、航信等要素保障供给不足,运营企业成本高企,潜在需求得不到释放,行业整体亏损严重等。

2.2.2 基础性生产要素投入大但市场流动性较弱

在通用航空产业中,土地、资本和专业技术人才是基础性生产要素,决定了通用航空产业的服务类型和发展质量,是行业发展的关键投入要素,在产业要素中占比最大。由于尚未搭建通用航空机场用地的产权交易平台,多地对适合机场建设的土地资源多为政府划拨,使得这一关键生产要素难以通过市场进行有效配置,导致资源的整体流动性受限。由于对地形地貌及空域的特殊要求,通用机场多以地方政府投入运营为主,割裂了通用航空与经济发展之间的关联,导致产权单一,机场所有权与使用权、经营权难以分离,运营成本高企,亏损严重。在资本要素市场方面,因通用航空特殊的行业特性,提高了其他资本的进入门槛,多数企业由地方政府出资,通过产业扶持政策,采取股份制方式设立,市场主体单一,既加大了地方政府负债风险,限制了后期业务拓展,也带来了运营资本短缺的隐患。在劳动力要素方面,由于我国长期以来重运输航空,轻通用航空,通用航空企业效益低下,待遇不高,一些培养成熟、经验丰富和技术能力强的通航人才流向运输航空,导致专业人才单向流出,人才结构失衡,人力资本供给无法满足产业发展所需,专业性人才缺失严重,制约了通用航空产业高质量服务供给。

2.2.3 创新型生产要素价值较高但市场发育不足

创新型生产要素可以提升通航产业竞争力,拓宽通航产业市场,推动产品与服务高质量供给。通用航空产业是战略性新兴产业的重要组成部分,对创新能力的需求十分突出,对创新型生产要素投入也必然迫切。目前,知识、技术及数据等生产要素在通用航空产品服务供给中开始发挥重要作用,特别是互联网、大数据、云计算等的应用以及创新型技术设备在行业中的应用需求非常旺盛。如何运用“互联网+政务服务”模式,构建统一的通用航空信息库,开启通用航空电子化办公,实现通航业飞行小时报送,为行业管理部门与企业之间提供通畅的标准化信息交互渠道,为通航企业提供一站式服务,支持全国性跨区飞行计划、区内飞行计划审批等,都是目前产业面临的迫切问题。目前,我国通用航空创新型生产要素投入不足,市场发育不全,实际供给能力有限,信息化管理还处于较低水平,无法提供智能化、专业化、便捷化的信息服务,导致监管部门和企业信息沟通渠道不畅,局方不能实时掌握通航运营状况,企业部门间业务流程和应用也相互脱节,直接影响着通航企业有效运营,严重制约了产业快速发展。由于通用航空运营数据形成复杂、报送面宽,涉及多个管理部门,错报、漏报、重报等现象时有发生,急需建设一个集成化系统平台,提高行业办事效率,节省人力资源,加快创新型生产要素市场化发育。

3 通用航空产业高标准市场体系建设的改革思路

未来科技革命将对产业变革带来巨大机遇和挑战,要推动通用航空产业既快又好发展,就要不断完善市场经济体制,加快推进高标准市场体系建设,以新发展理念为指引,按照构建新发展阶段和新发展格局的任务要求,以“统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善”为改革目标,切实做好以下六方面工作。

3.1 夯实市场体系基础制度

高标准的制度体系是市场体系有效运行的基础。市场体系基础制度主要包括:产权保护制度、市场准入制度及公平竞争制度等。夯实通用航空市场体系基础制度,特别要保护非公经济财产权,降低非公有制企业进入通用航空产业的市场准入门槛,破除市场分割、地方保护、行政性垄断等市场体制障碍。当前我国通用航空产业制度体系面临诸多问题,产业属性界定不明,市场准入负面清单尚未建立,市场主体活力不足,市场竞争制度自相矛盾等问题依然存在。因此,要明确界定通用航空具有公益属性,通用机场为公共基础设施,出台相关政策保障通用机场及其附属设施建设、通用航空运营服务基地等发展用地。应抓紧完善低空空域飞行适航标准及规章制度,明确低空空域管理和使用细节,加快制定全国统一的通用航空市场准入负面清单。针对传统通用航空运行业务中存在的市场垄断和不正当竞争等行为,要建立健全公平竞争审查制度,对地方和行业存在的区域分割和地方保护问题,要加强有效规制和制度的刚性约束,促进各类市场主体在竞争中优胜劣汰,充分发挥市场在资源配置中的主导作用。

3.2 构建要素资源市场化配置体制机制

深化要素资源市场化配置体制机制改革是建设通用航空产业高标准市场体系的重点和难点。与消费资料市场相比,无论是传统生产要素,还是新型生产要素都存在体制机制障碍,市场在要素配置上的作用有限,特别是知识、技术、数据等新型生产要素市场规则建设滞后,成为通用航空产业高标准市场体系建设短板。为此,要聚焦补齐短板和产业发展痛点,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,大力培育知识、技术和数据等新型市场要素,逐步形成生产要素有效流动的体制机制,提高要素质量和配置效率。创新科技成果转化机制,健全职务科技成果产权制度,推进知识产权和科技成果产权有序交易,构建全国统一的通用航空产业数据共享和交互平台[7]。更好地发挥政府统筹规划和政策支持作用,加大对医疗救护、应急处突、防灾救灾、偏远地区交通运输等通用航空公共服务的经费保障力度,统筹利用现有产业扶持政策和资金渠道,对通航技术创新和运营模式创新给予重点支持,在法律和政策允许范围内,放宽金融机构贷款、债券、保险等方面的行业限制。

3.3 营造高标准市场竞争环境

建设良好的市场竞争环境是衡量高标准市场体系的重要依据。当前,我国通用航空产业商品和服务质量有待提升,消费者权益保护问题比较突出。为此,要加快释放市场主体活力,促进各类市场主体公平参与竞争,特别是民营、外资企业依法平等参与通用航空基础设施建设,投资运营通航产业,进一步提高产品和服务的供给质量,增强消费者的获得感和满意度。推进投资体制改革,加快优势资源向通航产业集聚,理顺政府与市场关系,最大限度减少通用机场建设、飞行器制造、通航运营等项目的投资审批事项,推进审批权限下放,提升投资便利化程度。推动“放管服”改革,提升产品和服务质量,针对通航运营市场突出问题,开展专项治理,激励和引导企业制定更高的质量标准,逐步营造市场化、法治化、国际化营商环境。加强消费者权益保护,畅通投诉渠道,简化消费争议处理程序,建立消费者集体诉讼制度,大幅降低消费者维权难度和维权成本。

3.4 建设高标准市场基础设施

高标准市场基础设施建设是扩大市场需求,提升产业竞争力的重要前提。首先要加强通用机场及其附属设施建设,推动区域间机场网络互联互通。按照全国机场体系结构,加快通用航空短途运输机场建设和改造升级,在全国范围内实现通航服务全覆盖,建成布局合理、功能完善、集约环保的现代通用机场体系。其次要按需布局建设起降点和飞行营地。鼓励具备条件的特色小镇、旅游景区等,布局建设直升机起降点,支持各地景区结合自身地形和地貌特点,打造各具特色、功能专业化的航空飞行营地;以提升应急救援和社会公共服务水平为重点,有序加密建设三甲医院、高速公路服务区、城市人口密集区等重点区域起降点。第三,推动公务机FBO建设,加速新一代信息技术在通航领域的应用。大力支持各地在新建通用机场时,同步规划建设公务机FBO,加大人工智能、云计算、区块链等技术应用,规范引导以“智慧通航”为代表的民航新基建建设,创新基础设施以及融合性基础设施建设,支持和引导通航信息平台发展,依法健全市场交易机制,维护市场主体信息安全。

3.5 推进产业高水平对外开放

推进产业高水平对外开放是建设高标准市场体系的内在要求,也是推动我国通用航空产业深度融入全球航空市场体系的必然途径。鼓励通用航空制造企业积极对接和吸纳全球优质航空资源,加强在通航飞机研制、通航运营、服务保障等领域的交流合作,引进已取得适航证、技术先进、有市场潜力的通用飞机生产线落地,逐步实现自主研发生产和再创新。鼓励通航企业通过跨国并购、联合研制等形式开展国际合作,加快学习世界通航产业先进经验,努力提升通航产品设计和制造水平,尽快融入国际研发采购主渠道。鼓励和支持国内通航企业依托现有政策和资源优势,积极拓展国际市场,实现国产通用飞机“走出去”。推动开展国际通航展览和国际通航大会召开,支持地方政府因地制宜举办多种形式的通用航空国际交流活动。推动通用航空产品规则与运行标准等法律法规对外开放,加快行业标准与国际接轨,实现交易规则、运行方式以及标准体系内外融通。

3.6 提升产业现代化监管能力

市场监管是维护市场秩序公平、保护消费者权益的重要保障。在新一代信息技术驱动下,数字中国建设飞速发展,“通航+数字监管”催生的“智慧通航”迎来了发展机遇。特别是国家持续推进简政放权、放管结合,国家民航局积极落实“放管服”工作,为通航产业提升现代化监管能力提供了制度保障。针对通航协同监管不足,监管体系不健全,通航协会和公众监督作用发挥不够等问题,要加强民航部门与通航企业信息统一归集共享,利用大数据对市场主体进行多维度监管评价,完善“互联网+监管”模式;推动综合协同监管,推行“双随机一公开”监管模式,着力提升市场监管质量和效率;出台通航新业态的包容审慎监管制度,加强商品市场价格监管和要素市场交易监管,完善重大突发事件监测预警机制,发挥行业协会和舆论监督作用,健全社会监督机制,加快形成由“政府监管+行业自律+舆论监督”构成的多元化监督治理体系[8]。