上海市控烟监督管理困境及对策研究

刘肖俊，殷家鑫，朱凌倩

《上海市公共场所控制吸烟条例》（以下简称《条例》）于2017 年3 月1 日修订出台，规定室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟。2022 年10 月《条例》再次修订，将电子烟纳入禁烟范围。在控烟立法领域，上海室内公共场所全面无烟的实践已迈出了坚实一步。然而控烟情况呈现出投诉多、查实率低、监管难、群众反映强烈等管理特点，实际工作中仍未达到效果。如何提升控烟监督的执行效果已成为执法部门关注的重点。本文从执法管理角度总结分析上海控烟监督管理模式中存在的相关问题，探索完善之策，为今后建立健全控烟机制、优化监管对策提供借鉴。

1 当下控烟监管存在的问题

1.1 对个人违法行为的处理缺乏威慑力

首先，从行政处罚实施层面来看，2017 年《条例》修订后，对控烟场所管理主体未履职处理的可操作性有所提升，调整为首次发现即可责令限期改正的同时处以罚款。而对于个人违法行为的追究以及处罚附有前提条件，即劝阻后拒不改正。在没有视频记录的情况下，违法吸烟者为避免处罚，均会否认存在不听劝阻的行为，或对其吸烟行为进行暂时性的停止。这种否认或停止行为，主观上为躲避惩罚而非基于对违法行为确有悔意，也难以促进其未来的控烟自律行为。因此，调查中大多以现场告知违法责任告终，造成执法人员因投诉处理疲于奔波、监管效率低下。从处罚金额来看，同样是“重单位、轻个人”，最高三万的罚款金额对于管理单位来说极具威慑力，这也在现实执法中切实增加了法律的操作性和执行力。但对于个人存在的禁止在吸烟场所吸烟而不听劝阻的行为，《条例》规定50～200 元罚款的处罚力度虽与北京等城市的相关规定基本持平，但远低于香港（1 500 港币）、美国洛杉矶（最高 500 美元或一个月监禁）和新加坡（最高1 000 新币）的罚款[1]。在执法队伍人力有限的情况下，概率较低的随机检查执法要保证适当的威慑，应当适当提高处罚金额。

1.2 监管模式难以达到预期效果

1.2.1 执法力量投入不足

从执法模式来看，目前上海采取多部门联合管理的控烟模式，然而卫生健康委、市场监督局、公安等执法部门并无专职的控烟执法队伍，长期面临“小队伍、大市场”的困局。以主管部门卫生健康委员会为例，黄浦区场所卫生监督部门人员仅10 人，除控烟场所外，还承担公共场所、集中空调、饮水卫生等多项公共卫生监督管理工作。由于监督管理对象及专项任务面广量大，只能把控烟执法融入到日常检查中和被动式的投诉处理中，要做到面面俱到、高频率地控烟执法监管确有难度。执法力量投入不足，势必会制约控烟监督执法工作正常有效开展[2]。

1.2.2 执法缺乏协同性

在实际工作中，执法部门间的联动合力尚显不足。近年来，各执法部门每季度都要在所在区域健康促进委员会的牵头组织下开展执法周宣传执法活动，但执法形式、工作方式多各自为营。特别在某些控烟问题突出的商业楼宇内，业态众多，涉及跨部门监管内容，但受限于监管人力不足及信息互通机制不畅，各相关部门难以在第一时间开展沟通与协调以实施联合惩戒，致使执法威慑力被削弱、控烟难点问题不能有效根治。

1.3 执法能力不足制约执法的有效性

1.3.1 执法手段较为单一

《条例》施行至今，案件主要来源于监督中查获现行及基于投诉线索的被动式执法，执法管理手段较为单一。如何将投诉线索转化为有效证据来源一直是困扰各执法部门的主要难题。比如身份确认这一难点，除非有照片或影像等证据性材料的印证，否则对个体的吸烟行为认定就存在争议。即便是执法人员现场发现吸烟者的违法吸烟行为，但是执法人员没有查验身份证明和限制人身自由的权力，违法者拒绝配合调查并逃离现场，执法人员也很难再采取有力的后续措施。

1.3.2 执法能力有待提升

执法人员很少接触关于应对日常执法取证及可能遇到的困难的相关培训，因此执法能力的不足直接影响执法管理成效。被调查的执法人员对控烟大政方针的了解、对禁烟场所违法吸烟行为调查取证重要性的认识、对控烟法规条款的熟悉与掌握等状况都不容乐观。作为执法者应对本地的有关控烟法规全面、正确掌握才能积极有效地执法，才会对控烟执法有信心，才能对禁烟场所等提出建设性意见[3]。

1.4 场所管理者的责任意识不强

场所管理者能最直接地接触吸烟者，能第一时间对吸烟行为展开劝阻或预警。但是，管理者也常常对控烟工作敷衍了事，只是停留在对处罚的畏惧上，反而担心劝阻吸烟会引发服务对象的不满。为应付执法部门的监督检查，管理者通常只是做些书面制度、宣传、设置禁止吸烟标识等，面对吸烟者不敢劝阻或者象征性地进行劝阻，其控烟效果往往不尽人意。而监督管理部门对场地管理者的监督检查不到位、缺乏长效性、处罚不严格，没有树立起控烟执法的权威[4]，可能也是场地管理者对控烟工作重视程度不足的原因。

1.5 社会力量协同监督的参与度不高

目前，控烟公众监督控烟的渠道主要有12345举报、热力地图网站留言反馈举报等渠道。投诉人基于自身利益考虑，对于身边发生的吸烟行为多数不会选择劝阻或第一时间通知管理方，而是选择匿名投诉交由执法部门进行处理，这样就大大减弱了管理效能。另外，从管理实际来看，活跃的控烟志愿者、民间组织是控烟工作的生力军，但这些队伍的力量还较为薄弱，未能加强控烟工作的影响力。

2 控烟监管困境的对策建议

2.1 加强对个人违法行为的惩戒力度

首先，建议对个人在禁止吸烟场所的吸烟行为直接实施处罚。目前，北京、重庆、广州、深圳、杭州、兰州、武汉等城市的控烟规定对于个人违法吸烟行为均可直接给予罚款，这既增强了对违法吸烟者的威慑力，提高执法效率，也给执法主体开展控烟执法工作带来了更大的灵活性[5]。其次，可通过适当提高罚款金额、实施控烟信用惩戒等措施提升惩戒力度，加大行为人的违法成本。在这一点上应借鉴香港的经验。香港出台的《2021 年吸烟（公众卫生）条例》规定，任何人在法定禁烟区内吸用或携带已开启的烟品，执法人员都有权向其发出定额罚款通知书，罚款1 500 港元。这种高强度执法使香港的成人吸烟率下降到只有11%的水平，成为全国吸烟率最低的城市[6]。可将禁烟场所的特点、违法行为情节与信用惩戒措施的制裁严厉程度相结合，在罚款等惩戒措施的惩罚力度不够、又具有惩戒必要性的重点领域发生的违法吸烟行为，可将其处罚记录记入信用档案，加大惩戒力度[7]。

2.2 进一步优化执法模式

2.2.1 确保执法力量的投入

为确保控烟执法的覆盖面和有效性，应进一步加大控烟监督的人力、物力与财力等投入，避免因执法队伍太过单薄导致法律执行障碍。国内效果最突出的应属香港的百人专职控烟执法队伍，定期对执法队伍进行充分的培训和合理分工。专职专岗既保证了执法的公正性，也最大限度地提高了执法效率；也可成立专门的控烟执法队伍，聘用以及从各部门抽调人员，必要时可以要求其他相关部门予以协助；也可组建志愿者、社会团体等第三方巡查队伍，排摸违法的线索，确保各类执法支持力量配备到位。

2.2.2 形成监管合力

完整的控烟执法体系应包括政府主导、牵头部门组织协调、主管部门各司其职三个层面。政府层面应进一步明确各部门的执法主体责任，完善执法评估机制，有效整合行政执法资源，强化执法的有效性。作为牵头部门健康促进办公室应进一步协调落实监测评估、控烟热力地图等执法信息精准化支持项目，推动线索报告、联合执法等联动管理机制的建立及完善，针对性地制定控烟举措。各执法部门应最大程度集聚执法力量，互利互补，形成监管合力。

2.3 强化能力建设

2.3.1 创新执法手段

在执法技术手段与证据收集方面，应加强与场所管理方等第三方的有效信息互动。在投诉处理时，对于自律性强的管理单位，可通过自查等有效方式由管理方在第一现场确认违法行为。管理方巡查时发现问题，拍摄违法行为照片等证据性材料，由执法部门开展指向性执法，场所管理方配合执法见证、对吸烟人的身份进行即时确认。应充分利用楼道监控、执法记录仪等技防电子设备，快速有效地对违法行为进行监控与执法取证。

2.3.2 提升执法办案能力

为取得最佳的执法管理效果，应加强对控烟执法人员相关法律、法规的培训。通过案件办理技巧、典型案例、示范性案例等内容培训，进一步规范单位未履行控烟管理职责、个人不听劝阻吸烟等违法行为的证据要件认定、证据收集方法，相应固化案件办理流程及规范，切实提升执法人员的执法能力。

2.4 引导场所管理方共同实施联动监管

执法部门应与禁止吸烟场所的经营者和管理者达成有效对接，形成政府监管单位、单位监管个人的高效间接管理模式[8]。通过案例评析，以案示法，提高相关单位对法规落实的重视程度，强化主体责任意识。同时，建立控烟执法管理联动机制，对投诉突出、热点指向和管理难点，由执法部门与场所管理方开展投诉联合取证、联合处置。推动无烟大楼创建、购买执法记录仪视频取证、高发点厕所安装烟感报警器等。在各行业中“找模范”“树典型”，可将监测到的各行业、场所单位的控烟情况定期向社会公布，让各行业的控烟工作接受公众的评判和监督[9]，特别是推动问题单位所属的主管部门引起重视。

2.5 宣传引导共同参与

保证无烟法律有效实施的关键在于提升国民的控烟意识。应组织开展形式多样、内容丰富的控烟公益宣传活动，营造全民控烟、戒烟的氛围。鼓励民众加入成立控烟志愿者队伍，自发地加入劝导吸烟行列，通过宣传明确投诉的证据要求，便于民众通过投诉举报等渠道协同开展控烟工作，成为控烟新力量[8]。对于控烟社会组织，国家和政府应当给予适当政策倾斜，鼓励其参与对控烟的公众培训、社会宣传，提升公众的信任程度，从而增进控烟组织的社会影响力。