社会资本助力陕西乡村旅游案例研究

曹云

作为陕西省打造万亿级文旅产业的八个重点产业链群之一，乡村旅游在今年国家恢复和扩大消费“20条”、《关于释放旅游消费潜力推动旅游业高质量发展的若干措施》中亦被重点提及，凸显出其在未来我国“大文旅消费”格局中的突出位置。未来陕西要实现乡村旅游产业高质量发展，支持、引导社会资本参与也是题中的应有之意。长安唐村是近年陕西农文旅领域的一枝新秀，也是社会资本参与陕西乡村旅游的典型实践案例。

唐村位于西安市长安区王曲街道，南望终南山、南五台，西临滈河，其前身是因原高坡陡、生产生活不便而被废弃的南堡寨老村，是名副其实的“空心村”。2017年，在乡村振兴战略的引领下，农业农村部中国村社发展促进会、长安区委区政府和天朗产业控股集团共同发起建设唐村项目，旨在以盛唐山水田园文化和人民作家柳青的精神内涵为载体，打造农业生态旅游观光与新唐风文旅生活方式体验地。其特色在于以废弃老村落的修复和盘活为基础，通过农业、文化和旅游三大元素的植入，在实践过程中探索出一条“三元共建”的乡村命运共同体发展模式，为陕西省发展乡村旅游产业提供了一种可行的思路。

唐村项目基本情况

南堡寨村始建于清朝嘉庆年间，村内有戏楼、孙氏祠堂、药王庙、七星庙等诸多历史悠久的民居建筑，是具有代表性的典型关中民居。20世纪90年代，由于交通不便、电力和水资源匮乏，村民住在30多米高的塬上，而土地大部分在塬下，日常劳作很辛苦，村庄生活环境差。2000年，为了解决生产生活不便等问题，南堡寨村决定整村搬迁至塬下，原来的老村房屋老旧、土地闲置、农地荒废，变成了名副其实的“空心村”。一边是历史积淀深厚、文化和旅游价值巨大、可供开发的“空心村”，一边是搬迁至塬下后在基础设施建设、村庄可持续发展等方面亟待改善的新村落，如何把这一新一旧的村落结合起来，使古老村镇焕发出新的生机、找到新的发展道路，是南堡寨村面临的难题。

2017年，以南堡寨古村落修复保护为载体的长安唐村项目开始规划建设。项目带动南堡寨村以及附近连片区域村镇综合治理与产业发展，成为西安市推进乡村振兴、农文旅融合创新发展的典范。2020年，南堡古寨被评为“全国乡村旅游重点村”“全国乡村治理示范村”“西安市十大乡村振兴城乡融合发展典型案例”，2021年入选“中国旅游联盟文旅助力乡村振兴50个典型案例”、拉姆·查兰管理实践奖（均为陕西唯一），2022年入选陕西万亿级文旅产业农商旅类入库项目，对于陕西乃至西部地区乡村旅游发展具有典型意义。

经过五年多的建设和运营，昔日的荒村逐渐被盘活，发展成为集民宿餐饮、休闲娱乐、文化研学、田园体验、会议培训等功能为一体的诗意田园休闲度假地和活化的乡村博物馆。目前，南堡古寨乡村文旅体验区项目占地约500亩，分两期开发。一期已开发并投入使用区域占地约435亩，包括梅园草坪、唐村国际会议室、诗唐宿集民宿、党建综合体、蒙溪有诗咖啡馆、诗唐花朝民宿等37个子项目，建筑面积1.3万平方米，累计完成产值约3.5亿元。

唐村项目的特点与可资借鉴的经验

（一） 从文化复兴与传承开始古村落的价值发现

启动老村修复之前，在街道党工委的指导下，项目方邀请南堡寨村乡贤编撰整理了村史——《堡寨物华忆长安·南堡寨史话》，通过口述史、实地勘踏和查阅史料，系统地将老村人文历史、乡村民俗、农耕礼仪等进行了梳理，以此作为村落修复的文化指南。此外，还建设了村史广场、“二十四孝”主题文化墙，修建了二十四节气文化广场，推动成立了乡村厨师协会、南堡寨乡贤协会等乡村组织，项目区域内的劳动村先后获得省级乡村治理示范村、全国乡村示范村、花园乡村建设等荣誉称号，为唐村项目特色文化IP的开发奠定了坚实的基础。

（二）通过文旅产业植入引领乡村产业振兴、生态振兴

依托在地丰厚的农业资源、生态资源和人文历史资源，项目形成了“一河两区”的产业布局。其中“一河”为滈河十里蛤蟆滩生态农业带，目标是通过对“长安八水”之一的滈河进行生态治理提升，恢复柳青《创业史》中描述的“十里蛤蟆滩”生态水乡胜景，打造集生态保护、生态观光、农业种植、农耕体验、乡村创客、农文创孵化等多元化发展模式，带动区域农业产业创新升级。“两区”中的“南堡古寨乡村文旅体验区”以“诗意终南，烟火原乡”为定位，通过对南堡古寨传统农耕村落的活化，打造全国知名的唐诗田园文化和农耕乡愁文化旅游度假目的地。目前形成了集民宿餐饮、休闲娱乐、亲子研学、田园观光、会议培训等功能为一体的乡村旅游体系。“两区”中的“柳青创业史教育实践基地”立足柳青书写《创业史》的皇甫村，目标是打造乡村振兴教育研学地和当代乡村创业孵化器。目前已建成开放柳青纪念公园、柳青故居、柳青文学纪念馆等主题空间，并获评“省级干部教育实践基地”。截至2023年上半年，长安唐村已完成南堡古寨乡村文旅体验区一期、柳青创业史教育实践基地一期的建设运营，与中化农业、中粮、北大荒、陕文投、陕广电、陕旅、西影等50余家农文旅企业建立战略关系，与西安交通大学、陕西师范大学、西安美术学院等20余所高校形成校地合作平台。

（三）通过“三元共建”合作模式实现乡村产业共建共享

2021年，长安唐村的“三元共建乡村命运共同体”荣获拉姆·查兰管理实践奖，并入选《哈佛商业评论》中文版案例库。长安唐村的“三元模式”是指通过在“地方政府、村集体、企业”三方间共建平台，引入优质工商资本与政府、村集体合作，按照市场化方式开展策划规划、投资融资、招商引资、基础建设、生态治理等工作。其中，“农户+村级合作社+公司”的合作模式，实现了村集体资源与工商资本的紧密结合，壮大了集体经济组织，村民获得了除日常农作固定营收之外等多重收益，如固定流转收益、一定比例的分红、合资公司务工、宅基地房产租赁等收益。村民以土地经营权入股村集体合作社，社会资本（天朗集团）与村集体合作社建立合资公司进行项目开发建设及合作经营，盘活村集体资源资产，让村集体、村民与社会资本共同受益。截至目前，唐村项目引入农业头部企业合作建设了现代化都市农业示范园区，带动壮大村集体经济组织4个，带动村民就业超过2000户。通过产业项目发展，孵化50余家乡村产业创新企业，吸纳当地村民及返乡大学生就业超过300人，累計带动区域村集体（南堡寨村、劳动村等）增收600万元，增加村民财产性收入每年1.5万/户，工资性收入增加2000元/人。

（四）通过“运营前置”确保乡村旅游项目的可持续发展

大多数“农文旅”项目具有前期资金投入量大、但回收周期长、规划建设容易、盈利难的特点。“运营前置”，就是把前期的策划规划、中期的建设和后期的运营管理同时一体化考虑，运营、策划、设计、建设形成闭环，是文旅产业界为解决前些年“大建设”时期众多高规格建设、无法盈利的文旅项目形成的一项新思路。具体到唐村项目中，在项目规划动工之前，作为社会资本参与方的天朗首先抽调内部人才高配项目运营团队，这些由不同专业背景组成、实战经验丰富的运营团队结合南堡寨村“进山不离城”的区位优势，深入挖掘当地生态、历史、农耕文化资源，紧扣市场需求确立了项目的特色文化IP。“农业生态旅游观光与新唐风文旅生活方式体验地”以及“一河两区”的产业模型，并将这一文化IP和产业模型贯穿于项目的“村落规划→景观设计→建设施工→招商→运营→营销推广”的整个生命周期，确保了项目从规划到运营的每个环节处于同一语境下进行有效、无缝隙的紧密联结。长安区委、区政府通过引入社会资本，一方面解决了农文旅项目前期建设资金筹措的难题，另一方面也带来了“运营前置”的产业闭环思维，为该项目在疫情三年中的逆势成长奠定了基础。开业以来唐村先后举办大西安农民节、终南梅花春光节、农民丰收节等活动超过80余场，接待政务调研、政企参观、学习考察、企业团建等活动3000余批次200余万人，2023年1-5月共接待入园21万人次，实现营收1300万元。

现阶段项目发展的问题与挑战

（一）项目空间规划审批受限

长安唐村作为连片规划的乡村农文旅项目，前期经过深度的调研和多轮的规划研讨，制定了有利于区域长期发展的产业规划目标。在项目实际落地过程中，因为当前乡村旅游领域国土空间规划中存在的审批难、推进慢等因素，对项目后续开发、产业落地、农文旅业态经营、综合配套完善形成制约。目前长安唐村面临着后续产业发展用地不足、休闲观光农业配套用地不足、停车场等综合配套用地未落实等实际困难。

（二）项目土地手续办理滞后

长安唐村项目开发伊始，是在废弃的南堡寨空心村的基础上进行复原修缮，村落原住民已于2003年前后集体搬迁至新村居住，原空心村土地属于农村集体建设用地。现在的问题是村民虽然已经整体搬迁，但是宅基地批新交旧的手续至今未办理，导致村民因老旧宅基地的赔偿问题没有解决与运营方发生一些矛盾，对项目运营的正常开展带来一定影响。

（三）项目土地确权和融资难

由于目前陕西省农村集体建设用地入市仍未出台相关细则，导致项目在乡村领域的产业开发无法进行像城市那样的报批报建手续，没有正规的报批报建的手续给企业寻求战略合作方带来了诸多的障碍。

更重要的是，由于项目无法办理土地使用权证，企业在乡村区域的投资无法获得确认，导致项目方融资难度很大，银行等金融机构因为产权归属等问题不愿积极放款，很大程度上制约了民营企业投资乡村旅游项目的积极性。同时，由于农文旅项目具有前期建设资金投入大、回收周期长的特点，当前长安唐村项目面临的融资困难导致区域整体规划中的部分产业项目无法落地，项目所属区域内公共设施配套提升工作推进受阻，项目农文旅融合发展过程中的一系列文化、休闲、体验空间无法完成开发和运营，限制了项目长远发展及其带动效应。

对策与建议

（一）加速“点状供地”政策全面落地，为陕西乡村旅游产业发展注入新动能

“点状供地”是解决当前乡村旅游建设用地不足的新型供地模式。传统的“片状供地”模式土地占用量大、容积率低、资金成本过高，“点状供地”则是将农村建设用地的边角料推向市场，具有缓解政府供地紧张、盘活土地再利用、提高投资回报率的优点，能够适应乡村旅游项目设施占地小且分散、资金投入大且回报周期长的特点。另一方面，现实中社会资本下乡大多与村集体或村民打交道，不可避免的出现抵押融资困难、农户毁约等问题，“点状供地”则将边角料建设用地转为国有建设用地后公开出让，因而所建项目具有产权，避免和村民产生纠纷的问题，确保了项目投资的可靠性。

从各省市政策制定及实施的情况来看，自2019年6月国务院《关于促进乡村产业振兴的指导意见》文件首次提出：可探索乡村产业的省市县联动“点供”用地后，浙江、四川、广东、海南、重庆等相继推出“点状供地”的实施细则及相关配套政策。上述省市政策基本围绕“三农”领域、乡村振兴、乡村旅游等主题，出台了“点状用地”的实施意见，部分省市的政策还进一步对项目点状用地分类做出指引，在实践中出现了杭州莫干山裸心堡、重庆武隆归原小镇、广州和营天下等乡村旅游项目的成功案例。因此，建议陕西加速推进“点状供地”政策全面落地，借鉴相关省份的成功案例，通过实地调研摸清乡村旅游、现代农业等项目的用地底数和用地缺口，明确点状用地的总体需求，解剖“点状供地”的工作要点、操作流程等；优先研究解决已有乡村旅游项目遇到的用地难题，结合现实问题出台“点状供地”实施细则，对其用途、审批、监管等提供操作指引，促进“点状供地”政策在陕西全面落地，为乡村旅游产业发展注入新动能。

（二）积极推进省级农村产权交易平台建设，建立完整、高效的土地资源交易市场体系

农村产权交易平台是乡村土地从“资源→资产→资本”多层次转化的基础性交易平台，也是绿水青山向金山银山转化的重要通道。通过盘活农户土地承包经营权、农村集体经营性资产等资源要素，使其成为价值可衡量、可担保的资产，从而有效提升资本下乡、农村金融服务的广度和深度。2023年农业农村部等十一部委联合发布的《农村产权流转交易规范化试点工作方案》，将“统筹推进省级信息系统建设”提上日程。

从陕西的情况来看，陕西已基本搭建起以县级产权交易中心为重点、乡镇交易服务站为补充的农村产权交易市场体系，然而现实工作中受制于县、乡级中心交易不活跃、缺乏统一标准、交易品种单一、实际运营与配套服务缺失等问题，农村产权交易平台体系未能有效发挥激活土地要素活力的积极作用。本文的研究对象唐村所面临的问题并非孤例，即使其作为全国乡村旅游重点村，也要面临土地手续办理滞后、无法办理土地使用权证及再融资困难等现实问题。因此，建议陕西省加快建设全省统一、市场化运营的省级农村产权交易平台，为社会资本下乡和涉农金融产品创新提供更大市场容量，更加高效便捷、规则明确、标准化的公共配套服务，與现有的县乡级平台共同构成多级联动、互联互通、功能互补的农村产权交易服务体系，吸引更多优质企业放心大胆地投身乡村旅游产业。

（三）坚持“运营前置”思维，推动乡村旅游产业可持续发展

“重建设、轻运营”是大量特色文旅小镇“高开低走”的直接原因，这些项目大多由于市场定位不准确、文旅基础资源薄弱、文化IP挖掘不足、运营能力欠缺，导致项目无法盈利、难以持续。针对上述问题，文旅产业界提出了“运营前置”的解决思路。当文旅产业进入“运营为王”的流量时代，运营思路成为旅游项目的頂层设计，而规划建设只是顶层设计后的动作执行。因此“运营前置”的本质是寻求以用户思维和创造思维打造更具品质化、专业化、特色化的文化旅游产品。即在文旅项目开工建设之前，首先应由运营团队进行充分的市场调研和产业模型测算，进而将结果贯穿于项目整个生命周期。其内容具体包括基于当地特色资源优势确定文化IP，基于消费者行为分析及行业分析进行投资—利润测算，基于投资-利润测算制定项目分期启动策略、资金投入安排、建设体量与产品布局等一系列决策安排。

建议陕西相关部门厘清认识，在乡村旅游产业发展中注重“政府引导与服务+市场开发主体专业化运作”有效结合，引入专业化且有实力的运营、管理与投融资团队，将“运营前置”思维全链路贯穿于旅游项目的“总体规划→景观设计→建设施工→招商→运营→营销推广”，力争为陕西打造更多高质量、可持续的乡村旅游样板。

（四）加强政策引导、支持，持续推动社会资本助力陕西乡村文旅产业发展

社会资本参与率低是制约陕西文旅产业高质量发展的重要因素之一。从国内其他省份情况来看，2022年上半年四川省文化和旅游重点项目完成投资597.75亿元，其中民营资本投资总额占比64.02%。从国内成功的实践案例来看，社会资本助力乡村旅游涌现了鲁家村、高槐村、林渡暖村等众多典型案例。其中，浙江安吉县鲁家村通过和外部专业的旅游企业合资成立旅游运营公司，间接撬动了20多亿元社会投资，2021年接待游客60万人次，旅游收入6000万元，当地村民基本实现全民就业。四川德阳市高槐村引入专业农文旅公司袈蓝文旅，实现了特色产业的导入和激活，2021年接待游客60万人次，单日游客量最高达1.2万人次。这些成功案例的共同之处在于：地方政府、村集体、社会资本三方各司其职，各自发挥专业能力，凝聚各方资源，在不剥离乡村的生产、生活功能的情况下，用特色吸引客流，实现了一二三产业融合发展。

建议陕西各级政府在日常工作中，有意识地将具有专业运营实力的民营资本吸引到乡村文旅产业发展中来，一方面解决乡村文旅项目前期庞大的资金需求问题，另一方面为项目的可持续发展提供运营保障。对类似长安唐村这样的“三元共建”助力乡村振兴的典型案例，通过完善政策配套服务、加大投融资支持力度、发放政策奖补资金等予以支持，将其打造为国家级乡村振兴样板。通过发挥典型示范带动作用，激励更多社会资本投身乡村旅游，补齐陕西乡村文旅产业社会资本参与率低的短板，助力乡村文旅产业高质量发展。

作者简介

曹 云 陕西省社会科学院文化历史研究所副研究员，研究方向为文化旅游产业