跨境清算视角下央行数字货币桥赋能维护国家金融安全

当前正处于百年未有之大变局下，国家金融安全问题得到中央政府高度重视。中国率先启动央行数字人民币研究并取得良好成效，参加央行数字货币桥项目更是数字人民币跨境清算的实践探索，表现出广阔的应用潜力。为进一步推动央行数字货币桥项目落地，需赋能中国建设自主可控、安全可靠的跨境清算体系。

跨境清算是国际上金融机构之间结清资金账务往来、债权债务关系的过程，跨境清算体系是金融活动中重要的基础设施，在国家经贸发展、金融市场业务、人民币国际化方面具有支持保障功能。中国跨境清算体系包括外币跨境清算、人民币跨境清算，外币跨境清算主要清算模式是代理行模式。目前主流的跨境清算体系包括“环球银行间金融电信协会（SWIFT）+清算所同业支付系统（CHIPS）+联邦储备通信系统（Fedwire）”“SWIFT+泛欧实时全额自动清算系统（TARGET2）”模式等，人民币主要为人民币跨境支付系统（CIPS），也包括清算行模式，共同组成中国跨境清算体系，支持跨境清算业务快速发展。自布雷顿森林体系建立以来，国际上形成了美元为主导的国际货币体系以及国际跨境清算体系，因此，中国跨境清算表现为美元为主、人民币次之的局面，且不管是美元清算还是人民币清算，都需要借助SWIFT系统在代理行间、直接参与者与间接参与者之间传输支付指令，实现资金跨境清算。

然而，以美元为主导的跨境清算体系暴露出影响一国金融安全的风险。2022年2月，俄罗斯与乌克兰爆发武装冲突，美、欧国家宣布对俄罗斯进行金融制裁，SWIFT系统停止向俄罗斯大部分银行提供支付信息传输服务，俄罗斯银行无法参与国际金融市场业务，企业无法向国际投融资金，货物无法进入国际市场贸易，给俄罗斯金融安全带来极大冲击。此外，几十年来全球经济贸易形成了以美元为主导的国际货币体系，美元成为全球国际贸易、国际大宗商品计价、外汇资产储备等的首选，俄乌冲突导致俄罗斯央行在外的3000多亿美元外汇储备资产被冻结，也暴露出当前国际货币体系的安全问题。近年来，美国基于政治因素全方位打压中国发展，已经有从科技脱钩、教育脱钩、供应链脱钩往金融脱钩发展趋势，中国可能面临被踢出SWIFT系统，被切断美元资金清算渠道，被没收美元外汇资产等金融制裁，制裁对中国的影响将远超对俄罗斯的影响。因此，中国对建设一个安全可靠、自主可控的跨境清算体系的需求变得非常迫切。

2023年11月，中央金融工作会议提出，要做好科技金融、数字金融等五篇大文章，防范化解风险，建设金融强国。可见，党中央高度重视金融基础设施建设，下定决心以解决长期以来金融领域卡脖子难题满足自立自强的要求，加快实现金融领域中国式现代化。随着数字经济时代的到来，许多国家已经开始央行数字货币研究，中国作为最早研发央行数字货币的国家之一，2014年先后完成了顶层设计、系统研发等基础工作，试点效果良好。2021年，中国人民银行与泰国央行、中国香港金融管理局等合作研究多边数字货币桥项目，这是中国探索央行数字货币跨境清算應用的具体实践。

中国跨境清算体系

中国跨境清算现状

自加入世界贸易组织后，中国在参与全球经济一体化过程中形成了成熟的跨境清算体系，支持促进中国国际贸易、金融市场业务、跨境投融资等快速发展。中国跨境清算体系包括外币跨境清算和人民币跨境清算，外币跨境清算主要清算模式为代理行模式，主要币种为美元、欧元、英镑、日元等，涉及的资金清算系统有负责美元结清算的联邦储备通信系统Fedwire系统和美国纽约清算所银行间支付系统CHIPS系统、负责欧元结清算的TARGET2系统等以及传输标准格式支付报文信息的SWIFT系统。人民币跨境清算主要可以分为代理行模式、清算行模式以及CIPS系统，早期为代理行模式、清算行模式，大额二代支付系统负责跨境人民币业务。

中国跨境清算体系涉及金融安全的几个方面

交易信息泄露。无论是代理行模式还是人民币跨境支付系统，要成功实现资金的跨境清算都需要借助SWIFT系统，只是依赖程度不一。实务中，代理行清算模式由于支付链条长、处理环节多，同时又跨地区、跨时区、跨系统，SWIFT支付指令信息在传输时很容易被黑客攻击，带来资金交割风险，时常出现汇款行追款的事件。

交易数据中心化。随着数字经济时代的到来，数据成为数字化转型的重要资源禀赋，是提升金融竞争力的核心要素。实务中，中国跨境清算体系与SWIFT系统、CHIPS系统、FEDWIRE系统高度融合，而这些系统服务器、技术运维、数据存储等高度中心化，美国政府通过控制这些系统实时掌控中国金融机构实时支付、金融交易数据，通过大数据分析获得中国经济增长、对外投融资、货币政策实施等宏观经济数据，导致中国国家秘密、商业秘密暴露给美国政府。且SWIFT系统、CHIPS系统、FEDWIRE系统高度集中化，一旦系统出现故障，会放大数据安全的风险，影响广大金融机构的业务经营与资金交割，冲击中国金融体系安全。

高度依赖SWIFT系统。SWIFT系统作为国际公共物品，为全球资金清算提供高质量信息传输服务。中国外币跨境清算必须依赖SWIFT系统进行交易信息流传输，由于CIPS系统起步晚、国际市场主体使用习惯、SWIFT网络外部性等因素直接参与者少，间接参与者要进行跨境人民币交易只能依靠SWIFT系统与直接参与者进行信息传输，短期内SWIFT系统在中国跨境清算中仍占据非常重要的地位。虽然SWIFT系统一直强调其中立性，但是其治理机构中25个董事席位有22个来自美欧国家，其运营极易受美欧国家左右，通过SWIFT随意制裁中国企业。

受美元资金清算渠道控制。以美元为主导的国际跨境清算体系——“CHIPS系统+Fedwire系统+SWIFT系统”跨境清算体系控制了全球至少80%的跨境交易，其垄断地位逐渐对其他国家产生控制力，通过美元资金清算系统掌控全球资金动态，实施金融制裁。一方面，美国基于政治目的，对其他国家进行金融制裁，停止提供美元清算服务，另一方面，美国要求接入美元资金清算渠道的中国金融机构严格遵守美国法律法规，否则面临巨额罚款，给汇款行带来巨大合规和制裁压力。

单一国际储备货币溢出风险。单一性国际货币体系赋予美元不对称竞争优势以及可能溢出风险，美国国内政策目标优先和国际货币价格稳定经常发生冲突。2022年起，美国为了控制其国内通货膨胀，连续加息12次，将美元利率维持在5%以上，引发金融市场动荡。此外，美国货币政策左右外汇市场，汇率波动影响国际贸易及金融市场交易。即使美元稳定，各国在进行贸易的时候将本币兑换成美元，再兑换为其他货币，也增加了汇率风险和交易成本，还可能导致各国经贸信息通过美元体系泄露给美国。

央行数字货币桥现状

央行数字货币桥

多边央行数字货币桥本质是一个连接各国数字货币系统的去中心化公共平台，底层技术是分布式账本技术（DLT），各国央行可以在该平台发行和兑换央行数字货币，实现不同国家数字货币跨境清算。多边央行数字货币桥相较于CIPS系统，除了支持数字人民币外，还支持其他数字货币，包括数字港币、数字新加坡元等，大大拓宽了跨境业务范围。未来，多边央行數字货币桥可能支持更多币种跨境交易。2022年8月15日至9月23日，来自不同司法管辖区的20家商业银行通过货币桥为其客户完成跨境汇款和外币兑换业务共计164笔，总额折合人民币超过1.5亿元。

央行数字货币桥对维护国家金融安全作用影响机理

有助于维护跨境交易信息安全。数据是跨境清算的核心内容，关乎金融安全。多边央行数字货币桥项目底层技术为分布式账本技术，采用联盟链技术在去中心化与中心化间寻求平衡，既保障各国央行监管的职责履行又保护交易数据安全。在多边央行数字货币桥中，通过采用现代加密通信技术，所有交易进入后将被统一记录，记录的数据可追溯，有助于对资金实施监控、全面追踪，实现精准化、穿透式货币调控和宏观审慎监管，也有助于系统提升安全性。且具有交易数据、支付信息不可被截取、被篡改的特点，能够有效防范黑客网络攻击，减少对多边央行数字货币桥系统的破坏，防范交易信息泄露风险。

有助于打破对SWIFT系统的依赖。2015年，我国建成CIPS系统并正式投产上线，接入CIPS系统参与者分为直接参与者与间接参与者，直接参与者可以通过CIPS专线发送支付报文完成交易，在一定程度上削弱了SWIFT系统的地位，但同时CIPS系统直接参与者数量少、间接参与者多，间接参与者必须通过SWIFT发送支付报文给直接参与者完成人民币跨境业务，又提高CIPS系统对SWIFT的依赖。相较当前跨境清算体系而言，多边央行数字货币桥是一个全新、独立的跨境系统，支持点对点交易，且是信息流、资金流统一体，能够携带主体、金额等全量信息，可以不通过SWIFT系统，以点对点网络进行交易完成跨境清算。

有助于打破美元资金清算系统垄断。多边央行数字货币桥项目是各国央行合作运营，在顶层设计时通过分布式账本技术实现去中心化，能够避免政治摩擦引起安全问题。即多边央行数字货币桥的运营不受任何单一国家操控，各国央行权责统一，避免金融机构跨境清算受美国司法监控。各国央行数字货币系统、实时全额支付系统（RTGS系统）、SWIFT系统、CIPS系统可接入多边央行数字货币桥实现互联互通。目前各国对多边央行数字货币桥研究是从零开始，各国央行协调成交较低，在实际运营中高效、便捷、低成本，能显著吸引各国金融机构参与，进一步减少对美元跨境清算系统的依赖。

有助于推进人民币国际化进程。美元作为全球主要国际储备货币暴露出其风险和缺陷，各国纷纷意识到风险并采取去美元化措施。2009年，中国开启人民币国际化进程，2015年人民币加入特别提款权（SDR）。根据2022年7月SWIFT 数据显示，美元占跨境贸易结算总量的41.2%位居首位，人民币占比2.2%，与美元差距仍然较大。央行数字货币桥作为一个为各国提供数字货币跨境清算的平台，其点对点交易缩短跨境清算流程，智能合约技术实现交易自动处理，将原来2～3天缩短到2～10秒；支持全天候运行，克服不同银行代理行不同时区清算错配问题；减少代理行手续费及SWIFT电信费，有效降低交易成本。根据货币竞争和网络外部性理论，人民币在多边央行数字货币桥支持下将成为发展中国家的首选，有利于提高人民币国际结算份额，逐步提升人民币的国际地位。

有助于与美元主导的跨境清算体系合作共赢。央行数字货币桥推进跨境资金清算系统去中心化，维护中国金融安全。央行数字货币桥具备点对点、全天候交易的优点，能够显著提升运行效率，节约成本，降低风险，且央行数字货币桥可绕过SWIFT系统和CHIPS系统进行跨境清算。在数字货币出现以前，中国长期忍受美西方国家在跨境清算上卡脖子。而央行数字货币桥的出现，将扭转这一局面。目前美元在跨境清算中仍然占据半壁江山，短期内人民币仍然无法替代美元的市场份额，以美元为主导的跨境清算体系仍然存在。但是央行数字货币桥的出现将促进不同跨境清算渠道平衡，中国仍然可以参与美元跨境清算体系支持国际经贸活动开展，可以通过央行数字货币桥推进人民币国际化进程，实现合作共赢。

对策建议

加强技术研发，推进关键核心攻关

当前，数字货币研发应遵循“设想—试点—评估—应用”步骤有序推进研发：一是加强与SWIFT合作，运用ISO20022标准对系统进行改造升级，提升系统信息处理效率；二是持续优化全额、净额结算方式，提高系统流动性管理，节约资金成本；三是引入智能合约技术，交易一旦进入系统可以实现各个业务流程自动处理；四是优化交易僵局解决机制，提高系统便利程度；五是研究科学高效的做市商机制，提高外汇交易效率，降低外汇波动风险。

加强数据治理，夯实系统运行基础

数据作为数字经济时代下重要的资源禀赋，关系国家金融安全。应根据有关法律法规要求加强系统数据保护工作。一方面，要加强数据管理，通过密码学方式保证交易数据不可篡改和不可伪造，防止数据丢失、被截取；另一方面，多边央行数字货币桥涉及各国央行、商业银行等多个节点，因此要加强数据安全管理，明确各方职责以及数据使用范围、数据使用审批流程，建立纠纷处理和风险防范机制，避免出现数据安全隐患。此外，还要确保硬件、软件设备的可靠性和稳定性，助力做好数据安全管理。

鼓励市场力量参与，推进系统迭代升级

数字人民币是新兴科技，没有任何经验可以借鉴，没有任何应对风险的方案，一切都是从零开始。市场力量作为研究中重要的一部分，在推进数字人民币研究中具有重要作用，尤其商业银行作为跨境清算的重要主体，需要鼓励商业银行参与到数字人民币跨境清算中，加强与央行、科技公司的合作，结合商业银行业务需要、系统架构进行开发系统，适应于央行数字货币桥，有利于商业银行紧扣数字货币研究前沿，不断提高金融核心竞争力，为银行高质量发展科技赋能。

加快互联扩容，推进试点迈向落地

在“一带一路”倡议支持下，中国与多个国家签署了双边本币互换协议，在此背景下，中国应增加系统对接模块，提供接入标准：一是加强境外清算行与央行数字货币桥互联，发挥清算行优势，扭转当地采用美元等国际货币进行支付清算的局面，刺激更多的人民币使用需求；二是加强与CIPS系统合作，近期CIPS系统建设成效显著，直接、间接参与者数量不断提升，多边央行数字货币桥应加强与CIPS同步建设，实现优势互补；三是丰富应用场景，拓宽数字人民币跨境范围，可以采取补贴的政策吸引有关国家接入多边央行数字货币桥。

建设应急灾备职能，增强系统运行信心

多边央行数字货币桥作为中国数字货币跨境探索的创新实践，应通过建章立制形式加强应急灾备能力顶层设计，根据项目进度建立业务灾备中心、数据备份中心，完成设备、系统、通信等硬件设备采购并处于安全可用的状态；加强专业人才队伍培养，推进业务操作标准化管理，完善风险防控能力，做到在极端复杂的环境下灾备中心能够立即启用并处理业务，支持跨境业务连续安全运行，满足资金安全交割需要，维护国家金融安全。

（袁本祥为中国农业银行总行运营管理部高级专员。实习编辑/周茗一）