全球制造业格局演变与中国对策选择

自人类进入工业社会以来，制造业一直是国际经济竞争乃至综合国力竞争的主战场。2020 年突如其来的新冠疫情让世界各国认识到了产业链供应链安全的极端重要性。当前，全球制造业格局正在经历深刻调整与重组，无论是发达经济体还是新兴经济体都在抢占制造业竞争高地，美欧日印等主要经济体的制造业政策动向尤其值得我们高度关注。我国制造业增加值已连续多年稳居世界第一，规模优势依然突出，但成本优势相对减弱，产业分流和转移势在必行，同时面临发达国家供应链“回流”和利用所谓“友岸外包”打造排华供应链的严峻挑战。

美国：极力维持全球制造业领先地位

拜登政府上台后，重拾奥巴马政府的“重振美国制造业”战略，大力实施“制造业回归”政策。2021年11 月，拜登总统签署《基础设施投资和就业法案》，将重振本土制造业视为重要任务，要求在联邦资助的基础设施项目中使用美国制造的材料和产品。2022 年11 月，白宫发布《基础设施投资和就业法案》实施一周年成果清单，称已投入超过1850 亿美元资金，启动6900 多个具体项目，覆盖全美50 个州、特区和地区的4000 多个社区。2022 年8 月9 日，拜登签署长达1054页、授权资金总额高达2800 亿美元的《芯片与科学法案》，旨在向美国本土芯片产业提供巨额补贴和减税优惠，同时向尖端科研领域提供资金支持。该法案规定，美国政府将拨款527 亿美元用于支持半导体（芯片）产业发展，将拨款近1000 亿美元用于制造业相关产业发展。《纽约时报》称该法案是“数十年来政府对产业政策最重大的干预”。8 月16 日，拜登签署总价值7400亿美元的《通胀削减法案》，提出将投资3690 亿美元用于气候变化和新能源项目，旨在通过引导美国在未来10 年内向能源安全和气候变化领域投资，发展在岸绿色工业生产和刺激绿色消费，支持和保护本土制造业，扶持新能源汽车等新兴产业。10 月7 日，白宫发布《先进制造业国家战略》，对发展美国先进制造业的目标作出顶层规划，提出美国仍是先进技术的领导者，但在一些高科技制造领域的生产能力以及就业吸纳能力方面急剧下降，强调了为美国制造业注入新活力的重要性及构建制造业供应链弹性的紧迫性。《战略》明确了开发和实施先进制造技术、壮大先进制造业劳动力队伍、提升制造业供应链弹性三大战略目标，把先进制造技术的研发和应用作为首要任务，重点发展脱碳、半导体、生物经济、先进材料和智能制造五大先进制造业领域。

欧盟：以绿色转型推动“绿色制造”

欧盟委员会于2023 年2 月1 日发布“绿色协议产业计划”，意图加强欧洲零排放产业的竞争力，并提高欧盟本土的可再生能源产能。该计划包括四部分：一是简化监管、完善法律机制、加快项目审批流程，同时配合后续出台的《关键原材料法案》以确保绿色产业需要的稀土等原材料供应到位；二是从欧盟、欧盟成员国以及私人三方面加大对可再生能源制造的投融资支持；三是加强绿色科技人才技能培训；四是通过成立“关键原材料俱乐部”等方式与外国加强合作，以确保供应链稳健。3 月16 日，欧盟委员会发布《净零工业法案》和《关键原材料法案》。《净零工业法案》是欧洲绿色协议工业计划的关键部分，旨在确保到2030 年欧盟所需的清洁技术至少40%在欧盟内部生产。根据该法案，太阳能光伏、陆上和海上风能、电池和存储、热泵和地热能、电解槽和燃料电池、生物甲烷、碳捕集和存储以及电网技术等被指定为“战略性技术”。《关键原材料法案》则旨在支持欧盟对生产绿色技术所需的关键矿物供应，目标之一是至少40%的原材料加工和提炼在欧盟内部完成。此外，该法案还规定，欧盟从单一国家进口的任何一种战略性原材料的最高比例为65%。

日本：重点投资五大领域

日本政府于2022 年12 月在内阁会议上通过约29万亿日元的2022 年度第二次补充预算案，作为综合经济对策的支撑，以加速实现“新资本主义”。此前，日本首相岸田文雄于2022 年3 月8 日在新资本主义实现会议上表示，计划对5 个制造业重点领域扩大投资和制定国家战略，包括量子技术（量子计算机的高性能化、量子密码通信技术）、人工智能（AI）、尖端医疗（再生和细胞医疗、基因治疗等）、生物技术（开发新材料）和清洁能源（可再生能源、氢以及小型核电、核聚变等去碳化电源）。2022 年5 月，日本政府在内阁会议上敲定了2022 年版《制造业白皮书》，指出日本制造业因全球半导体不足而受到严重影响，“有必要致力于强化半导体产业的竞争力”，强调稳定供应是数字社会“安全上的最重要课题”。钢铁和化学等原材料行业去碳化、5G 移动通信系统以及量子计算机等均是白皮书关注的重点领域，也是日本未来制造业的发展方向。

印度：四大方略推进实施“印度制造”

自2014 年莫迪政府上台以来，印度政府先后出台了“印度制造”“生产挂钩激励”“自力更生”“总理速度的力量”等一系列倡议和规划，致力于通过制造业转型升级和提升本土技术能力，将印度打造成世界科技强国和发达国家。一是通过税收、补贴和政府采购等手段鼓励制造业本土发展。印度在2020—2021 财年启动了涵盖14 个主要制造业部门的“生产挂钩激励”计划，通过为符合条件的增产企业提供财政激励，促进制造业发展。二是大力吸引外资。2016 年，印度将制造业外商直接投资比例放宽至100%且可通过自动路径审批，29 个政府部门建立快速投资通道机制，以项目开发单元形式发展可投资项目，加速国内投资和外商直接投资流入。三是改善基建等营商环境。目前，印度基础设施建设步入高速且可预期的发展阶段，以破除长期困扰印度经济发展的“物流通畅”瓶颈。2021 年9 月，印度通过“国家单一窗口系统”为投资者搭建单一数字平台，以便于企业注册和业务开展，提高交易的便利性。该平台整合了印度政府各部门和邦政府的多个现有许可系统，以改善对投资者的服务。四是借美国之力推进对华替代战略。印度不仅希望做强本土产业，还试图充当“全球产业替补者”，特别是借中美竞争推进对华替代战略，以填补中国产业转移后的“真空”。

应对全球制造业格局变化的中国策

2023 年4 月，国际货币基金组织（IMF）预计，2023 年全球经济增长率将降至3%以下，未来5 年保持在3%左右。这是该组织自1990 年以来作出的最低中期增长预测，远低于过去20 年3.8%的平均增长率。我国制造业增加值规模已持续多年位居世界第一，在全球产业体系中的地位举足轻重。但面对不确定性日益增加的新形势，也面临新的多重压力。一是，由于我国制造业成本同周边发展中经济体相比优势降低，我国制造业向更高附加值上游迈进、产业转移成为必然，与发展中国家和发达国家在产品和产业上的竞争将趋激烈，而又不能轻易放弃中低端产业。二是，美国在技术贸易领域持续对我遏制打压，美西方推动产业链回迁，利用所谓“友岸外包”打造排华供应链。三是，数字制造与绿色制造是未来制造业发展的主旋律和主赛道，美国、欧盟、日本等世界主要经济体已在这两条赛道及衍生赛道上展开颠覆性创新与激烈博弈，政策出台力度和密度前所未有，对我国形成产业倒逼。

在全面建设社会主义现代化国家、推进中华民族伟大复兴的新阶段，数字制造与绿色制造将是我国走向先进制造、高端制造的必然选择。在新发展格局下，我国要综合考虑历史方位、世界方位和产业发展方位，把握赛道切换和全球生产体系重塑的战略机遇，加快建设现代化产业体系，以制造业科技突破和技术创新推动经济高质量发展。因此，我国应紧盯制造业这个强国复兴根基，加强对全球制造业格局变化的系统性研判，更加周密、更加精心、更加具体地筹谋奋力推进党的二十大提出的产业链供应链安全战略，加紧落实短板产业补链、优势产业延链、传统产业升链、新兴产业建链四大任务，在坚定不移推进自立自强的同时，坚定不移地实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，拆解美西方针对我制造业发展构建的阻遏藩篱，维护好巩固好发展好我国在全球制造业体系中的优势地位。