关于破解农村养老"双低双高"问题的建议

• 中国社会科学院社会学所课题组

推进和发展养老服务事业和产业，必须有效把握老年人对养老服务的真实需求。中国社会科学院社会学所课题组近期在福建省晋江市农村地区调研了老年人生活现状、养老服务需求及养老服务使用情况。总体而言，农村养老服务存在“双低双高”问题，一方面，农村老年人的收入水平、购买力较低，农村养老服务供给程度低；另一方面，农村老年人独居比例较高，失能无人照护的比例也较高。这两个问题亟待研究解决。

一、农村老年人的现实处境分析

独居老年人群占主体。从调研情况看，农村老人空巢主要有三方面因素：一是随着城市快速发展，子女在县城买房定居，但老年人习惯农村的生活方式自愿留守农村；二是农村的社会保障水平低，老年人没有足够的经济能力支撑城市生活费用，更不愿意成为子女的负担；三是个体化思想逐渐改变了传统家庭文化，子女家庭由于经济、住房等压力，本身也不愿意与老人同住。随着老年人独居比例的提高，传统家庭养老模式越来越难以为继。调研发现，高龄独居老人存在很高的失能风险，一位80岁的老人因独居跌倒摔伤，没有及时救治，自理能力受到很大影响。老年独居实际上对社会化照护服务提出了更高要求，需要动员全社会的资源共同解决。

老年人收入来源少，养老金水平低。尽管最近20多年我国在社会保障领域进行了一系列改革探索，实现了制度转型和惠及范围扩展，但目前农民养老金普遍较低。根据2021年中国社会科学院中国社会状况综合调查数据，城镇职工年均养老金为20587元，而新农保养老金年均水平为5287元，前者是后者的4倍。福建省泉州市整体经济发展水平较高，但农民的基本养老金并不高，年均养老金水平仅为4800元，其中失地农民年均养老金水平为6000元，非失地老人的年均养老金仅为1200元。同期，城镇退休职工的年均养老金水平是3万元；基本医疗保障方面，职工的筹资水平约为农民的4倍左右；其他基本公共服务项目也存在明显差异。在调研中，许多老年农民希望提高养老金水平和医疗保障水平。在询问老年人需要什么养老服务时，农村老人更多反映的是“需要现金支持”，从侧面反映了当下农村社会保障程度低是制约养老服务发展的一个重要因素。

农村失能老人照料问题突出。一人失能，全家失衡。在调研中发现，农村失能老年人的照料主要有两种形式：如果夫妻健在，一方失能，配偶通常承担主要照料责任；如果老年丧偶或独居失能，就近选择便宜的养老机构照料是常见的解决方案。在第一种情况下，课题组调研了若干失能老年家庭，通常是高龄女性承担高龄男性的照料工作，一位调研对象表示：“自从丈夫患老年下肢静脉栓塞，每天需重复繁重的搬上搬下、擦洗喂饭等照料工作，彻夜不能休息，精神状态非常差，经常产生厌世情绪。”另一位调研对象，在调研过程中丈夫大便失禁，她情绪崩溃，对生活失去希望。在高龄失能家庭中，高龄照料者身体、精神上承受了非常大的压力，社会缺乏有效的缓解措施，一方面，照料者可能会对照料对象产生厌恶、虐待行为；另一方面，长期的照料压力对高龄照料者自身健康和心理也会产生负面影响。在第二种情况下，单身失能老年人入住养老机构是比较理想的选择，但需要家庭具备一定的经济实力。在泉州本地，民营养老机构失能专区的价格在月均4000元至5000元，社区养老机构失能专区的价格在月均2000元至3000元。无论是哪类机构，以农村老年人200元至500元的月均养老金水平都难以负担，需要子女互惠共济，承担失能老人的照料成本。

二、聚焦农村养老需求，加大养老服务有效供给

由于发展阶段不同，解决农村养老服务难题的措施也应与城市不同。农村养老服务处于起步阶段，市场机制尚不健全，政府仍需发挥主导作用。在市场机制和政府机制选择上，城市通过发展嵌入式养老机构，可以激活市场主体，发展养老服务产业。农村居民收入较低，自身购买力较弱，而乡村养老服务单位成本又大大高于城镇，市场机制在乡村可能失灵。在干预措施上：一是需要在人口布局、养老服务设施建设和养老服务供给机制等方面采取更加科学的公共政策，并在财政补助上予以倾斜；二是需要将各类社会保障、公共服务政策整合推进，单靠民政的社区、居家养老服务供给，仅能满足老年人的部分需求。只有各类养老服务政策整合推进，才能推动养老服务有效供给。

农村养老服务重点应放在失能失智人群社会服务供给上。养老服务领域需要大量的资源，这就需要明确重点，尤其是政府主导提供的基本养老服务，要明确主要解决哪部分人的哪些问题，失能失智老人的基本生活照护是重中之重。具体来讲：一是面向失能失智老人的长期照护服务，这就需要培养一支专业化的服务队伍；二是强调医疗机构与养老服务之间的衔接，发挥乡镇卫生院、乡村医生的网络优势，破除制度壁垒，鼓励乡村医生为社区高龄、重病、失能等老年群体提供定期体检、上门巡诊、家庭病床、社区护理、健康管理等基本服务。

结合农村实际，注重挖掘乡村本地资源，扶持家庭照料者。养老服务人才短缺是一个长期性问题，需要挖掘本地资源，扶持家庭照料者。一是梳理社区内部人才资源，将非正式照料服务与正式照护培训有机结合起来。培训本社区、本乡镇（街道）的中年劳动力和低龄老人参与到社区养老服务中来，在解决就业的同时还可以照顾到老年人的情感需求。例如在江苏省射阳县，当地政府引进专业服务组织培训村庄里的中年妇女成为照护员，由她们为老人提供上门服务，受到老年人的普遍欢迎。二是对家庭照料者给予支持。已有越来越多的地方实践支持照料者领取长期照护保险，如四川省成都市的长期照护保险可以直接支付给提供居家照护服务的亲属。除经济支持之外，家庭照料者还缺乏时间和技术的支持，在时间支持上，目前农村高龄家庭照料者缺乏喘息性的支持服务，需要动员社区资源，降低老年照料者的健康和心理压力；在技术支持上，可以以地方职业院校为骨干，围绕家庭照料基础知识，免费开展生活照护、疾病照护、护理技能等科目的培训，切实为家庭照料者赋能。