副省级城市科技人才政策研究及对广州的启示

张 斌，谢 娇，伍维维，姚娃丽

（1.广州市科技项目评审中心，广东 广州 510095；2.广东省科技合作研究促进中心，广东 广州 510033）

党的二十大报告提出“必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，实施创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势，实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑，强调必须坚持人才是第一资源”。这是立足新时代新征程的历史方位作出的重要政治论断，标示了人才在国家全局中的突出战略地位，为加快建设人才强国，全面推进中华民族伟大复兴指明了奋斗目标和努力方向。科技人才是科技创新的第一要素资源，科技人才指科研活动中凭借创造力和探索精神为科学发展、人类进步作出贡献的人[1]，我国近年不断增强科技创新能力，“科技兴国，人才强国”是国家重点关注的战略方针。与此同时，随着国内城市开放程度增大，城市与城市之间的竞争亦日趋激烈，科技竞争力逐步成为城市的核心竞争力，而人才资源成为提升科技竞争力的关键因素，各地争相上演人才争夺大战。中共中央、国务院高度重视科技人才评价工作，自2018年以来科技部发布《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》，对分类健全评价标准、改进创新评价方式、加快推进重点领域评价改革、健全完善评价管理制度、推进“三评”改革等作出系统部署。2021 年11 月科技部等八部门印发《关于开展科技人才评价改革试点的工作方案》（国科发才〔2022〕255 号），试点思路以激发科技人才创新活力为目的，以“评什么、谁来评、怎么评、怎么用”为着力点，以“破四唯”和“立新标”为突破口，构建以创新价值、能力、贡献为导向的科技人才评价体系。科技人才评价是社会各界广泛关注的热点和难点问题，应找准政策主体在科技人才遴选评价中政策制定存在的问题，以促进其充分发挥积极性。

基于当前国家对政策目标、人才评价等方面的重视，本文梳理近年来科技人才政策的有关文献，发现人才政策研究侧重点有所不同。在科技人才政策的内容研究方面，丁向阳[2]完善了我国人才政策法规体系的构成及内容分类，科技部人才中心政策研究小组[3]总结了党的十八大以来科技人才政策，赵峰等[4]则通过分析创新创业人才政策为相关政策的制定和完善提供思路和意见。在科技人才政策的分析方法方面，周建中等[5]在科技人才政策研究中开创了CV 方法，姚占雷等[6]通过科研人才数据来源及画像标签库构建科研人才分类分级评价，薛楚江等[7]通过构建人才政策发展三阶段模型，总结了人才政策发展的3 个特征时间性、空间性和历史性，提出人才政策需精准定位并精准施策。张欣等[8]通过构建了科技人才分类评价指标体系确定各维度权重，为科技人才评价提供依据。在科技人才政策的效能方面，郑雪菲等[9]认为可从政府内部人才工作优化和外部政策环境改善成都市人才政策，杨月坤等[10]认为应树立科学的评价理念、完善的评价制度与设立评价申诉系统，刘媛等[11]研究江苏各地区人才政策并提出政策制定建议，程聪慧等[12]总结得出科技人才政策可通过改善人才发展社会环境、促进了科技成果转化以及规范市场秩序和保障人才生活进而促进城市创新。

当前国内研究者主要从人才政策内容、人才政策研究的分析方法以及人才政策效能角度开展研究，而人才政策的制定既需要参照国家政策制定的方向，跟随改革的步伐齐头并进，同时也要结合当地科技创新规划进行及时调整[13]。本文通过研究国内副省级城市科技人才政策，借鉴其他城市先进做法，梳理广州市科技人才政策现状及问题，为广州进一步制定和完善人才政策提供参考。

1 研究设计

1.1 研究框架

本文基于政策研究视角，按照背景与意义、文献回顾、政策研究对象确定、分析维度建立、广州人才政策现状分析以及政策建议等步骤建立研究框架，首先通过查阅文献梳理国内关于科技人才政策的研究现状，其次以国内副省级城市为研究对象，从政策目标、人才资质、评价模式等3 个维度进行比较，同时梳理当前广州市科技人才政策现状，最后根据广州科技人才政策制定存在的不足提出政策建议，分析框架见图1。

图1 分析框架

1.2 样本选择

本文以国内副省级城市科技部门、人力资源和社会保障部门官网、市政府办公厅等多个权威性网站为资料来源，检索数百条科技人才政策文本，筛选标准以通知、意见、规划是否具有现行效力，政策内容是否对科技人才政策目标、人才资质、评价模式等作出详细规定，依据以上筛选标准，最终梳理19 个副省级城市（含4 个直辖市、15 个副省级城市） 等27 项科技人才政策。

2 国内科技人才政策比较研究

2.1 政策目标

各地人才政策制定目标大致梳理可以归纳为：一是北京、上海、天津等政策都反映了引进、留住、发挥人才作用，加速企业创新发展，提高人才创新创业能力等人才政策制定的重要意义。二是围绕产业发展战略需求，助推产业转型升级。各地以市场为导向，助推产业结构升级为目的，通过引进人才为目的实现提高有力支撑。如重庆留创计划、厦门“双百计划”。三是支持归国人才初创企业，在引进留学回国人员方面，侧重要求以创业孵化项目为主，支持具备价值潜力、市场前景好的项目落地，助推成果转化，如青岛留学留创计划。四是重点支持“高精尖缺”人才，优化人才结构，围绕当地经济建设、社会发展领域紧缺人才，以“高精尖缺”为导向，大力培育各层次高端人才，如宁波“泛3315 计划”、济南泉城产业领军人才支持计划。

2.2 人才资质

各地对人才引进所设立的遴选标准有所不同，在年龄、年薪、工作年限、学历职称以及工作经历等5 个方面均进行门槛设置。一是对于申请者年龄普遍要求不超过50 周岁；二是针对年薪要求最低50 万元或达到当地在岗职工平均工资N倍；三是工作年限方面，要求归国工作时间不超过2 年、回国创业时间不超过4 年，或者企业获得资助后10 年内不搬离且带头人和成员均须全职在当地连续工作超过5 年；四是对于学历与职称方面，针对不同类型的人才设置门槛，普遍要求学历本科以上，对于创新人才要求具有博士学位或副高以上职称，若是海外归国人才创业则要求硕士以上学位；五是在工作经历方面，创新创业人才须优先在国内外知名企业、高校、科研单位关键岗位具备3～5 年科研经历或海外自主创业经验者。

2.3 评价模式

新中国成立以来科技人才评价模式主要分为探索期、恢复起步期、发展推进期、创新突破期，目前依旧以分类评价模式、强调能力、贡献为导向的优化人才配置[14]。当前各市人才评价主要采取专家推荐、市场化评价、人才直接认定等多种方式。一是逐级推荐。组建各行业领域平台专家库，采取逐级推荐的新评价方式。如上海领军人才选拔主要通过设立科技、教育、卫生等8 个平台，再由各部门、各区根据被推荐对象专业领域逐级向市推荐候选对象。二是“以赛代评”。这种方式已成为现阶段的主流，通过与市场化结合，革新科技项目的评审制度，创造新的评审方式。“以赛代评”在扶持机制上把政府资助和社会支持结合，企业得到的支持更为显著[15]。如大连海外学子尖端人才计划、青岛留学回国人员来青创业启动支持计划都属此类。三是制定《高层次人才分类目录》。通过制定《高层次人才分类目录》开展人才分类认定，简化评审方式方法。深圳、沈阳、成都、长春将人才划分等次，按层次等级分类补助，其中深圳市采取任期制，通过认定的人才固定发放奖励；沈阳按国际、国内、省级和市级将人才划分为ABCD 共4 类；成都按国际、国家、地方3 级将人才划分为ABC 类；长春按国内外顶尖、国家级、省级按300 万元、100 万元、50 万元给予奖励补助。四是委托开展背景调查。对申报人进行背景调查是部分地市采取的资格审查新方式，通过第三方机构对人才的信用、资格、履历情况进行查证，确保人才资质的真实性。如济南泉城产业领军人才计划在资格审查、评审遴选阶段，均委托第三方机构开展背调、会评和知识产权价值评估，并组织异地专家网评。

3 广州科技人才政策现状分析

3.1 政策背景

2016 年，广州市出台《关于加快集聚产业领军人才的意见》，实施羊城创新创业领军人才支持计划，“羊城人才计划”分为创业领军团队、创新领军团队、创新领军人才、创新创业服务领军人才4 个专项，其中创业领军团队带动先进制造业、战略性新兴产业和生产性服务业发展，产生重大经济和社会效益；创新领军团队推动重大科技成果转移转化与产业化；创新创业服务领军人才推动广州市科技创新服务水平不断提高，为创新创业提供良好的成长发展条件。该政策的目标任务为5 年内支持约500 名创新创业领军人才（含团队成员），包括50 个创业领军团队、50 个创新领军团队、100 名创新领军人才和50 名创新创业服务领军人才。2017 年，广州市发布了《关于实施鼓励海外人才来穗创业“红棉计划”的意见》，设立海外人才来穗创业项目资助，集聚一大批具备较高专业素养和丰富海外工作经验，掌握先进科学技术、熟悉国际市场运作的海外创业人才，目标任务为2018 年起5 年内每年引进并扶持不超过30 个海外人才来穗创业项目。主要采取“项目+人才+单位”的引才模式，寄托人才携带项目落户广州，也要求依托单位具备一定资金和科研环境以保障人才创新创业。

3.2 申报资质及评价方式

申报资质围绕项目投入情况、团队条件、单位资质等3 个方面设立申报门槛，从项目投入情况上看，红棉计划和创业领军均要求具备知识产权或掌握核心技术，创新领军要求承诺研发项目投入经费不低于1 000 万。从团队条件上看，红棉计划要求申报人具有国（境） 外学习、工作、居住经历或来华留学的外籍人才且要求申报人占一定股份，创业领军要求团队由1 名团队带头人和不少于2 名核心成员且带头人必须为第一大股东，创新领军则对团队人数、来穗工作时间、固定在职时间、国内外专利及科研项目均有要求。从单位资质看，红棉计划要求依托单位至少拥有1 项知识产权，创业领军要求企业成立时间不超过5 年并且注册资金大于1 000 万元，创新领军要求具有较强的技术研发软硬件条件。

人才评价采取邀请专家评审的方式开展3 轮评审，评价方式有材料评审、网络评审、会议评审、现场考察，第一轮采取材料评审或网络评审，并按照一定比例遴选进入第二轮现场考察，第三轮评审专家组根据申报人陈述答辩情况进行投票表决选出最终拟立项项目。

3.3 存在问题与不足

1） 政策制定未能形成梯队层次。对比其他省市科技人才政策，并未将人才分层次，只按照人才类别如创新、创业、海外人才引进等方向进行划分，对于某一类别中人才的申报条件、资助金额较为统一，不能形成相应梯队补助。

2） 人才政策申报条件有待完善。将人才申报条件与其他各省市政策对比发现，一是在人才基本资质方面，对人才年龄、学历、学位等要求较为宽松；二是在创新人才方面，对团队的从业经历、科研实力要求较少；三是在创业人才方面，对所运营企业的收入、利润、管理能力、创业经历等方面无详细要求；四是采取“项目+人才+单位”的模式进行限制，但未对各类人才的要求进行具体区分，如创业人才应侧重于企业管理、运营能力，创新人才重点突出人才科研实力、基础研究与应用基础研究水平。总体而言，申报指南虽从侧面体现广州对人才包容性较强，但对于人才方面的申报门槛要求相对较低。

3） 评价方式需进一步优化。在当前国内大部分城市实行“以赛代评”的新形势下，相比较而言，广州数年保持多轮评审制度，完成一轮评审需邀请多位专家，每一轮专家可能对同一项目的意见与打分均会有所不同，同时多轮评审对申报人和申报单位的要求更高，对于评估机构、政府部门的工作强度相对增加，且多轮评审并不意味能保证人才遴选质量高。

4） 人才创新载体功能未充分发挥。采取以项目评人才的方式进行遴选支持，容易受限于项目管理的各种要求，使创新人才忙于经费管理、项目管理，不利于集中精力从事科学研究。

4 政策建议

4.1 明确政策制定侧重点，合理建设人才层次梯队

人才政策的制定必须量体裁衣、因地制宜，尽量采取“错位引才”政策，利用现有的资源并结合广州自身功能定位和产业需求招贤纳才。探索针对不同类型不同层次的科技人才政策进行分类管理，将人才按需分类并进行层次划分，制定《科技人才分类目录》，开展人才分类认定工作，不断优化人才结构层次；实行任期聘用制，对聘用的科技人才给予每年固定的奖励补贴和工作经费补贴，同时加强对科技人才的成果与贡献的评估，以及对人才潜力的评估[16]。

4.2 科学合理设置门槛，提高人才引进要求

一是针对人才年龄结构、学位、职称等基础条件斟酌设置申报门槛。结合引进人才类型，设置不同从业经历条件门槛，如对于创业人才要求具有投融资能力，突出其在管理资本量、投资案例个数，以及在帮助科技型中小微企业发展等方面的贡献；对于创新人才引进方面可要求具有国内外知名企业、高校、科研单位关键岗位研发工作经历。二是若采取“人才+项目+企业”模式引进人才，要求项目已实际投入并取得一定成效，并要求引进人才单位具备一定的成立年限、营收规模、年度研发投入强度等以支持人才发展。三是构建多元化科技人才评价指标体系，将人才按研究领域划分为基础研究、应用研究和创新转化三大类，按照不同的研究阶段设置人才评价目标。对于基础研究人才引进，主要以论文质量、著作等评价维度，对于应用研究人才强调论文质量结合市场导向需求，对于创新转化人才强调专利等知识产权，成果推广经济效益以及对产业影响等要求[17]。

4.3 创新人才选拔方式，激发人才创新创业活力

遵循人才发展规律，积极推行多样化选拔评价，从评审制转向以专家举荐、线上路演、创业大赛、人才认定、风投注资等多元化体系。一是设立多行业领域平台，主要由相关领域知名专家、行业协会和社会组织等各方面人员组成评审工作委员会，由平台推荐行业领军人才；二是采取线上路演，邀请行业技术专家、风投机构专家、知名企业高管组成评审团进行线上打分，项目申报人通过线上平台进行路演答辩；三是举办创业大赛，采用现场答辩、专家咨询和集中评审等方式，对参赛创业项目的技术水平、市场前景、风险水平以及申报人和团队的创新能力、经营管理能力等进行综合评审，组织专家对申报企业实地考察，现场查看核对申报企业的实际情况；四是在评审遴选阶段，可委托第三方机构对申报人背景进行调查，对知识产权价值进行评估；五是优化人才项目资助方式，按项目新增投资额比例给予研发项目资助，结合科技信贷融资方式，提供贷款贴息支持。

4.4 优化人才创新环境，打造人才集聚“新高地”

大力支持企业引进培育高层次科技人才，通过制定相应政策，充分展现广州广纳人才的决心，对高层次人才予以大力补贴，以“来了便予以支持”的态度迎人才，改变以项目捆绑人才的方式，不以项目论人才；充分响应国家经费包干制的模式，直接给予财政资金到人到岗，充分自主使用的模式，不断优化人才发展环境[18]，并向用人主体充分授权，进一步强化对人才的支撑作用；开展人才政策精准推送，对来穗人才大力宣传政策支持力度，发挥人才集聚效应。广州良好的创新创业环境、自由宽容的广州文化等方面的软实力在国内人才竞争中的优势较为明显，因此软实力的竞争可成为新着力点，加快人才创新环境建设，掌握国内国际人才竞争的主动权，广聚英才落户广州[19]。