欧盟加密资产监管的制度与启示

康宁 中国人民公安大学

引言

2022年10月5日，欧洲理事会和欧洲议会通过了《加密资产市场监管法案》（The Regulation on Markets in Crytoassets,and Amending Regulations，简称“MiCA”，以下简称“《法案》”）。《法案》许可了加密资产在欧盟的发行，同时也为加密资产发行人明确设定了规制。《法案》在加密资产的分类、信息告知、发行授权、营销传播和执法合作方面的制度设计，覆盖了加密资产发行与监管的全生命周期，或可为我国加密资产的规制完善提供参考。

一、加密资产分类制度

（一）内涵区分

《法案》区分各类加密资产（Crypto Assets）的不同内涵。其中，加密资产是总括性的概念，指可以使用分布式账本技术或类似技术，以电子方式传输和存储价值或权利的数据表示。为了最大限度地对加密资产进行规制，《法案》中的“加密资产”包括三种子类型：（1）资产参考代币（Asset-referenced Token），它是参考货币以外的价值或权利来维持稳定价值的加密资产；（2）电子货币代币（Electronic Money Token），它是参考一种官方货币的价值来保持稳定价值的加密资产；（3）资产参考代币和电子货币代币之外的其他代币，涵盖范围广泛的其他加密资产。根据这一分类，《法案》明确的规制路径也分为加密资产、资产参考代币和电子货币代币三种。

（二）监管措施

法案对加密资产的不同种类实施“一般规则+专门规则”的监管措施。整体上看，《法案》体现了欧盟数据领域立法一贯的审慎态度，为加密资产发行设定系列先决条件。例如，《法案》规定加密资产发行主体只能是法人主体，且需要发布信息告知《加密资产白皮书》，并遵守特定的营销传播制度，极大地降低发行主体混乱带来的风险。就不同类型的加密资产而言，《法案》对资产参考代币和电子货币代币有着专门的发行限制。具体而言，资产参考代币的发行应当是具备资质的信贷机构，或者母国监管部门授权的代币服务企业。相比之下，《法案》将电子货币代币的发行仅限于获得授权的信贷机构，发行限制在几类加密资产中也最为严格。

可见，欧盟整体上采取一种“发行但限制”的监管态度，又由于电子货币代币的发行与稳定币密切相关，因此受到的限制条件最多，而这也意味着，由信贷机构发行的电子货币在实质上已经具有欧盟准货币的地位。

二、加密资产白皮书制度

（一）加密资产白皮书

《法案》要求加密资产发行需要完成充分的信息告知义务，为此设定了加密资产发行前的白皮书制度。白皮书要求披露信息坚持公平、清晰且没有误导性的原则，语言简明易懂。为了增强白皮书的可读性，《法案》要求白皮书必须包含摘要、目录和发布日期等部分。在向欧盟公众提供加密资产之前，加密资产的发行人应在其网站上发布加密资产白皮书。

（二）内容规定

《法案》对白皮书的内容进行强制性规定。这类内容主要包括发行人或交易平台自身的基本信息、发行加密资产的缘由、所发行加密资产项目的信息、向公众提供加密资产并允许交易的信息、加密资产所附权利义务的信息、加密资产基础技术的信息，以及加密资产对环境和气候的不利影响等信息。《法案》尤其强调，白皮书必须声明加密资产的负面信息，警告加密资产可能存在风险，包括加密资产可能面临价值的贬损且没有赔偿，加密资产的转让和流动可能受到限制，等等。与此同时，《法案》禁止白皮书包含任何断言加密资产未来价值的信息，以免传递夸大其词的误导。这些强制传递的信息实际是有关加密资产风险的警告，旨在最大限度地提醒购买者：资产有风险，持有需谨慎。

三、加密资产发行授权制度

《法案》明确了加密资产发行的“申请-授权”制度。加密资产的发行必须以获得授权为前提，拟发行资产的法人应向母国监管部门申请授权，在获得发行授权之前暂称为“申请人”或“申请发行人”。整体而言，获得发行授权的申请人，至少满足声誉良好、合作安全与经营持续三个方面的标准。

（一）“声誉良好”标准

申请人必须提供精确、详细且高质量的经营信息。《法案》对申请人提出了较高的资质要求，不仅须有明确固定的经营地址、组织章程细则，还要有欧盟授予的法人实体识别编码。资产参考代币和电子货币代币的申请人，还要提供内部管理机构及其成员名称，以证明该机构具有足够的知识、技能和经验，有能力管理这两类加密资产。几类加密资产的白皮书都是必不可少的申请材料，以证明加密资产发行的商业模式和发行计划，同时保证加密资产申请人能够投入足够的时间来履行职责。为此，各类加密资产的申请发行人必须提供证明材料，阐明经营机构中的人员具有足够良好的声誉并拥有适当的知识、技能和经验发行代币。《法案》要求，符合申请条件的申请人，其管理机构的所有成员应当没有犯罪记录，或者没有因破产法、金融服务法、反洗钱法、反恐怖主义、反欺诈或从业职业伦理在内的现行国家规则受到行政处罚。

（二）“合作安全”标准

申请人与第三方的合作应当稳妥并安全。《法案》规定，如果申请人与加密资产服务提供商展开合作，则需要描述具体的合作机制与程序，以确保遵守欧盟有关防止洗钱和恐怖主义融资的义务。股权合作也是合作的重要类型，申请人必须明示与第三方的合作安排，同时还需证明持有申请人股份的自然人或法人具有足够良好的声誉。为此，申请人呈送的材料必须内容清晰，明示股份持有人的无犯罪记录证明，且没有因破产法、金融服务法、反洗钱法、反恐怖主义、反欺诈或从业职业伦理在内的现行国家规则受到行政处罚。

（三）“经营稳健”标准

申请人必须具有维持经营安全的能力，具有加密资产发行的连续性政策、控制机制和风险管理程序。为了加密资产发行的平稳进行，《法案》要求申请人保证安全的发行程序和运行系统，包括网络安全、信息完整性和机密性，以检测防止洗钱和恐怖主义融资。作为发行后的服务保障，申请人还必须提供可以持有此类加密资产的其他国家或者机构名单，同时设定有效的投诉处理机制。这些要求，敦促申请人维持发行业务的管理水平，实现发行业务的稳定性和连续性，对其客户利益和市场完整性负责。

申请人获得发行授权即为加密资产“发行人”。面对发行申请，主管部门应在收到申请材料后的25个工作日内，作出给予或拒绝授权的决定，并在5个工作日内将决定通知申请人。值得注意的是，授权的获得并非一劳永逸，监管机构可以在发行人怠于行使发行权，或者违背合作安全与经营稳健的标准时，做出撤回授权的决定。这表明，《法案》一方面敦促发行人及时行权，另一方面也坚持金融秩序的稳定性，一旦发行人可能对金融稳定、支付系统的平稳运行、市场完整性构成威胁，或者发行人面临洗钱和恐怖主义融资的严重风险，发行人的发行资格将被剥夺。

四、加密资产的营销发行制度

获得授权之后的加密资产，即可进入发行营销与传播。所谓营销，简单而言就是向公众做正式的推广，吸引加密资产的潜在客户。

（一）权衡信息不对称关系

《法案》认可发行人营销推广加密资产的信息传播，以此传达对于加密资产市场的鼓励态度。但是，《法案》权衡发行人与持有者之间的信息不对称关系。一方面，要求营销讯息明确加密资产持有人的“赎回权”，即持有加密资产的主体都有权随时按票面价值赎回，以帮助加密资产持有者应对加密资产的风险；另一方面，《法案》要求加密资产营销行为承担禁止内幕交易、禁止非法披露内幕信息、禁止操纵市场三大消极义务，以避免发行人滥用市场地位，形成对持有人的压倒性优势。

（二）内容限制

营销信息的内容受到发行人加密资产白皮书的限制。《法案》规定，任何与加密资产有关的营销信息均应清晰可辨，且应与加密资产白皮书中的信息一致，同时受到本国监管部门的监督。简言之，加密资产白皮书是发行人有关资质、技术和运营方式的承诺，营销讯息应当在白皮书的承诺框架之内。为此，《法案》规定营销信息应明确加密资产白皮书已经正式发布，并注明发行人的网站地址。这也意味着，在各类加密资产白皮书正式发布之前，发行人不得开展任何形式的营销传播。

（三）投诉处理机制

加密资产营销需要配备相应的投诉处理机制（Complaints Handling Procedures）。《法案》保障加密资产的持有者免费向其发行者提出投诉。发行人应建立并维护有效和透明的程序，以“迅速、公平和一致地”处理持有人和其他利益相关方（例如代表代币持有人的消费者协会）的投诉。为此，发行人应向客户提供投诉模板（A Template for Filing Complaints），并记录收到的所有投诉和回应措施。资产参考代币发行人应及时、公正地调查所有投诉，并在合理期限内将调查结果告知资产参考代币持有人。

各国主管部门对加密资产的营销传播持“事后监管”态度。为了鼓励运营传播的顺利进行，《法案》禁止监管者为加密资产营销设定传播门槛。但是，《法案》强调监管者有权对营销传播的合规性进行监督，必要时可以评估营销信息与加密资产白皮书的一致性。为此，营销传播及其修改应在发行人的网站上公布，以期提高监管者在营销进程中的监督效率。

五、合作监管制度

欧洲银行管理局（European Banking Authority，EBA）、欧洲证券和市场管理局（European Securities Markets Authority,ESMA）与各成员国加密资产监管部门展开合作。《法案》没有限制各国主管部门的监管权力，只是要求加密资产所在国监管机构向其他成员国、欧洲银行管理局、欧洲证券和市场管理局提供协助。加密资产并不局限于特定国家领土范围之内，是故多方机构及时交换信息非常必要，且应当在调查、监督和执法活动中推动欧盟内部合作。为此，《法案》主张监管过程中的信息同步、协助调查、欧盟协调三大基本原则。

（一）调查信息的同步提供

成员国对违反《法案》的行为进行监管或处罚，除积极联络本国司法、检察机构以外，还应将调查或诉讼信息同时传送欧洲银行管理局、欧洲证券和市场管理局。例如，成员国主管部门受理任何有关加密资产发行人或服务提供商涉嫌违反《法案》的纸质或电子投诉，都应同时传送欧洲银行管理局与欧洲证券和市场管理局。只有在一些特殊情况下，监管部门才可以拒绝提供信息，如相关信息的提供可能在成员国打击犯罪、反恐怖主义等方面产生不利后果，或者对调查、执法活动本身产生不利影响。此外，为了尊重各国司法的既判力，《法案》生效前已经提起诉讼甚至做出最终判决的加密资产案件，也无需再向欧盟提供信息。一般情况之下，成员国主管部门有及时提供调查信息的义务，不得无故拖延。

（二）成员国之间的协助调查义务

成员国主管部门可请求另一成员国主管部门协助展开调查。当某国主管部门收到另一成员国主管部门的协助调查请求时，该国可以自行展开调查，也可以允许提出请求的成员国参与调查，还可以允许提出请求的成员国自行展开调查。在《法案》的框架下，成员国监管部门应密切协调监管，以查明和纠正违反《法案》的行为，制定和推广最佳做法，促进合作，促进解释的一致性，并在出现任何分歧时开展跨辖区评估。值得注意的是，《法案》要求提出调查请求的成员国同步告知欧洲银行管理局、欧洲证券和市场管理局，从而在欧盟层面进行备案并获得支持。

（三）跨国家合作协调责任

欧洲银行管理局、欧洲证券和市场管理局履行跨国家合作的协调责任，避免合作受阻。依据《法案》建立共同的监管文化和一致的监管实践，确保统一的程序和方法，加强监管结果的一致性。欧洲证券和市场管理局应在成员国主管部门提出要求时协调调查。如果成员国监管部门的合作请求被另一成员国拒绝，或者未在合理时间内采取行动，则该监管部门可以请求获得欧洲银行管理局、欧洲证券和市场管理局的授权，从而展开及时的调查。

六、结论与启示

《加密资产市场监管法案》是欧盟应对数字时代社会发展的又一专门性规范文件。《法案》承认了加密资产“发行但限制”的总体原则，旨在创造新型商业模式与经济效益的现实价值，同时直面加密资产的发行风险。《法案》填补了欧盟加密资产监管的法律缺失，加密资产分类、白皮书信息披露、发行授权、营销传播、监管合作五大基本制度的确立，为欧盟加密资产提供了详尽的发行“操作说明书”，是欧盟成员国货币政策一体化的重要举措。综观欧盟《法案》的制度内容，可在以下几个方面进行思考。

（一）加密资产的分类监管

欧盟资产参考代币和电子货币代币的主要分类，意味着监管的精细化和加密资产治理水平的提升。目前，我国已经正式发行数字人民币，且数字人民币以我国法定货币为基础。这种以法定货币为基础的加密资产，与欧盟电子货币代币具有极高的相似性。欧盟《法案》为电子货币代币设定了最为严格的发行门槛，这也与我国当前的监管态度有异曲同工之处。但不能忽略的是，我国民间仍旧存在大量加密资产，持有各类比特币、泰达币、瑞波币等加密资产的民间主体不在少数。这些加密资产有的以其他国家的稳定货币为基础，如泰达币，有的则类似于欧盟《法案》中的资产参考代币，甚至是没有任何货币参照的其他加密资产。这些资产的现实存在，使现行法律的规定不可视而不见，有必要参考欧盟《法案》的加密资产分类，予以有效区分并监管。

（二）欧盟加密资产发行的应对

2021年9月，中国人民银行等十部门发布了《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》，意味着我国对加密资产持有最为严格的限制态度。两年以来，伴随我国数字货币的发行和数字经济的发展态势，加密资产的监管态度也有待新的思考。我国对加密资产发行持有全面禁止的态度，这对稳定我国金融秩序，降低加密资产对环境资源的消耗而言具有重大意义。但是，随着我国数字经济的发展与国际影响力的提升，我国与其他国家的合作程度也在逐步加深，这使我国不可避免需要应对境外加密资产监管问题。当前，我国香港特别行政区已经探索了加密资产的牌照管理制度，是我国应对境内外加密资产管理的重要举措。欧盟《法案》表明，欧盟作为重要的经济体普遍允许发行加密资产，而加密资产在欧盟促进数字经济发展、刺激欧洲技术创新、增加就业方面的价值也不容忽视，欧盟加密资产可能会成为其对华贸易往来的内容之一。如何应对欧盟加密资产的发行，反思其对欧元体系及其对世界金融体系的冲击，是我国有效参与全球治理的重要命题。

（三）加密资产的监管合作

《法案》是欧盟金融货币领域的重要举措，其体现着巩固欧盟货币一体化、降低金融市场风险、创新发展欧盟数字经济的立法初衷。为推动《法案》顺利实施，欧盟强调跨成员国的合作，以及成员国监管机构在推动合作方面的重要性。为此，欧洲银行管理局、欧洲证券和市场管理局的责任重大，不仅能够同步获得成员国加密货币调查的相关信息，还能够强化成员国之间的协助调查义务，在合作受阻的情况下给出授权许可。这为加密货币全球治理提供了方案，即为了应对加密资产的跨区域属性，需要在充分尊重主权国家监管权利的基础上，互通信息并协助调查，必要时可以推动跨国家协调机构的确立，有效提高加密资产的监管效力。