中国数字乡村治理的制度设计、实践困境与优化路径

杨志玲,周 露

(云南大学 马克思主义学院,云南 昆明 650091)

一、问题的提出

乡村治理在国家治理体系中承上启下,关键至极,是国家治理的基石。然而,乡村治理面临着艰巨且复杂的任务,治理水平与乡村发展需求之间存在明显的不协调现象。传统的乡村治理模式已无法有效回应民众需求和基层治理发展的需要。随着互联网、云计算、大数据、人工智能等数字技术的迅猛发展,数字技术在乡村治理中的作用愈发凸显,已经介入经济、政治、文化和社会等各个领域。数字化已经是当前人类社会发展的潮流,深刻改变了人们的生产生活方式,渗透到了人们生活的方方面面。习近平总书记强调:“要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制,推进政府管理和社会治理模式创新,实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。”乡村治理始终是党和国家关于基层治理工作的重心所在。党的十八大以来,中央高度重视数字乡村发展,制定出台了一系列数字乡村治理的政策文件,在顶层设计的引领下,一场以数字技术为引擎的乡村治理变革呼之欲出。

乡村治理因数字技术而发生巨大变革,进而创造了新的治理模式,实现了公共决策的前瞻性,从事后处理向源头治理转变;实现了权力运行的精准性,从管理模式向服务模式转型;实现了治理结构的创新性,从一元平面治理到多元复合立体化治理转向;实现了治理效能的高效性,从僵化被动向灵活主动转型[1]。然而,事实上,相比基于信息技术的数字化治理形态,中国乡村社会长期以来已经形成以血缘关系与地缘关系为纽带的熟人社会,农民以村社伦理和自治传统来维持乡村的礼治秩序[2]。即便是在当前社会,基于家庭伦理、宗教传统、熟人社区网络而形成的“乡土逻辑”依然在乡村治理中发挥着重要作用[3]。数字技术与乡村社会长期发展形成的传统治理模式之间并不能自然达成耦合[4]。传统与现代的碰撞促使乡村治理的复杂性愈加增强,乡村治理的数字化转型正面临着巨大挑战。乡村治理如何顺利克服挑战,完成数字化转型仍是待解决的课题。基于此,本文重点探讨中国数字乡村治理的制度设计,反思数字乡村治理存在的现实之困,进一步优化数字乡村治理的路径,实现数字技术与乡村治理的同频共振,推动乡村治理现代化转型,为全国各地区数字乡村治理提供借鉴经验。

二、中国数字乡村治理的制度设计

近年来,随着大数据、物联网、云计算、区块链等数字技术不断嵌入乡村社会,乡村治理获得新的动力。从实践层面来看,数字乡村治理既是现代农村发展的现实需求,又是国家治理的战略安排。一方面,农村社会面临着数字基础设施建设薄弱、农民数字素养较低等现实问题,导致城乡“数字鸿沟”普遍存在,农村社会亟需数字技术升级转型;另一方面,城乡不平衡不充分的发展问题仍旧突出,中央政府不断优化制度设计来有效推进数字技术与乡村治理的有机融合。制度设计是指通过构建规则、程序和组织结构,确保特定价值行为的实施,以实现既定目标或履行特定任务的过程。换句话说,制度设计是依据设计原则制定规则和制度,以实现设计预期目标的过程[5]。数字乡村治理制度设计就是通过制定相应的政策法规、方案办法等从理念目标、基本制度与保障实施三个层面协调各主体间的利益分配,系统整合资源,促进乡村治理向有序、规范的方向发展。为此,自党的十八大以来,党中央及相关部门出台了一系列数字乡村治理的政策文件,如《数字乡村发展战略纲要》(2019 年中共中央办公厅、国务院办公厅发布)、《2023 年数字乡村发展工作要点》(2023 年4 月中央网信办、农业农村部、国家发展改革委、工业和信息化部、国家乡村振兴局联合印发)、《数字乡村标准体系建设指南2.0》(中央网信办、农业农村部2022 年联合制订)等,为数字乡村治理进行了制度安排。以上制度设计坚持全面建成数字乡村、全面助力乡村振兴的理念目标,着重推进治理目标优化、工具变革、结构转变与能力提升,呈现出诸如建设数字化的空间、发展高原特色产业、关注贫困问题等契合数字乡村治理发展实际的特征。

(一)数字乡村治理制度设计的主要着力点

1.优化治理目标,实现多元目标的动态发展。数字乡村治理的目标是将数字信息技术嵌入到乡村政治、经济、文化、社会、生态与党的建设各领域,以期提升其治理效能。通过制定相关政策目标,为数字乡村治理指引方向。这些目标呈现纵横交叉、动态发展的态势。从横向上看,为全面助力乡村振兴、助推“数字中国”建设,数字乡村治理的制度设计在乡村信息化基础设施建设、数字经济发展、基层治理现代化能力提升、网络文化繁荣、智慧生态建设、社会服务转型等方面制定相应目标。例如,为夯实数字基础设施建设,《关于开展国家数字乡村试点工作的通知》(中网办通字〔2020〕15 号)中指出:重点加强基础设施的共建共享,构建集约高效、绿色智能、安全适用的乡村信息基础设施;提升4G 网络的覆盖率,积极探索新型基础设施如5G、人工智能、物联网等的应用与发展。为提升乡村治理能力,释放治理效能,《数字乡村发展战略纲要》指出,要推进乡村社会综合治理向精细化与现代化转型,推动“互联网+”社区的纵深发展,规范村委会建设,开展在线帮扶与培育村民公共精神。

从纵向上看,数字乡村治理制度设计立足于新时代的国情农情,根据社会发展的不同阶段制定相应的目标。《数字乡村发展战略纲要》提出分四步走有序地达到全面建成数字乡村、助推乡村全面振兴的最终目标。第一步,到2020 年,数字基础设施建设取得一定成效,“互联网+政务服务”向农村延展,网络扶贫行动纵深发展,数字乡村建设取得初步进展。第二步,到2025 年,城乡“数字鸿沟”明显缩小,在乡村网络文化、数字治理体系方面取得长足成效,推动数字乡村建设。第三步,到2035 年,基本实现城乡公共服务与乡村治理体系和治理能力的均等化、现代化,农民数字化素养明显提升,数字乡村建设取得显著成效。第四步,到本世纪中叶,全面实现农业强、农村美、农民富,助力乡村全面振兴。数字乡村治理制度设计的具体目标呈现出多元化、动态化的特点,贴合社会发展实际,为数字乡村治理实践提供了理论依据。

2.变革治理工具,实现灵活工具的转化使用。社会治理工具分为强制性工具、激励型工具、自愿性工具与信息性工具[6]。有效利用治理工具可以提升社会治理的效能。数字乡村治理的制度设计应将上述工具运用到数字乡村治理的过程中。首先,运用激励型工具调整治理机制,重点鼓励与推进产业数字化转型,为数字乡村治理提供物质支持。《国务院关于印发“十四五”数字经济发展规划的通知》(国发〔2021〕29 号)中多次提到,要立足产业特点和需求差异,促进传统产业全面数字化转型,提升全要素生产率;要强化人才支撑,鼓舞与引导高素质人才参与数字乡村建设。《数字乡村发展行动计划(2022—2025 年)》(2022 年1 月中央网信办、农业农村部等部门联合印发)支持高校拓展智慧农业和农业智能装备等新兴农科专业,推动职业院校提升农业及相关专业水平和数字化转型,培养满足乡村振兴需求的技术人才。其次,利用参与型工具促进治理主体规范参与。参与型工具又称自愿性工具。在数字乡村敏捷治理过程中,自愿性政策工具主要有网民个人自律、虚拟社区规范及网络组织自律[7]。《数字乡村发展行动计划(2022—2025 年)》提出:“依法打击涉农信贷、保险及网贷平台等领域中的互联网金融诈骗行为,做好互联网金融风险防范宣传工作。组织开展面向农村居民的网络安全教育培训,提升个人信息保护意识。”要利用宣传教育手段,提升个人以及网络组织自律,规范数字乡村治理主体行为。最后,使用信息性工具优化治理方式。建立与丰富党建信息化综合平台,加快基层党组织“上云”;完善全国一体化的政务平台,实现“互联网+政府服务”的纵深发展。

3.转变治理结构,促成多样主体的共同参与。中国传统乡村社会治理的实际推动者多为基层政府,治理主体单一化,而数字化技术嵌入乡村治理,为解决这一问题提供了可能。在共治、共建、共享理念的驱动下,推动多元主体共同参与数字乡村治理势在必行,构建数字乡村治理共同体已成必然趋势[8]。为实现多元主体参与,我国数字乡村治理的制度设计应注意以下几点:一是加强组织领导,充分发挥其统筹协调、示范引领的作用。例如,在推进数字乡村治理的进程中,建立相关统筹协调机制,做好整体规划设计,并督促各项任务的落实,以形成工作合力。各部门应充分整合现有资源,加强跨部门协调沟通,调动各方面的积极性。二是培育新型数字农民,提升农民数字素质素养与技能。《“十四五”数字经济发展规划》(2021 年12 月12日国务院发布)指出,要实施全民数字素养培育与技能提升计划,鼓励公共数字资源更广泛地向社会开放;为提高老年人、残障人士等特殊群体运用数字技术的能力,还应制定数字技能提升专项培训计划,切实解决他们在数字化乡村建设中面临的困难。三是吸引社会组织参与,释放社会组织的参与效能。各地将加大数字农业农村发展投入力度,探索政府购买服务、政府与社会资本合作、贷款贴息等方式,以吸引工商资本和金融资本等社会力量广泛参与数字农业农村建设。

4.提升治理能力,推动治理效能的高效发挥。随着数字技术的不断发展,数字乡村治理能力不断提升,数字技术的普及为乡村教育、医疗、社会保障等传统公共服务提供了便捷和促进了数字化转型[7]。但是,不断推进数字技术下乡,促进数字化手段与乡村治理的融合发展,也出现了数字技术与乡村政务体系、公共服务体系融合程度不高等问题,导致数字治理效率低。数字化技术带来了信息泄露的风险,损害治理主体的切身利益,无法充分释放治理效能。我国数字乡村治理制度设计,为有效规避以上问题,提出以下两个相应措施:一是坚持系统思维与整体思维,促进数字技术与各领域的融合发展。数字乡村治理内容组成丰富,是一个不断变化的整体系统,由多个子系统组成,通过数字化手段统筹与强化各子系统,充分发挥个体作用强化整体效应[9]。因此,不断促进数字化手段与乡村治理各领域的深度融合发展,提升数字化经济调节能力,提高数字化监督管理能力,优化数字化社会管理能力,加强数字化生态治理能力,推动智慧法治发展,加快推进智慧党建等,将数字技术拓展至治理全领域,实现整体发展的效果。二是树立底线思维,构建信息安全保障机制。《数字乡村发展行动计划(2022—2025 年)》提出,强化农业农村数据安全,施行涉农关键信息基础设施和网络安全等级保护制度,进行网络安全监督检查专项行动。

(二)数字乡村治理制度设计的内容特征

1.空间再造的着重关注。工业化、城市化推动了人口大规模流动,加剧了乡村人口“人地分离”的矛盾,改变了以人口之间的空间关系模式和人口赖以生存的生计模式共同构成的乡村社会治理结构[10]。城市经济发展迅速、产业发达,更容易满足人口的基本生计需求,促进了人口大规模流动,破坏了传统熟人社会的属地治理模式,使得乡村治理结构与治理模式面临历史性挑战。利用数字技术创造数字化空间,实现了乡村户籍“失连”人口的信息共享、情感维系与行为交互,维系了传统乡村的熟人社会。近年来,乡村人口外流愈发严重,建立数字化空间优化乡村社会治理结构,使村民个体能够突破时空限制,积极参与村庄公共事务的协商与决策,消除出门在外的疏离感与陌生感,提升其对村庄的价值认同,符合村庄治理的现实需要。我国数字乡村治理制度设计充分满足现实需要与群众诉求,在内容上提出诸多数字空间建立的相关措施,实现乡村治理跨地域、跨时空、跨层级的转变。如“推广村级基础台账电子化,建立统一的‘智慧村庄’综合管理服务平台。推广村级事务‘阳光公开’监管平台,推进村级事务及时公开、随时查看。”[11]这极大便利了外出务工村民办理相关事务,提升乡村认同感。与此同时,我国支持与鼓励各区域立足发展实际建立具有地方特色的数字平台,比如小程序、APP、联络微信群、村民互动群等,为村民提供一个了解自己家园的渠道,也方便村民线上交流,增加村民之间的凝聚力与村庄向心力,有利于召回外流人口,重塑家园。

2.特色产业的优化发展。我国高度关注乡村特色产业的发展,2020 年7 月9 日农业农村部编制印发的《全国乡村产业发展规划(2020—2025 年)》指出,乡村特色产业是乡村产业不可或缺的一部分,它体现了地域的独特特征和浓郁的乡土氛围,包括独具特色的农业种养、特色食品、传统手工业和文化创意产业等,具备巨大的发展潜力。省级政府积极贯彻落实中央文件,如云南省农业农村厅印发的《2023 年云南省推进脱贫地区特色产业发展工作要点》指出,要促进乡村农业高质量发展,做好“乡村土特产”的文章,应重点关注脱贫县的主导产业发展,突出地域特色,开发乡土资源,培育富民产业。不断提升云花、云茶、云药、云菜、云果、云胶、云糖等“云品”的市场竞争力、品牌影响力和产业带动力。同时指出,要积极实施“数商兴农”和“互联网+”农产品出村进城,鼓励电商产业发展,实现农业数字化转型。显而易见,数字技术在农村产业中运用与发展,有利于增效增值乡村产业,促进乡村内生经济发展,为数字乡村治理夯实物质基础。目前,我国大部分地区的农业数字化基础设施还比较滞后,新一代信息技术在农业生产链中的嵌入不深。因此,数字技术在农业发展与乡村经济发展的“乘数效应”稍显不足,数字乡村治理的物质基础有待夯实[12]。为更好促进乡村产业数字化转型与发展,我国数字乡村治理制度设计着眼于两个重要领域,即生产和加工。在生产领域,借助遥感技术、检测仪器等手段改良品质、提升产量。加快数字农情发展,通过卫星遥感、航空遥感、地面物联网等监测手段,动态监测农作物信息,发布预警,提升种植业管理水平。在加工领域,利用区块链等平台打造全科服务的产业链。例如,加快数字供销建设,优化供销服务平台,推动供销网点数字化改造,完善农产品质量安全追溯平台,加强数据对接。这些举措推动乡村产业数字化转型,提高效率和竞争力,为农民提供发展机遇。

3.贫困治理的精准锚定。我国贫困面积大、贫困程度深、贫困原因复杂,历经脱贫攻坚走出了绝对贫困的乡村,在数字化技术的推进下,既要巩固好脱贫攻坚的成果,又要紧跟时代潮流,勇于抓住机遇,利用数字红利,实现乡村治理现代化的目标。我国立足自身发展实际,运用数字技术全面巩固脱贫攻坚成果,具体表现在以下两个方面:一是做好防止返贫动态监测和帮扶,如针对有返贫致贫风险的人口进行动态监测与精准帮扶;针对低收入人口进行常态化帮扶与动态监测。二是增强脱贫地区的内生动力。拓展脱贫地区产品销售渠道,使农民钱袋子“鼓起来”。提升脱贫地区农副产品销售水平,提高网络销售平台运营水平,且采取多种措施扩大脱贫地区农产品销售规模。坚持“授人以鱼不如授人以渔”的理念,开展教育扶贫,如支持和鼓励中西部欠发达地区应用国家智慧教育公共服务平台资源开展县域教师培训,促进乡村教师数字素养提升。在对贫困问题的高度重视下,发展滞后的脱贫地区数字乡村发展呈现出较强的追赶力,从2019年与2020 年县域数字乡村指数来看,虽然脱贫摘帽县的数字乡村发展水平明显低于其他县域,但是在增长的速度上总体高于其他县,在数字化治理领域尤为突出[13]。

4.社会服务的重点聚焦。数字乡村治理旨在解决人民最关心、最迫切的问题。我国数字乡村治理制度设计重点聚焦民生问题,推进数字技术在社会服务领域的发展,主要表现在以下几个方面:一是持续推进“互联网+教育”的深度发展,建好用好国家智慧教育服务平台,加大乡村地区的优质教育教学资源供给。一方面,推进数字化教育基础设施建设,完善农村地区学校和教学点网络及卫星电视教学环境,扩大高质量的教育资源覆盖面。另一方面,积极探索乡村信息化教学模式,促进乡村教育质量的提升。二是深入推进“互联网+医疗健康”的有序开展。积极稳妥推进医疗机构信息系统上云。持续推进远程医疗服务网络建设,深化推广“互联网+医疗健康”服务应用,推动优质医疗资源下沉和均衡布局。继续推进中医馆健康信息平台建设及应用,保障基层中医药服务能力提升。三是深化农村就业和社会保障信息服务。建立就业信息服务平台,为农民工、返乡青年、异地搬迁人口、贫困人口等提供就业信息;完善养老信息服务系统、儿童福利信息系统等,持续关注乡村留守儿童与留守老人。

三、中国数字乡村治理的实践困境

制度设计与实际情况之间存在显著差异,随着社会环境的不断演变,制度设计无法完全解决所有问题,也无法永远适用于各种场景[14]。数字乡村治理制度设计在不断推进的实践过程中,不可避免地会出现一些现实困境。

(一)数字供给与现实需求分离

数字技术嵌入乡村治理以提升治理效能,最终要落实到回应村民的现实需求上。当前,数字供给沿着自上而下的路径,由政府制定相关政策规划、建立指标体系、委派科技人员与进行财政投入等,忽视乡村发展的现实需求,数字供给的自上而下性与现实需求的自下而上性导致两者供需脱节。同时基层工作者机械性地实施相关政策,导致对于基层村民需求的关注回应稍显不足。如此一来,就造成了数字供给与现实需求的分离,数字乡村治理受其影响呈现出“政府在做,群众在看。官员在行动,群众在观望”的“悬浮”状态,治理效能无法得到充分释放。究其原因,一方面是数字供给主体对群众需求的重视不够。基层干部是乡村数字供给的主体,需要为农民群众提供良好的数字治理服务。然而,在绩效考核压力和个人数字治理能力不足的双重影响下,基层干部往往只会机械性地执行政策文件、完成相应指标而忽视群众对数字治理的切实需求。他们一般是盲目复制其他地区的典型经验,照搬照抄而不考虑地区差异性因素,导致数字乡村治理的内容生产与本地区发展及农民的现实需求无法精准衔接。脱离了群众需求的数字乡村治理内容往往会沦为地方干部的“面子工程”而难以转化为治理效能。例如,一些数字服务平台从表面上看党务、政务、村务等各项内容齐全,但由于来源信息不实、信息更新滞后、系统培训缺乏、平台实用性差等多方面原因,这些电子平台并未发挥实际作用,有些甚至被长期闲置。另一方面,数字需求主体难以进行有效需求表达。作为数字需求主体的农民,思想观念保守与表达渠道不畅是其无法进行有效需求表达的两大因素。在思想观念上,当地农民受封建“官-民”思想的影响,他们中的大多数对村庄政治天然脱敏,或是不敢、或是不愿意主动表达自身的数字治理需求;在表达渠道上,受表达机制设置不合理、反馈渠道受阻、个人治理素养较低等多方面因素的影响,一些农民即使愿意去表达自身的数字治理需求,这些需求往往也无法完整传递到上级政府。

(二)数字资源禀赋先天不足

数字资源禀赋是数字乡村治理顺利实施推进的重要基础,乡村的数字资源禀赋愈加优异,数字乡村治理的实践效果也会愈加卓越。然而,由于我国乡村区位条件欠佳,发展较为落后,因此乡村数字资源禀赋先天不足。其主要表现在以下几个方面:

第一,居住地分散,治理半径宽大。乡村受地形、地貌等影响,选址建村比较分散,尤其西南高原山地地区表现明显。受其影响,乡村治理的治理半径较之城市而言往往也更为宽大。尽管近年来推进撤村并组,却难以从本质上解决这一问题。宽大的治理半径要求更多的数字基础设施建设资金投入,也提升了数字基础设施的运行维护成本。

第二,传统观念主导,农民认同缺乏。受传统思维的影响,较大部分农村地区的农民还延续着小农经济,自给自足的生产方式使得农民养成一种淡视协作、自我主义的行为方式和思想观念,这与数字乡村治理强调的精细化、标准化的现代生产与管理方式形成强烈反差。因此,农民天然地对数字乡村治理缺乏认同甚至选择排斥。

第三,地区差异明显,发展不平衡不充分问题凸显。数字乡村治理要求大量的资金、技术、人才,需要良好的数字生态环境,而受地区发展差异的影响,数字资源均向发展程度较好的地区倾斜,掣肘其在欠发达地区的汇集。数据显示,我国县域乡村数字基础设施整体发展水平较高,但地区差异明显。由省份的县域乡村数字基础设施平均发展水平可知,浙江省为98.9,江苏省为91.1,但青海省却仅为49.5,差异较为明显;与此同时,纵观全国乡村数字基础设施排名前100 的县域名单中,浙江省入选数量最多为23 个,河南次之14 个,西部地区西藏自治区和云南省都各有1 个县入围,东北三省无县域进入乡村数字基础设施发展百强县,差异显著[13]。

第四,数字产业滞后,辐射效果不足。数字产业与数字治理密不可分,二者相辅相成。数字产业发展能够为数字乡村治理提供资金、技术、人才等多方面的支持,可以充分激发数字乡村治理效能。同时,数字乡村治理也能够为数字产业发展提供安定和谐的社会环境。但是,乡村数字产业发展明显滞后,系统高级的数字产业矩阵较为稀少,对于数字乡村治理所产生的辐射效果自然也是严重不足的。

(三)数字治理主体缺位严重

2016 年习近平总书记在网络安全信息化工作座谈会上的重要讲话中指出:“网络空间的竞争,归根结底是人才的竞争。”数字乡村治理的实现关键看人,唯有治理主体充分发挥其积极性,数字乡村治理效能才能在实践中得到充分释放。伴随着城市化的进程,农村“空心化”不断加剧,虽然数字乡村治理制度设计已然充分关注到人口外流严重的问题,但还是未制定相应的乡村外出人口召回措施与相应的村民数字素养提升办法,现实情况与政策文本的疏漏,导致数字乡村治理主体缺位严重。主要表现为以下几个方面:

一是治理主体外流严重。近年来乡村人口外流严重,数字乡村治理人才缺乏。数据显示,我国2022 年农民工总数为29 562 万人,比上年增加311万人,增长率为1.1%。其中,外出农民工人口数量为17 190 万人,比上年增加18 万人,而年末留在城镇居住的农民工人口数量为13 256 万人[15]。根据农民工的年龄构成所知,外出务工的农民工年龄主要集中于21～50 岁,绝大部分为青壮年,而数字治理需采取现代化的手段,青壮年群体更加熟悉数字设备。青壮年人口的大量流失导致数字治理缺乏人才支撑。

二是治理主体数字素养低。数字素养包含数字知识、数字意识、数字思维与数字能力等要素,在实践中表现为具备一定的数字知识,能够自觉产生数字意识,会运用数字思维,借助数字能力去处理生产生活中的问题。例如,能灵活运用智能手机与电脑熟练操作APP 进行信息获取与传递;能利用数字网络平台进行产品销售与购买;能主动规避数字风险,形成良好的数字安全意识。但目前绝大地区农民尚未充分具备上述能力,造成数字治理主体的显著缺位。据中国社会科学院信息化研究中心调查,我国居民的数字素养平均得分为43.6 分(满分100),农村居民的得分为35.1 分,比城市居民低37.5%,且不同职业居民中得分最低的农民,数字素养仅为18.6 分。虽然农村居民使用智能手机的能力已接近城市居民,但使用电脑并开发其价值的能力明显较弱[16]。调查还显示,数字素养与受教育程度呈正相关。然而,农村地区的受教育程度普遍较低,《中国农村统计年鉴(2021)》显示,2013 年至2020 年农村家庭户主中具备高中及以上学历的比例仅从12.1%上升至13%,上升速度缓慢。这说明农村地区的受教育水平不足是影响农村居民数字素养的主要因素之一。由此可见,我国居民数字素养亟需提升。

(四)数字治理情感“温度”缺失

中国乡村社会由血缘、地缘关系组合而成,是一个重视亲族感情、邻里关系的社会,强调人与人之间的互敬互爱、守望相助。因此,传统乡村社会治理采用德治这一柔性治理方式进行治理,充分发挥情感道德的重要作用,这也使得重视情感温度成为中国传统乡村治理的重要特征。但是,无论是数字乡村治理相关政策文本还是数字乡村治理具体实践中,均强调采用的是标准化与程序化的治理方式,往往会忽视情感道德这一关键治理要素,从而缺乏足够的情感温度。例如,当前村民办理社保、医保、孩子出生证明与建房登记均需使用智能手机在电子平台进行操作。这一方式忽略了老年群体与文盲群体无法使用智能手机进行操作的现实,同时也大大减少了村民与村干部之间面对面交流、进行治理互动与情感沟通的机会,一定程度上拉远了干部与群众之间的距离。与此同时,乡村治理是一项复杂性事务,深受乡村社会关系网络的影响,用缺乏情感温度的标准化数字治理手段往往难以触及问题的本质甚至难以应对问题。

四、中国数字乡村治理的优化路径

自2020 年以来,我国数字乡村治理的步伐不断加快,浙江、湖北、贵州等省份相继出台数字乡村治理的相关文件,并取得一定的成功经验,推进乡村整体高质量发展。在数字乡村治理制度设计的推动下,数字乡村治理取得一定成效,已经成为符合时代发展的趋势与乡村高质量发展的客观规律。尽管如此,乡村社会呈现“复杂性”的色彩,制度设计的“自上而下”与乡村社会需求的“自下而上”势必短兵相接,从而导致“水土不服”。释放数字乡村治理的效能,应从实现供需适配、激活数字要素、确保主体在场与提升情感治理四个方面着手。

(一)优化治理过程,实现数字乡村治理供需适配

数字乡村治理的供需适配要求供给方与需求方联合发力,而这就需要对数字乡村治理过程进行优化。首先,数字供给主体要认真结合本地实际情况,制定具有地方可行性的数字乡村治理方案。各级政府部门应围绕数字乡村治理实践对相关干部进行多种形式的培训,使其具备推进数字乡村治理的能力。地方干部前期要进行认真调研分析,掌握群众真实需求,从而在制定数字乡村治理发展规划时作出切合实际、具有高度可行性的方案。这些方案尤其要突出地方特色。同时,有关数字乡村治理的各类电子平台一经投入使用就应着重进行维护更新。其次,创造有利条件推动群众学会并善于表达自身的相关需求。地方政府既要设立各种群众需求表达渠道,保证群众需求能够真实、完整地传递到上级相关部门,同时也要对群众进行培训引导,使其认识表达需求的重要意义,掌握表达需求的方式方法,鼓励他们主动表达需求。最后,政府部门应合理设置数字乡村治理的相关考核制度。不宜用数据考核等“一刀切”的方式对数字乡村治理实践进行考核,在考量地方差异性的基础上充分运用群众走访、实地调研、数据比对等多种方式进行考核,要使考核结果成为地方干部推进数字乡村治理工作的真实反映。

(二)加大资金投入,促进数字乡村治理要素涌动

资金、技术、人才、基础设施等是实施数字乡村治理的要素,同时资金又是其中的核心要素,往往深刻影响着其他要素的活跃度。因此,要实现数字乡村治理的要素涌动,就必须加大资金投入,以资金投入激活数字乡村治理的各方面要素,从而推动数字乡村治理的有效运作。一方面要加大政府投入,重点聚焦数字治理基础设施建设、人才引进、平台开发等领域的发展;另一方面要建立多元融资渠道,积极探索社会资本进入数字乡村治理的合理途径,实现社会资本与数字乡村治理实践的双赢。人才是发展的原动力,在加大资金投入培育数字治理人才方面,既要注重招引外来人才,也要重点培育本土人才。在本土尝试探索设立数字治理专业学校,定期为各地相关人员提供系统培训。参考干部选派驻村的经验,尝试设立专项经费选派数字乡村治理“特派员”。

(三)培育治理素养,确保数字乡村治理主体在场

随着乡村振兴战略的深入实施,外出农民势必出现一定回流。实现数字乡村治理主体在场的关键更多地在于培育本地农民的数字素养。数字素养是适应数字时代外部环境变化的必备素质,也是治理主体参与数字生活的基本门槛,体现在信息获取、信息识别以及信息传播等维度。在实践中提升数字素养。首先,应注重对农民开展系统培训,通过开设培训班、专家讲座、线上课程以及干部结对帮带等多种形式来培育农民各方面的数字素养,尤其是对于各类电子平台的推广使用。对农民进行详细培训,如有条件应进行“手把手”教学,使其意识到电子平台处理相关事务的便捷性与优越性。其次,精心规划开展数字治理实践活动。针对农民需求和村庄发展需要开展一些数字治理实践活动,使农民在参与数字治理实践中不断增长数字素养。最后,建立数字治理援助机制。对于当前尚未形成基础数字素养的农民而言,参与数字乡村治理难免会遇到各种各样的困难,要形成相应援助机制,应针对问题的主要类型明确援助的不同具体方案,确保援助介入后能够切实解决问题。

(四)坚持以人为本,彰显数字乡村治理情感底色

无论是传统乡村治理还是数字乡村治理,其目标均是实现乡村善治,均是要让农民过上更好的日子[17]。因此,以人为本是推进乡村治理的重要原则。要明确的是,数字乡村治理与传统乡村治理并非“零和博弈”的关系。如能找准基点在二者之间建立有效合作机制就可以实现二者的相辅相成,收获“1+1>2”的实践效应。以传统治理为基、数字治理为形,为传统治理披上数字治理的外衣,是推动数字治理与传统治理相结合的一种有益探索。例如,传统治理注重发挥乡贤、老者等角色的作用,可以将此与数字治理相结合,建立乡贤老者治理平台或微信群,针对不同治理问题的特点实现精准派单式服务,系统自动选派最佳人选来解决问题。如此一来,乡村治理既具备了数字治理的技术化、便捷化特征,也保证了不失传统治理的情感温度。传统治理与数字治理的结合自然还有其他多种形式亟待探索,制度出台者只要在推进数字乡村治理实践中能够始终坚持以人为本,就一定会找到解决这一问题的多种答案。

五、结束语

翻开人类历史发展的画卷,每一次技术革命都不断促进生产力发展,生产方式变革,给人类社会带来福音。目前,以数字化为特征的技术革命正在悄然赶来,新型数字技术不断嵌入乡村社会治理,促进乡村治理体系现代化转型。在数字化手段的广泛运用下,传统乡村治理转型面临着巨大挑战。本文从治理过程、资金要素、主体素养与治理原则四个方面探析数字技术与乡村治理的融合发展,提出要实现治理过程中的供需适配,盘活乡村治理的资金要素,提升村民主体的数字素养与坚持以人为本的原则,实现工具理性与价值理性的平衡。但是,数字乡村治理仍在不断向前发展,要如何推进数字治理现代化与乡村乡土性的融合发展是我们未来可以持续探究的方向。