高质量供给山区农村为老服务应把握三大基本方向

文|黄鹏进

习近平总书记指出，扎实推进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。对于杭州而言，推进共同富裕的工作重点在西部三县市，尤其在这些地区的偏远山区农村。在这些区域中，大量留守空巢老人又是《杭州市“一老一小”整体解决方案》需要重点关切的一个群体。能否高质量供给山区农村为老服务，也是检验《杭州高质量促进农民农村共同富裕行动计划（2021-2025年）》工作成效的试金石。杭州要高质量供给山区农村为老服务，把山区老年人安顿好、照顾好，让更多留守空巢老年人能够安度晚年，需要在具体工作的推进上注意三大基本方向。

以发展促服务

杭州大量山区型乡村在为老服务的供给上，一个突出短板在于，山区大量年轻人外出务工，无法实现老人家庭自养。同时，因为山区整体经济发展偏落后，地方政府用于农村为老服务的财政资金不足；农村集体经济也面临着削薄难、增收难的困境，难有盈余反哺于乡村为老服务。

在这一背景下，高质量供给山区乡村为老服务，要依托山区各类存量政策与资源谋划乡村产业发展，巩固好山区为老服务的经济基础。从具体破解思路来看，一是要积极发挥镇街统筹条线资源的优势。依托农业农村、自然规划、林水、民政等项目资金，在规范资金使用的前提下，为农村各类产业发展提供支持。如推动农村集体经济组织参与乡村环境运维、农业社会化服务；将部分由镇村统筹支配的专项资金，如移民、低收入农户等专项扶持发展资金，入股政府产业平台项目，以增加农村集体经营性收入。

要在尊重各村意愿基础上因地制宜组建各类乡村振兴联合体，整合不同村域间多维发展资源，做大做强各类乡村产业链，提高农村集体经济组织参与市场竞争的能力，通过各类强村公司、共富工坊在山区山水生态、山林资源、生态农业、乡土文化、特色农产品等方面的深度挖潜，为山区乡村的为老服务奠定产业基础。

要充分发挥村级组织统合农户分散利益的优势。如村级组织通过组建土地股份合作社、推动土地流转，为适度规模经营奠定土地要素基础；通过村民股份集资，弥补产业发展资金的不足；深度挖掘乡贤资源、聚合多方优势搭建产业振兴平台，为乡村产业发展夯实各类平台资源基础。

总而言之，积极发掘山区乡村各类存量政策与资源，系统谋划山区农村产业发展，是确保山区高质量为老服务的基础前提。

以统筹促服务

在做好增量的前提下，高质量提升乡村为老服务水平，还需要通过各类体制机制的完善创新，统筹好山区乡村各项为老服务政策资金，提高资金使用效率；同时统筹好镇-村-自然村三个层次的为老服务功能布局。

加大乡镇统筹各类为老服务政策资金的使用力度。当前政府条线部门，如人社、民政、残联、妇联、文广等政府及社会团体等，都有不少的条线为老资金进入山区乡村。但是调查显示，一些山区农村配备了老年运动器材，如跑步机、单杠、哑铃等，但实际使用效率很低；还有一些文化娱乐设施，比如乡村书屋、书画室等，也经常没有人使用，处于闲置状态。相反，对于一些老年食堂、日常健康监测、用药指导等需求又存在供给不足。基于此，建议以镇街为基本统筹单位加大山区为老服务的政策资金整合力度，让更多条线为老服务资金经过统筹后，聚力于更有需要的山区老龄失能老人，聚力于老人更加亟需的为老服务项目上。

统筹镇-村-自然村三个层次的为老服务功能布局。如在养老设施的布局上，乡镇应加大养老院的建设投入（自建公立养老院或购买民营养老院服务），为五保户提供集中供养，同时降低农村失能失智老人的抚养成本。行政村层级应大力推进日间服务照料中心建设，自然村（或片区）重在建设老年活动室，二者重在为有活动能力的老人提供日常照护服务，或临时性夜间照护与疾病康复照护。在老人就餐方面，可在镇域（或辖片区单元）设立老年食堂；在行政村层级设立助餐点，由老年食堂进行配餐；偏远自然村内少数老人则依靠党员志愿者或快递小哥等力量进行低成本配送。在就医方面，乡镇中心卫生院主要承担老人的问诊功能；乡村卫生室则借助数字化手段由中心卫生院医生进行网络问诊，同时主要承担老人日常健康监测、健康档案管理等公卫服务；自然村则应将重点放在网格员联动高龄老人送医、送药服务的体制建设上。

以治理促服务

山区农村在为老服务供给上的一个突出难点，就是老人居住分散，人口密度稀疏。如课题组调研的建德市某村，辖区面积5.28平方公里，共12个自然村，而在村人口仅376人，其中60岁以上老年人口接近300人。这也意味着同等为老服务资金，山区农村相比城市社区在服务效率上十分低下。

要解决这一问题，关键要以治理促服务，通过增强乡村自组织供给的能力，以低成本实现乡村为老服务的广覆盖。比如，在老年人的就餐问题上，山区县市与镇街财政通常对老年食堂的补贴有限，助餐点也难以多点开花，此时就需要通过借助各类治理手段予以弥补，如激发党员志愿者耕种初心菜园，通过乡贤与普通群众捐赠等弥补运营资金的不足；同样，老年食堂建设通常只能解决就近中心村的老人就餐问题，还需要积极调动党员志愿者等参与各类配餐点的送餐服务，才能相对低成本地解决好偏远区域老人的就餐问题。老年人的健康体检，需要更多志愿者协助参与才能顺利完成。网格员通过日常走访、保洁员通过日常上门清理垃圾等行为，可以及时了解老人的日常照料需求，为老人代办一些紧急事项等。

此外，要积极借助村民代表会议、村民议事协商、网格大走访等制度载体，及时了解老年人的服务需求；通过组织“好媳妇”“好公婆”“好家风”等评选活动，激励更多年轻人在日常家庭生活中更加关注老人、关爱老人；通过积分制等手段激励更多在村人员参与为老志愿服务。

总之，高质量自主供给养老服务应成为当前山区乡村基层治理的关键议题，通过激活基层治理来助力山区养老服务的自主低成本供给，是杭州今后一段时期解决山区乡村为老服务需要坚持的第三个重要方向。