以EOD模式推动沿海环境持续向好

文｜汪光

近年来，海洋生态环境保护作为生态文明建设的重要组成部分受到高度重视，我国海洋生态环境总体呈稳中向好趋势，生态环境监管成效显著。但我国海洋生态环境保护压力仍然较大，海洋生态系统脆弱的状况还没有根本改变，统筹发展与保护的任务依然十分繁重，同时，海洋资源利用效率仍然较低，海洋生态产品价值转换仍需探索。

党的二十大报告提出，发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国。“十四五”期间，生态环境部会同多部门印发实施了《“十四五”海洋生态环境保护规划》《重点海域综合治理攻坚战行动方案》等一系列的海洋环境保护相关政策。一系列的政策助推海洋生态环境持续好转，积极推进美丽海湾建设，为海洋经济发展提供强劲动能。

但海洋生态系统复杂，改善海洋生态环境是一项持续性的工作，需要投入大量的时间、人力、物力，所需资金量较大，海洋生态环境保护资金投入不足以应对当前环境问题，美丽海湾建设仍面临资金不足等困难。目前中央财政资金支持有限，地方财政较为紧张，财政支持压力较大；但海洋生态环境治理却比较依赖于国家和地方的财政投入，企业和社会直接参与、市场化运作比较少；此外，海洋生态环境治理修复与海洋经济高质量发展结合也不够紧密。

自2018年生态环境部首次提出探索开展生态环境导向的开发模式（EOD）以来，EOD项目遍地开花，目前国家项目储备库入库项目已过百个，成为当下最热门的市场化运作模式之一。为规范及支持EOD模式发展，国家出台了系列政策，其中生态环境部制定的《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号），明确了EOD项目入库范围涵盖重点海域综合治理、农业农村污染治理、水生态环境保护、大气污染防治、生态保护修复、土壤污染防治、固废处理处置及资源综合利用、其他环境治理八大入库领域及申报条件等要求。由此可见，海洋类EOD项目除了争取各级海洋生态保护修复资金支持外，还可以谋划沿海地区的农村环境整治项目、水污染防治项目、重点流域水环境综合治理项目等，争取各类相关专项资金的支持，可缓解海洋生态环境保护专项资金短缺和市场化不足的压力。同时可以充分体现“陆海统筹、河海联动”的要求，助力深入打好重点海域综合治理攻坚战。

海洋类EOD开展情况

我国沿海城市分布广泛，沿海经济发达，各地根据自身区位优势和特点，发展出形式多样的产业集群。全国近岸海域拥有283个海湾，其潜在的经济发展、生态保护等天然属性为发展海洋EOD项目奠定了基础。

今年4月，得益于“生态立区”的战略定位，浙江温州洞头区拿下全国首个海洋类EOD项目，计划将总投资的40.6%用于生态环境治理类项目，打造海洋海岛生态修复样板，为全国沿海地区生态创造价值的实践作出有益探索。此外，近年来广东、浙江、辽宁等多个沿海省份先后谋划20多个海洋类EOD项目，加速推动了美丽海湾保护与建设进程。

根据目前申报实施的海洋类EOD项目，可以发现各地区均按照片区产业基础、城市定位，因地制宜谋划产业开发类项目，生态环境治理类项目更是充分体现了河海联动、陆海统筹的要求。各地在开展海洋生态环境治理、岸滩环境整治等“海上项目”的同时，还实施了沿海地区的入海河流河道综合治理等“岸上项目”，统筹谋划统筹岸上和水里、陆地和海洋系统性的治理与修复，筑牢良好生态基底。如福建省长乐区EOD项目，将闽江南岸的“沿江线”和美丽海湾的“沿海线”完美融合——在“闽江河口湿地片区”实施流域综合治理工程，在“滨海片区”开展5个入海口末端的系统治理，确保入海口排水水质稳定达标，为海蚌种质资源进行合理的保护、开发和利用提供良好的生态环境。

另外，大部分的海洋类EOD项目投资规模接近上限，以争取更多的政策性金融支持，却忽略了可能出现项目关联性相对不足、较难落地等风险。但深圳开辟了一条新路子——“深圳市盐田区小梅沙片EOD项目”总投资额仅为7.56亿元。此项目更注重项目的质量，着力解决最突出的环境问题，将EOD模式融入到统筹小梅沙片区“山水林田湖草沙”一体化治理的思路中去，也为谋划“小而精”的EOD项目提供了新思路。

但相比其他类型的项目，海洋类EOD项目数量仍相对较少，生态产业开发类产业较单一，偏向于谋划生态旅游、生态农业等项目。

沿海省份EOD政策情况

当前，山东、江苏、浙江、广东、福建、广西等大多数沿海省份设立了省级EOD项目库，有效提高了申报EOD项目的积极性，EOD模式取得明显进展。

山东省作为EOD政策的“先行者”，是全国首批设立EOD项目省级试点的地区之一。山东省生态环境厅联合省发改委、国家开发银行山东省分行率先于2021年7月联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，各地市可择优推荐1—2个试点项目至省厅。该通知对省级试点项目的要求与国家要求一致，均要求谋划“发展理念创新、融合发展创新、实施路径创新、投融资模式创新”的项目，并明确国家开发银行山东省分行对符合条件的试点项目给予政策支持。

山东省成立EOD省库后，广西壮族自治区、江苏省、浙江省、福建省和广东省等沿海省份相继印发开展省级EOD试点项目的通知。由于各地的经济条件、生态环境问题、优势产业不同，并参考了已谋划、实施的EOD试点项目，取长补短，各地的省级试点项目有了不一样的支持政策、目标和要求。

在支持政策方面，除了明确对纳入省级项目库的EOD项目加大金融支持力度，浙江省还将符合条件的项目纳入地方政府专项债券支持范围，中央预算内投资对符合条件的项目予以支持。另外，江苏省对部分纳入省级项目库的优秀项目给予适当资金奖励。

在支持范围和产业开发项目类型方面，江苏省、广东省和福建省都因地制宜，各有侧重点。其中江苏省重点提出支持新型城镇化建设和改造、工业园区生态环境基础设施完善和升级、特色田园乡村建设、生态岛试验区建设、以特色产业为载体的区域综合开发的EOD模式试点项目；广东省要求产业项目要符合国家和地方产业政策、空间管控等要求；福建省更是强调了可谋划“海洋牧场”、“潮汐能利用”等海洋资源产业开发项目，助力海洋环境综合治理EOD项目的发展与实施。

在申报数量方面，山东省、广东省、浙江省要求每个地市每年申报试点项目不超过2个；江苏省要求试点阶段每个设区市每年度申报数量原则上不多于3个；福建省要求每个设区市每年申报项目原则上不少于1个。

推进海洋类EOD的优势

除了出台一系列EOD相关政策推动项目发展，国家及各沿海省份还提供多方面的政策指引及支持，助力开展海洋类EOD项目。

在国家层面上，早在2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（中办发〔2021〕14号），鼓励各地“加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”，为EOD模式项目践行“绿水青山就是金山银山”的理念提供了宏观政策指引。同年10月，国务院办公厅出台了《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号），鼓励社会资本采取生态保护修复“+产业导入”“+核证碳汇增量”“+资源综合利用”三种方式在生态保护修复中获得收益，为EOD项目提供了谋划思路。

各个沿海省份也凭借区位优势，出台了系列措施支持发展海洋经济，为明晰沿海城市定位和谋划产业开发项目提供了方向。如广东省人民政府在2019年提出构建“一核一带一区”格局， 推动区域经济协调发展，其中“一带”便是指粤东、粤西沿海经济带。在建设规划中，粤东被定位为沿海经济带东翼的区域性创新中心、教育中心、医疗服务和商贸服务业中心；而粤西将通过湛江对接海南自由港和西部陆海通道，使港口、产业和城镇联动发展。浙江省在“十四五”海洋规划中强调了“以海洋经济社会绿色低碳可持续发展为导向，促进海洋生产生活方式绿色转型”的发展战略，积极发展海洋新能源、建设海洋碳汇。

在“十四五”期间，多地也细化了开展EOD项目的目标，让EOD项目更好实施、更易落地。山东省人民政府将推行EOD模式作为“十四五”期间山东省生态环境保护工作的一项重点内容，明确要开展10个左右的EOD项目试点；江苏省“十四五”生态环境规划中，鼓励推广EOD模式，推动生态环境基础设施全面融入区域产业发展、城镇建设；浙江省作为“海洋大省”，计划EOD项目在“十四五”期间的投资总额不低于1000亿元。

另外，在资金渠道方面，海洋生态环境治理资金来源相对较广。在申请中央或地方的海洋生态保护修复资金开展海洋生态保护修复工程外，还可以申请水污染防治资金、重点生态保护修复治理资金等财政资金用于治理沿海片区的环境问题。通过结合实施“环境治理+生态修复”项目，系统改善海洋和陆地的生态环境，使海洋和陆地各类开发保护活动协同发展。其中，广东省近三年便统筹安排32.7亿元的海洋保护修复资金支持沿海地市实施了一批蓝色海岸带保护和修复重大工程，其中4.85亿元用于实施近岸海域水产养殖污染整治、陆源入海污染治理等，同步改善入海河流和近岸海域水质。

海洋类EOD项目的展望

为持续推动沿海生态环境质量持续向好、海洋经济进一步高质量发展，未来需要持续开展海洋类EOD政策、指引及案例相关研究，共同推动海洋类EOD项目越来越丰富。

根据现行的政策，可以发现海洋碳汇研究和海洋资源综合利用已成为当下大部分沿海地区的热点。因此在未来的相关研究中，可积极探索海洋碳汇监测、核算方法和减排技术，增强滨海生态减排效果，提高碳汇项目的可行性。此外，目前海洋资源的价值可挖掘的空间仍然较大，资源评估的方法和交易模式仍需探索，想要提高海洋资源的利用率，海洋生态产品价值转换机制需作进一步研究。而目前已实施的海洋类EOD项目较少涉及上述内容，以“生态环境保护+产业开发”为主，后续需要积极探索美丽海湾—文旅、海洋水产养殖、沿海工业产业等多种产业开发模式，更好地结合生态环境治理与产业开发，使产业收益反哺生态环境治理得到更好实现。

习近平总书记今年在广东考察时强调：“加强海洋生态文明建设，是生态文明建设的重要组成部分。”海洋生态文明建设和海洋生态环境保护越来越得到重视。未来，海洋生态环境高水平保护将有效促进沿海地区经济高质量发展。