中华人民共和国成立以来灌区农田水利政策变迁图景分析

刘 鑫,贾美琦

(西南交通大学公共管理学院,四川 成都 610031)

中华人民共和国成立以来,我国灌区农田水利事业取得了瞩目的成就,为经济社会发展、民族繁荣富强、人民生活幸福提供了强有力的支持和保障。进入高质量发展阶段后,国民经济和社会发展进一步对灌区农田水利提出了新的要求。当前全社会对于水资源和粮食的需求不断增长,灌区水资源紧张、水污染严重、灌溉设施落后等问题日益突出,如何满足日益增长的农田水利发展需求已成为当前公共政策研究的重要问题之一。我国灌区农田水利发展的刚性约束主要体现在:一方面,水资源极度匮乏,水生态矛盾日益凸显,对灌区农田水利发展提出了更高的要求。我国是联合国环境署定义的“水资源脆弱国家”,加之我国水资源时空分布不均及水污染事件,导致水生态环境有局部恶化的态势。另一方面,灌区农田水利确保国家粮食安全的有效性不足。我国人均粮食产量远低于世界发达国家同期水平,粮食生产受到耕地和灌溉等刚性约束,粮食供需长期保持紧平衡态势。水资源不仅受到天然水量的影响,也受到政治、经济、社会与各类公共政策的调配和制约[1-2]。公共政策作为治理制度的载体,是解决历史和当前社会发展困境最有效的工具,调整优化公共政策供给对我国灌区农田水利发展至关重要。本研究围绕中华人民共和国成立以来灌区农田水利政策发展变迁的基本逻辑,归纳总结政策变迁的特点,并适度挖掘政策变迁背后的经验反思。

1 文献综述

灌区场域下的公共政策是解决农田水利发展困境的根本之道,优化灌区农田水利政策体系有助于提升灌区综合治理绩效[3]。既有灌区农田水利政策相关研究主要围绕灌区工程管理、用水管理与组织管理三大类。①灌区工程管理主要包括投资模式和工程建造管理。在投资模式上,政策的主线一方面提倡融资渠道多元化与农村公共物品融资体系,另一方面提倡实施农田水利的产权改革,创造更多的经济效益和社会效益[4];在工程建造管理上,政策主要着眼于对灌区农田水利设施现代化与节水工程配套改造的相关路径措施,以推进灌区生态文明建设与可持续发展[5-6]。②灌区用水管理政策方面的研究主要聚焦于水费管理和用水分配政策,包括水费价格和不同水费定价带来的后果及影响[7]等。水价政策对灌溉用水的影响因地区而异[8]。③灌区组织管理政策的研究主要集中在管理体制上。管理体制一方面聚焦了美、日等发达国家对灌区农田水利政策“政府主导、用户参与”的特点[9],另一方面也关注发展中国家长期对大中型灌区统一的分级管理体制和用水户协会的作用[10]。有学者指出,我国灌区农田水利政策体系经历了统一管理、小规模灌溉设施民营化、水市场形成、参与式灌溉管理4个阶段[11]。纵观国内外相关研究,还存在对灌区农田水利政策体系关注不够,缺少对灌区农田水利政策变迁的系统研究,以及经典理论的本土化适应性问题较少触及等问题。

1984年,Kingdon以“垃圾桶”模型为基础提出多源流理论,指出在问题源流、政治源流、政策源流三源流的汇合作用下政策之窗被打开,从而发生政策变迁[12],奠定了政策变迁研究的理论基础。其后,Sabatier等[13]提出了政策变迁的倡导联盟理论(ACF),认为政策变迁是政策子系统在系统内部变量和系统外部事件作用下形成的结果,也是政策信念、外部事件、执政者换届或其他子系统的影响形成的[14]。Baumgartner等[15]发现,长期连续的政策变迁过程也伴随着政策间断的现象,间断-均衡框架由此形成并成为此后政策变迁研究的主要理论框架。Hall[16]将范式理论引入政策变迁研究中,建构包括政策目标、政策工具及其设置水平在内的体系化框架,指出政策变迁存在3种序列,序列状态的切换取决于政策总体性目标是否改变,3个序列范式转换推动了政策的变迁。公共政策变迁包含了政策内容、政策工具、政策主体等多元维度,其过程框架具有显著的复杂性和动态性[17]。近年来,学术界逐渐采用混合方法对政策变迁进行剖析,政策变迁研究已逐渐从单纯的质性研究走向多方法研究。

2 理论框架构建

政策场域由宏观政治系统和政策子系统两部分组成,一般主要决策系统组成宏观政治系统,而政策子系统则由专门处理政策议题的机构组成[18]。在政策场域内,宏观政治系统通过预设的总体目标对政策子系统加以指导,而政策子系统根据该指导和经验对具体政策问题采取措施。若具体政策问题在政策子系统内部能够消化,则是负反馈作用于强化正面的政策图景,政策得以长期稳定变迁。当具体政策问题在政策子系统没有得到妥善处置,政策图景以负面政策形象为主导,政策问题则会进入宏观政治系统中,引发宏观政治系统对于该问题的重新审视,造成政策总体性目标发生改变,并在正反馈的作用下旧的政策图景崩溃,政策间断变迁发生,从而选取新的政策主题。间断均衡理论能够阐释政策演进过程中各个因素的作用机制,从而解释政策的变迁过程[19]。基于已有学者对间断均衡和政策范式理论相结合框架的有效性验证,结合中国政策情境进行相应修正,构建分析我国灌区农田水利政策变迁的理论框架(图1),从政策主体、政策主题和政策工具3个关键维度刻画灌区农田水利政策呈现的变迁图景(图1最右部分)。

图1 我国灌区农田水利政策变迁的理论分析框架

3 数据来源与研究方法

3.1 数据来源

本研究政策文本数据主要来源于“北大法宝法律数据库”,梳理了中华人民共和国成立以来中央在灌区农田水利领域治理方面的政策文件;同时选取中央一号文件中有关灌区农田水利的内容。为确保政策文本的权威性和有效性,确立了以下遴选原则:①权威性原则。只对国家层面灌区农田水利政策文本进行搜集。②密切相关性原则。政策文本内容与农田水利高度相关。③时间性原则。选取中华人民共和国成立以来的政策文本。④公开性原则。未披露的政策文本不纳入研究。最终梳理政策文本427份,以此构建灌区政策文本数据库。

中华人民共和国成立以来,我国灌区农田水利政策总体目标经历了4个阶段。第一阶段:1949—1979年。中华人民共和国成立初期,政策总体性目标是恢复和兴修水利,增进农业生产。第二阶段:1980—1999年。在农村生产制度改革政策的影响下,提出加强经营管理、注重经济效益的建设方针。第三阶段:2000—2010年。中国加入世界贸易组织,在深入市场化改革政策的指导下,随着科学发展观的提出,政策总体性目标聚集于建立市场新机制与节水灌溉。第四阶段:2011—2021年。中央一号文件颁布以来,随着党的十八大生态文明思想的确立,政策总体性目标转变为持续保障国家粮食安全和生态可持续发展。从政策数量上看,我国灌区农田水利政策的发布数量呈现波动上升的趋势,政策发展态势良好,发布数量有明显的波峰和低谷,各年份政策数量的变动也从侧面印证了我国灌区农田水利政策长期渐进和短期间断的变迁特征。从政策类型上看,中华人民共和国成立以来我国发布的灌区农田水利政策文本种类繁多,有包含法律、规定、条例、办法、意见、通知等在内的20种文本类型,见表1。

表1 灌区农田水利政策文本类型统计

3.2 研究方法

本研究主要采用政策文献计量法、社会网络分析法和内容分析法从 427份中央层面灌区农田水利政策文本的政策主体、政策主题、政策工具3个维度进行分析,呈现不同阶段我国灌区农田水利政策主体的合作关系和政策主题的聚焦方向。利用Ucinet 6软件绘制灌区农田水利政策主体合作程度和政策高频主题词之间的社会网络图,以可视化的方式揭示灌区农田水利政策主体合作网络结构、主题关键词网络结构及特征。借助Nvivo软件,通过内容分析法对搜集到的政策文本进行深入阅读、编码、信效度检验,将编码结果归类统计到确定的政策工具分类中,得到政策工具使用的阶段性特征和总体情况。

4 灌区农田水利政策变迁图景呈现

4.1 政策主体变迁

将社会网络分析法应用于政策主体变迁研究,以网络节点为单位,以内在数量关系为纽带,考察政策主体间的联系,以可视化的政策网络分析图展示政策主体间的合作程度。按灌区农田水利政策变迁的4个阶段,分阶段构建各个政策主体之间的对称邻接矩阵,若两个部门合作发布政策则记为1,两个部门之间没有合作发文则记为0。利用Ucinet 6 软件对矩阵进行分析,得到4个社会网络结构图(图2),其中节点是灌区农田水利政策各个发文部门,节点之间的线说明两个部门之间至少有1次合作发文。从图2可以发现几个特征:一是每个阶段中共中央委员会与国务院都有合作发文,说明党和政府对农田水利工作的重视,具有较高指引性和主导性作用;二是水利部、财政部、农业农村部、国家发展和改革委员会多次在社会网络结构图的中心位置,说明了农田水利工作的几大核心部门;三是发文主体的网络结构逐步扩大,政策合作逐渐增多。

图2 1949—2021年灌区农田水利政策主体社会网络

进一步对政策主体的合作网络密度进行量化测量(表2)。联合发文主体的数量用网络规模表示;网络关系数反映政策主体之间是否共同制定政策,当两个政策主体有合作发布政策关系则计为1;网络连接频数是指政策主体之间共同制定政策的频数,如两个政策主体联合制定两个政策,则网络连接频数记为2,以此类推;网络密度是指各个阶段网络实际关系数和最大关系数之比,取值范围在0～1,其值越趋近1,则表示网络密度越高,网络成员之间的合作关系越密切。

表2 灌区农田水利政策联合发文主体网络结构相关指标

第一阶段,我国政策主体联合发文较少,政策文本数量不多,一定程度上说明中华人民共和国成立初期的30年在灌区农田水利政策的制定方面各个部门缺少合作,沟通协调程度不高。第二阶段,灌区农田水利政策的制定部门与第一阶段相比有所增加,联合发文的政策文本数量也明显增加,内容更为细致,水利部、财政部、国家发展和改革委员会等部门更多地参与到灌区农田水利改革过程中。第三阶段,联合发文的政策文本数量显著增加,有21个政府部门参与灌区农田水利政策的制定,网络连接频数远多于网络关系数,多部门间的合作关系进一步加强。水利部、财政部、农业农村部、国家发展和改革委员会这4个部门成为重要的核心节点。此时网络密度已经达到0.5,政策主体之间的合作不再是松散关系,政策主体间的协同化进一步加深。第四阶段,有28个中央政府部门参与灌区农田水利政策的制定,网络连接频数为网络关系数两倍多,部门的合作发文关系进一步增强,政策更加系统化和统筹化。

4.2 政策主题变迁

政策文本的主题词是对政策制定关注重点方向的总结,表达了政策文本内容的核心。为了遴选出科学有效的高频主题词,对政策文本数据库中的具体文本仔细研读,然后结合政策标题和内容,借助Nvivo 11软件对每份灌区农田水利政策提取3～5个体现政策核心思想的高频主题词,见表3。

表3 灌区农田水利政策各阶段主题词提取列表

进一步地,通过筛选高频词构建高频词共现矩阵,呈现政策主题结构在各个阶段的演变情况。将高频词共现矩阵转化为相关矩阵,即把共现矩阵中表示词对共现频率的元素值转化为 Ochiia 系数O:

(1)

式中:nAB为主题词 A 与B 的共现频次;nA为主题词 A 出现的频次之和;nB为主题词B 出现的频次之和。为了减少分析误差,通过 1-Ochiia 系数,得到反映两主题词的相异程度矩阵。数值越趋近0,表明这两个主题词越靠近,相异程度低;相反则说明主题词之间相距越远,相异程度越高。在此基础上利用SPSS软件进行聚类分析,进一步概括和总结各阶段政策主题重点。

a.第一阶段:恢复农业生产的建设期。1949—1979年灌区农田水利政策高频主题词共现网络如图3(a)所示。可以看出,水利工程、灌溉、农业生产等词汇的网络节点较大,占据中心位置,构成了这一阶段政策的重点内容。这些主题词与群众、合作社等主题词联系紧密,侧面反映出人民群众及基层集体组织在该阶段灌区农田水利建设中的巨大作用。

b.第二阶段:国家主导市场化改革探索期。在市场化探索改革阶段,管理、资金、经营、监督、投资等是出现频率较高的主题词(图3(b)),彼此联系密切,而招投标、取水许可、处罚等中介中心度数值较低,在整个政策网络中所处位置较为边缘。

c.第三阶段:市场化深入改革的发展期。在市场化深入改革阶段,管理、养护、水资源、监督、完善等是出现频率较高的主题词,彼此联系密切(图3(c))。同时随着水资源污染和短缺的日益严重,节水试点等工作在各地和各灌区逐渐展开。

d.第四阶段:生态和可持续发展的完善期。党的十八大以来,在全面深化改革的背景下,生态环境保护与可持续发展全面推进,节水、生态、合作、水价、治理等主题词出现频率较高(见图3(d))。随着水资源污染的日益严重和人民对美好生活需求的提高,政策对水生态环境愈加关注。

4.3 政策工具变迁

借鉴Howlett的政策工具理论[19],结合灌区农田水利政策的现实,将政策工具分为强制型、自愿型、混合型。

将政策文本中的政策内容条款作为分析单元,按照政策工具分类的定义,根据“政策编号-政策条款编号-具体序列”对427份我国灌区农田水利政策文本进行编码。将所得的政策工具分析单元归类到强制型、自愿型、混合型政策工具分析框架中,形成我国灌区农田水利政策工具使用编码表。灌区农田水利政策工具的总体使用情况见表4。政策工具的使用类型占比差异巨大,其中强制型政策工具使用最多,占62.32%,自愿型政策工具最少,占12.37%,混合型政策工具占25.30%。该数据分布直观地说明我国在灌区农田水利治理中,偏向使用强制性手段来实现政策目标。从表4还可以看出,自愿型、混合型政策工具在我国灌区农田水利治理中发挥了一定的积极作用。

表4 政策工具名称、具体内涵及工具维度统计

综上,我国灌区农田水利政策图景在党中央、国务院、重要会议和规划的引导及推动下形成,政策子系统如水利部、财政部、国家发展和改革委员会、环境部等相继颁布具体的政策,实现了从以单一强调农业生产为中心—提升经济效益—健全法规体制、节水和可持续发展、水利生态文明建设等综合治理的政策图景转变。

5 总结与对策

5.1 总结

中华人民共和国成立以来,我国灌区农田水利治理理念不断调整,不同阶段的治理理念牵引着灌区农田水利政策在政策主体、政策主题、政策工具方面呈现不同的特征和规律。第一,我国灌区农田水利政策变迁有明显的间断-均衡特点,在政策变迁历程中既有短期间断变迁,也有长期均衡变迁;第二,在灌区农田水利政策变迁实证结果的基础上,发现党和国家治理理念的转型使得不同阶段间的政策主体、政策主题、政策工具呈现出不同的特征和规律;第三,决策层价值理念、焦点事件、中央和地方的有机互动共同驱动了灌区农田水利政策间断变迁的发生,其中决策层价值理念是决定性力量,其他因素是引致力量。本研究结合我国实际政策情境和政策变迁实践,在间断均衡和政策范式理论结合的分析框架中,尝试刻画我国灌区农田水利政策变迁的图景,增强了相关理论框架在我国政策实践中的解释力和适用性。

5.2 发展对策

a.促进灌区农田水利政策场域开放。首先政策场域内部要提升开放性,提高各主体间的合作协同程度,加强全国人大、中共中央、国务院等对于灌区农田水利政策的顶层设计和指导,增进水利部、财政部、农业农村部、国家发展和改革委员会等各个政策子系统主体之间的互动联结;其次要提升灌区农田水利政策场域的对外开放,引导外部主体有序进入政策场域,积极发挥社会和群众力量,完善其向上参与政策制定的机制。

b.建立灌区综合治理的长效机制。完善市场经济效益与生态效益相统一的政策法规体系,促使水利工程经济、社会、生态效益的最大化。

c.发挥农田水利综合政策工具效果。应持续优化政策工具结构,运用多元化的政策工具箱,增加市场化等政策工具。

d.提升对灌区焦点事件的响应机制。灌区农田水利的焦点事件会引起多层级主体对当前灌区农田水利发展问题的关注,建议加强水旱灾害的事前、事中和事后响应机制,主动加强粮食储备容量监测预警,积极贯彻执行水生态保护措施和各类“红线”类政策监管手段,从被动变迁转为主动优化,为国家和社会稳定发展提供坚实政策保障。