义务教育教师资源配置建设的成就、问题及建议

为适应教育现代化和建设教育强国的要求,2022年教育部、中央宣传部、中央编办、国家发展改革委等八部门联合印发《新时代基础教育强师计划》,明确指出到2035年,教师队伍分布和结构趋于合理的目标以及优化义务教育教师资源配置的具体举措。基于此,本文以国家颁布义务教育教师资源配置政策为研究主线索,以地方落实国家所制定的相关政策为次要线索,总结当前义务教育教师资源配置的成就,发现义务教育教师资源配置建设有待解决的问题,并提出义务教育教师资源配置建议。

一、我国发展义务教育教师资源配置的政策分析

义务教育对人和社会的发展作用与教师密切相关,为实现我国教育的公平与高质量发展,自中华人民共和国成立以来,党和政府在教师调控、管理、数量、结构等资源配置的问题上,依照国家发展时代背景和需求制定了一系列专门的法律和政策,为我国义务教育教师资源科学分配的实现提供强有力保障。

义务教育教师资源配置政策分析包括价值选择、合法性及有效性三方面:价值选择蕴含政策制定者对于政策的期望,也是政策内容的直接体现,即政策拟要做什么、鼓励什么、禁止什么;合法性是指政策的价值选择符合法律、社会价值观、传统典范等社会范围内所接受的普遍性规则;有效性是指政策的价值选择是否富有效率地解决相关问题,完成预设目标。[1]

1.追求教育效率的政策分析

中华人民共和国成立初期,各行各业皆处于初建探索状态,为推动国家经济的发展,教育政策内容的制定更着重于抓效率成果。1949年第一次教育工作会议召开,在当时国家经济实力不足且亟须恢复与发展的时代背景下,政府颁布的教育资源配置政策内容在“重城轻农化”现象上十分明显:国家投资城市开办义务教育,而农村学校办学由当地人民自主承担,教师数量与质量由农民百姓自给自足。[2]1952年后,义务教育教师资源配置逐渐开始统一由县级以上政府负责,政府也相继改革教育体制、调整教育结构与劳动人事制度等。有效发展农村地区义务教育和快速提升城市义务教育的同时,也加剧了城乡教育的差距,促使城乡教育呈现“二元化”形态。基于此,2000年之后的政策颁布在价值选择上着重于追求教育公平下的城乡教育质量共同发展。

2.追求教育公平及质量的政策分析

2001年开始,我国为巩固前一阶段发展教育效率的成果,解决城乡教育“二元化”问题,在义务教育教师配置的政策上有重点地改革农村义务教育管理体制、改善义务教师人事编制、加强乡村教师队伍建设、均衡城乡教师资源等,以期实现结构科学、合理的义务教师队伍,推动城乡教育质量均衡。

二、义务教育教师资源配置的成就

1.义务教师资源配置的数量趋向合理化

2001年,《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》发布,要求教师数量配置的标准由原先的“班师比”改为“生师比”来衡量;[3]2014年,为促进城乡教育公平,中央编办、教育部和财政部联合下发了《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》,提出城市和农村统一中小学教师编制标准的要求,并明确指出城乡统一生师比标准为:高中12.5∶1、初中13.5∶1、小学19∶1。通过梳理我国近年来城乡生师比(见表1),可见当前城市地区生师比一直处于相对合理化的稳定状态,镇区和乡村地区生师比向更加合理的方向发展。

表1 城乡生师比情况

2.义务教育资源配置的教师学历不断提升

教师学历能够客观反映教师是否具备有目的、有机会、有组织地培养社会主义建设所需人才的知识与技能,教育部在《全国教育人才发展长期规划(2010—2020年)》中明确指出义务教育阶段教师学历水平为:小学教师及初中教师需要达到本科化学历的同时,还应有硕士学历占比,并提出博士学历的期望;高中教师研究生学历应大幅度提升。梳理我国近7年来义务教育阶段教师学历情况(见表2),发现:2014—2020年期间,我国中小学教师学历在城区、镇区和乡村区域,虽然研究生占比最少,本科生占比最多,但研究生学历占比在小学阶段和中学阶段都呈现逐年上升状态。例如城区小学硕士学历教师占比从2014年的1.3%逐年上升至2020年的3.4%,乡村中学硕士学历教师占比从2014年的0.5%逐年上升至2020年的1.4%。同时,我国中小学教师专科学历占比在小学阶段和中学阶段都出现逐年下降的状态。例如乡村小学专科学历教师占比从2014年的54.5%逐年下降至2020年的42.5%;城区中学专科学历教师占比从2014年的12.0%逐年下降至2020年的6.2%。由此看出,我国义务教育阶段,教师学历取得了不断提升的成果。

表2 城乡教师学历情况 %

三、义务教育教师资源配置的问题

1.教师结构配置不均匀

教师结构配置包括分布构成、学科结构、年龄结构、性别结构、教职工比例结构等,合理的教师结构有益于学校人力资源达到最大利用率、学校教育效益实现最大化。而当前在教师结构配置上仍存有以下问题:

(1)乡村教师学科结构失衡。乡村学校在学科结构上缺乏外语及艺术类科目教师。当前义务教育阶段内的乡村教师在语文和数学两门主学科上的资源配置得到保障,但外语学科、体育学科、美术学科、音乐学科的教师资源配置十分紧张,甚至忽视或轻视乡村非考试类学科的教师配备,开课不足及兼课现象极为普遍[4],导致乡村非学科专业教师在教学方法上缺乏学科特色、在课程内容设计上缺乏科学性,进而难以实现培养德、智、体、美、劳全面发展个体的教育目标。

(2)乡村教师年龄结构老龄化。学校教师年龄结构直接影响该校的教学活力、科研活力,是学校科研水平稳定发展、教学质量不断提升的保障。合理的年龄结构是中间高两边底的“金字塔结构”:中年教师占比较大,老年教师和年轻教师占比较少。[5]然而当前在我国乡村,50岁以上的老年教师居多,30以下的年轻教师很少,偏远地区的农村学校教师平均年龄达到50岁以上[6],尤其在乡村学校低年级学段和偏远薄弱地区乡村学校,教师老龄化程度更为严重。

(3)教师职称结构内外失调。教师职称可在很大程度上反映该教师教学能力、科研水平以及学术水平等,我国《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》规定:中小学教师高级、中级、初级比例为10∶40∶50,依据此标准衡量,当前我国教师职称结构呈现出内外失调的现状。内部失调即中小学教师初级、中级、高级职称结构比例不合理。[7]2017—2020年,我国中小学教师职称获得总人数为3 585.6万人,其中,高级职称教师占比为29.7%,高出规定的高级职称比例19.7%;中级职称教师占比为44.8%,基本符合规定的40.0%指标;初级职称教师占比为25.5%,低于国家纲要指标。这表明,我国中小学义务教师资源配置,在高级、中级、初级职称比例结构方面有待进一步调整,尤其是高级职称占比过多和初级职称占比不足的问题有待解决。外部失调即高级职称比例在各省域之间存在差距较大的现状。[7]最初我国教师职称结构比例自1986年起便由各省根据实际情况而定;到2007年,国家颁布《事业单位岗位设置管理试行办法》规定中小学教师初级、中级、高级职称比例为1∶3∶6;再到2020年,明确规定教师职称比例调整为10∶40∶50。但截至2020年,各省域间中小学高级职称教师比例存在过大差异,具体数据见图1,最高的辽宁占比达到39.0%,最低的江苏占比为7.4%,其差距悬殊。排名位居前十位的省份中,中东部地区省份占比高达70.0%,而西部仅占3个省;同时,中东部地区在排名后十位的省份中占比也达到70%,广东、上海、江苏、海南等七省市居其列。这样的现象也体现出在我国经济发展较发达的上海、广东地区对于中小学高级教师职称结构发展的失衡,基于此,我国各省间对于高职称教师的合理分配亟须更高要求。

图1 各省市中小学高级职称比例情况

2.乡村教师队伍不稳定

乡村教师队伍单向外流严重以及乡村教师岗位替补机制待完善的现状,导致乡村教师队伍出现不稳定的问题。一方面,由于乡村教师生活环境艰苦、工资收入偏低、社会地位总体较低的社会现象,导致教学能力优秀的教师向城市流动,年轻教师通过报考公务员、事业单位向其他行业流动;[8]另一方面,乡村教师单向流失后,没有相应政策可以及时调动教师资源补充空缺位置,乡村教师岗位极易出现在岗与缺岗不稳定和不确定的状态。

3.乡村教师专业素质较低

乡村教师由于年龄结构偏向老龄化、学历背景较低、培训发展资源较少等原因,相较于城市教师队伍以及当前义务教育的改革而言,乡村教师专业素质处于较低水平[8],其具体表现为:一是教学观念落后,年龄结构老龄化现状下的乡村教师大多依然存有“单向灌输知识”“考试中心”“教师主导地位”等老式教学观念;二是教学内容陈旧,在信息化快速更新发展的时代,乡村教师由于外在客观因素限制和个人内在发展动机缺失,严重缺乏外出培训学习的资源和个人提升意志,导致教学内容无论相对于知识结构本身还是学生发展而言,极易变得无新意;三是教学技能欠缺,乡村教师大多采用传统的讲授式教学模式,很少将现代信息教育技术、师生交流合作运用到教学实践之中,以致教学技术难以满足时代发展的需要,无法培养创造性思维人才,城乡教师教学成效差距因此越发彰显。

4.城市教师资源配置效率较低

教师资源配置效率是将教师资源配置的使用转变成投入与产出的关系,即教育产出一定时,教师资源配置投入越少,则教师资源配置效率越高。[9]教师资源配置投入中最大占比为人头费比重(一般为70%～80%或更多)[10],因此城市教师总量对城市教师资源配置投入有着绝对性的代表作用,而城市生师比的大小是教师总量的直接体现。由表1可知,当前我国城市教师资源配置生师比明显低于农村地区,而教育产出却不成正比。例如:成都地区在2001—2004年期间,学者通过模型计算教师资源配置效率得知:义务教育阶段青羊、武侯、新津等中心地区出现低于全市效率均值的频次最高,而经济欠发达的金堂、都江堰教师资源配置效率最理想。[9]

四、义务教育教师资源配置的建议

1.地方政府积极贯彻教师流动法律法规

2006年颁布的《中华人民共和国义务教育法》中明确规定:“国务院和地方人民政府鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作;鼓励高等学校毕业生以志愿者的身份到农村地区、民族地区教师缺乏的学校任教。”地方政府应当出台实质性的正式制度来加以执行,否则我国教师资源流动只能停滞于“宣传、呼吁”,无法实现有意义的落地执行。

2.健全乡村教师保障机制

(1)制定乡村教师工资津贴补偿方案。政府应当严格把控义务教育教师工资不同区域内同一等级教师存在工资待遇“零差距化”的同时,适当根据不同乡村学校实际情况和乡村教师工作表现,给予乡村教师相应津贴补偿,进一步强化我国教育经费投入的倾斜化[11],实现欠发达地区工资待遇等于或高于发达地区,使教师更乐意扎根于当下事业,有益于解决教师队伍单向外流的问题。

(2)提高乡村教师生活保障及发展保障。在生活上,应保障教师的住房及个人时间:住房需求的满足可以为乡村教师提供敬业乐业的工作动机;个人时间问题是指由于乡村学生学习基础、学习资源有限以及课后家庭事务等因素,乡村教师在教学任务的完成上实际消耗更多的时间和精力,甚至会占据个人的全部业余时间,所以应当保障乡村教师个人的时间安排。在发展上,需保障乡村教师定期培训交流、参与职称评定以及医疗保险保障,让乡村教师真正实现留下来、得发展的美好愿景。

3.建立合理的“请出”机制

在乡村地区,对于年龄分布阶段超载的群体,实行教学技术及科研水平考核的“请出”机制;同时,为保障乡村教师资源的“流入”,在“请出”机制下,应根据被请出对象在教学工作期间的表现,给予其后续生活的保障。在城市地区,对于生师比和教师资源配置效率较低的学校,在科学计算效率合理化的前提下,学校内以合理化教师投入指标为依据,对该校教师综合素质定期开展择优录用式评价考核,考核成绩在指标范围以外者实行支教“请出”机制。支教请出机制是指让考核不合格教师到乡村薄弱地区参与支教,支教期间可继续参与城市学校的择优考核,考核通过三个月后即可调回城市学校上岗。该“请出”机制不仅能解决城市地区教师资源配置效率较低问题,还实现城乡学校合作,为乡村学校提供教师流动资源。

4.“定向补充”调整教师资源结构

为合理平衡我国义务教师资源配置结构,在科学的结构分配下产生合理的教育投入与输出,进而提升教育效率,政府可以“定向补充”调整教师资源结构,具体措施为:一是区域校际间的“动态定向补充”。教育是一个动态的系统,教师资源结构极易因环境变动、人员迁移等原因随时发生变化,为此,以各个区域为参考,教育主管部门依据区域内各个学校的教育效率评估结果,定期在同级学校内实施“超编”学校对口“缺编”学校的定向补充,以动态平衡来保障各类学校的教育效率问题。二是定岗定编定向培养。为解决乡村英语及艺术类学科教师的学科结构失调问题,政府可从资源倾斜和教育经费倾斜等福利方面,与对应失衡学科的专业教师在培养阶段便签订乡村教师定向就业协议,进而解决乡村教师学科结构的问题。