创新型城市试点政策对城市高质量发展的影响

赵亚南，方 炜

（西北工业大学管理学院，西安 710072）

0 引言

城市是区域人口、产业和要素资源的集聚地，城市高质量发展不仅是提升我国整体经济发展质量和效益的要求，还是解决城市化过程中人口过度集中、交通拥堵、空气污染严重的“城市病”和城市内产业发展不均衡等问题的现实需要。创新引领经济高质量发展是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要组成部分，也是推动经济持续健康增长的重要思路。“十四五”规划提出，要开展城市现代化试点，促进不同类型城市协同发展、特色化发展，推动城市创新性发展。创新型城市试点政策是转变发展方式、培育城市发展新业态、提升区域发展质量的核心战略部署。自2008 年我国批准建设首批创新型城市以来，试点城市始终以增强城市经济综合实力、区域竞争力和可持续发展能力为主要任务。作为经济高质量发展的助推器，创新型城市试点政策在新发展阶段这一关键时期如何充分利用其政策优势发挥辐射带动效应，推动经济平稳高效运行，值得深入探究。探索创新型城市试点政策对城市经济高质量发展的影响以及区域差异、作用机制，对于打造具有强大带动力和国际影响力的创新型城市和创新示范高地，提升城市综合发展水平，推动创新型国家建设具有重要意义。

1 理论分析与研究假设

1.1 创新型城市试点政策与城市高质量发展

创新型城市试点政策是我国在推动城市全面创新、促进可持续发展方面颇具特色的政策探索，关于试点政策实施效果，众多学者进行了相关评估。学者们普遍认为创新型城市试点政策促进了创新要素集聚，显著提升了城市创新能力。此外，也有研究提出，创新型城市建设能够促进城市结构转型升级。比如，聂长飞等（2021）[1]基于渐进性双重差分法分析得出创新型城市建设有利于促进中国经济发展的绿色转型的结论；张扬（2021）[2]认为创新型城市试点政策通过人力资本与产业结构两个途径作用于科技人才集聚，需要更多关注城市人才争夺下的人才吸引力；霍春辉等（2020）[3]研究发现试点政策通过强化试点城市内企业的创新能力，提升劳动力聚集程度，发挥地方政府的战略引领作用，从而推动产业结构升级。

目前已有大量研究对城市高质量发展的评价体系和影响因素进行了分析。关于城市高质量发展的评价体系，方恺等（2021）[4]构建了在生产和消费视角下生态效率评估的投入产出评价模型，对城市绿色高质量发展水平进行测算。关于城市高质量发展的影响因素，Raspe 和Van（2006）[5]认为技术创新和人力资本与区域经济高质量发展密切相关；上官绪明和葛斌华（2020）[6]、魏奇锋等（2021）[7]采用空间杜宾模型和灰色关联分析法考察了科技创新和环境规制对经济发展质量的提升作用；张跃等（2021）[8]采用双重差分法实证分析了区域一体化对长三角城市群经济高质量发展的影响。

基于上述分析和试点政策内涵，本文认为创新型城市试点政策与高质量发展的关联性集中体现在两个方面：一方面，创新型城市试点政策为高质量发展提供了重要的政策支撑，试点城市利用科教资源和经济发展优势辐射带动周围城市高质量发展；另一方面，创新型城市试点政策吸引了科技人才和高技术产业集聚，推动了城市产业体系的现代化，从而带动区域经济高质量发展。由此，本文提出：

假设1：创新型城市试点政策显著提升了城市高质量发展水平。

1.2 创新型城市试点政策对城市高质量发展的作用机制

创新型城市试点政策可以通过促进高技术产业集聚影响城市高质量发展。同时，高技术产业集聚对城市高质量发展的正向促进作用已被许多学者证实。马昱等（2020）[9]分析了高技术产业对经济发展数量和经济发展质量在达到阈值后的提升作用；封伟毅和杨硕（2020）[10]对高技术产业集聚度进行测算和比较，提出通过吸引高技术人才、建立高技术产业园区来推动区域经济高质量发展；谢会强等（2021）[11]研究发现高技术产业技术创新对经济高质量发展具有促进作用。由此，本文提出：

假设2：创新型城市试点政策通过促进高技术产业集聚对城市高质量发展产生积极效用。

2 研究设计

2.1 模型构建

为科学衡量创新型城市试点政策对城市高质量发展的影响，本文采用连续双重差分法进行实证分析。将创新型城市试点政策视为一项准自然实验，分析创新型城市试点政策对经济高质量发展的影响。借鉴Beck 等（2010）[12]的研究，设定基准模型如下:

其中，hqdit代表城市高质量发展水平，time_treatit=1表示城市i在年份t属于创新型试点城市，time_treatit=0表示城市i在年份t不属于创新型试点城市。Controlsit为控制变量集合，μi为城市固定效应，λt为时间固定效应，εit为随机扰动项。

检验高技术产业集聚是否在创新型城市试点政策与城市高质量发展之间发挥中介作用，构建中介效应模型如下：

其中，aggloit为高技术产业集聚，其他变量含义与基准模型一致。

2.2 变量选取

（1）被解释变量：城市高质量发展（hqd）。考虑到评价指标的全面性，在参考文献[13]的基础上，构建由产业结构、经济增长、技术创新、绿色发展、开放发展和居民生活水平组成的评价指标体系（见表1），并运用熵权法测算出城市高质量发展水平。

表1 城市高质量发展评价指标体系

（2）解释变量：创新型城市试点政策（time_treat）。创新型城市试点政策是时间虚拟变量timeit和政策虚拟变量treatit的交互项，将被认定的创新型试点城市设置为1，否则为0，将试点政策实施前后年份的城市赋值为0和1。

（3）中介变量：高技术产业集聚（agglo）。本文采用区位熵方法进行测算，计算公式为：

其中，Hit表示t时期i城市的高技术产业从业人数，Pit表示t时期i城市的总就业人数，Ht和Pt分别表示t时期全国高技术产业从业人数和全国总就业人数。

（4）控制变量：经济发展水平（pgdp）、人力资本（humcapit）、外商直接投资（fdi）、政府支出规模（govern）和金融发展水平（finan）。用人均GDP的对数值衡量经济发展水平；用城市每万人中高等学校在校人数衡量人力资本；用实际利用外商投资额与GDP 的比值衡量外商直接投资；用政府财政支出与GDP 的比值衡量政府支出规模；用机构存贷款余额与GDP的比值衡量金融发展水平。

2.3 数据来源及变量描述性统计

截至2018年12月，我国共确定了78个创新型试点城市。本文以2004—2019 年未发生行政级别变化，以及相关数据可在《中国城市统计年鉴》中收集为标准，将75 个城市作为实验组，209个城市作为控制组。个别缺失值采用线性插值法补全。主要变量的描述性统计如表2所示。

表2 变量描述性统计

3 实证结果分析

3.1 平行趋势检验

使用双重差分法的前提是平行趋势检验成立，也就是说，在创新型城市试点政策实施之前，不同城市的发展水平存在相同的变化趋势。本文借鉴Beck 等（2010）[12]和Chen等（2017）[14]的做法，利用事件分析法对平行趋势进行检验，估计方程如下：

其中，为一系列虚拟变量，表示创新型城市试点政策开始实施的第k年。具体来说，t0表示城市i实施创新型城市试点政策的第一年，k表示开始实施创新型城市试点政策之后的第k年。为避免试点城市认定时间和考察周期的差异造成的共线性，本文将试点城市设立当年数据剔除，使用政策前第一期作为基准期。图1描绘了的估计系数及相应90%的置信区间。可以看出，在政策实施的前四年，time_treat的交互项系数均不显著，即满足共同趋势条件，而在政策实施之后，time_treat的交互项系数有明显提高且显著性增强，进一步证明试点政策对城市高质量发展有促进作用。

3.2 基准回归结果

本文采用双重差分法就创新型城市试点政策对高质量发展的影响进行回归分析（见表3）。列（1）显示，试点政策实施后城市高质量发展水平显著提升。其原因可能在于两个方面：一是城市发展水平本身具备逐年提升趋势的时间效应，二是试点政策显著提升了城市发展水平的政策效应。列（2）纳入时间固定效应和城市固定效应，即在控制第一种因素的影响后，试点政策对城市高质量发展的影响系数仍显著为正，说明试点政策实施对城市发展水平提升具有显著正向影响。列（3）和列（4）纳入控制变量后，试点政策对城市高质量发展的影响显著为正，说明与非试点城市相比，试点城市发展水平得到显著提升。假设1得以证实。

表3 基准回归结果

3.3 作用机制分析

本文使用中介效应模型检验创新型城市试点政策是否通过促进高技术产业集聚，进而促进城市高质量发展，结果见表4。列（1）显示，创新型城市试点政策的系数显著为正，表明创新型城市试点政策显著促进了城市高质量发展。由列（2）可知，创新型城市试点政策对高技术产业集聚具有显著促进作用。由列（3）可知，将试点政策和高技术产业集聚同时纳入模型后，试点政策通过1%水平的显著性检验，高技术产业集聚通过10%水平的显著性检验。综上所述，同时加入试点政策与高技术产业集聚，高技术产业集聚对城市高质量发展的影响被试点政策挤占，说明高技术产业集聚在试点政策与高质量发展之间发挥了中介作用。假设2得以证实。

表4 中介效应模型估计结果

3.4 异质性检验

3.4.1 城市区位异质性分析

考虑到客观存在的区域发展差异可能导致创新型城市试点政策的效果不同，本文将城市进一步分为东部、中部和西部城市进行分析，结果如表5所示。

表5 城市区位异质性分析结果

可以发现，东部和中部地区实施创新型城市试点政策能够显著提高其发展水平，而当前在西部地区设立试点城市并不能有效推动其城市高质量发展。原因在于，创新型城市在全国扮演着核心支点的角色，其设立的本质在于强化城市创新功能，推动城市产业结构升级和健全创新网络体系。因此，创新型城市必须具备全国范围中心性和区域国际性两大特征，国家在选择建设创新型城市时需要基于经济发展水平和创新资源基础进行统筹规划。

3.4.2 发展水平异质性分析

鉴于不同发展水平城市的资源禀赋、创新活力、产业发展状况等均存在显著差异，创新型城市试点政策的效应势必具有异质性。按照城市发展等级，本文将其分为三组，表6报告了估计结果。一二线城市和三线城市的回归系数显著为正，四五线城市的回归系数并不显著。原因在于，一二线城市和三线城市的综合经济实力和辐射带动能力较强，而四五线城市的经济基础和交通设施建设较为薄弱，成规模的企业数量有限，从而导致他们对科技人才和新兴企业的吸引力不同。

表6 发展水平异质性分析结果

3.4.3 城市规模异质性分析

本文根据人口规模将城市划分为特大城市、大型城市、中型城市和小型城市，结果如表7所示。可以看出，特大城市、大型城市和中型城市的估计系数显著为正，而小型城市的估计系数不显著。原因在于，相较于小型城市，大中型城市具有良好的创新资源和科研基础，因此，在创新政策的引导下，大中型城市能够发挥政策叠加优势，加速产业链创新链整合，从而实现全面快速发展。

表7 城市规模异质性分析结果

3.5 稳健性检验结果

（1）PSM-DID检验

政府可能优先将科教资源丰富、产业基础雄厚、技术创新能力强、市场化程度高和科技金融环境良好的城市作为试点城市，从而产生选择性偏差。因此，本文通过倾向得分匹配法，按照一对一近邻匹配法进行匹配，寻找经济特征更为相似的样本作为研究对象。具体地，以城市高质量发展作为结果变量，以经济发展水平、人力资本、外商直接投资、政府支出规模和金融发展水平作为匹配变量进行匹配。表8报告了匹配后样本的回归结果。可以发现，回归系数仍显著为正，说明创新型城市试点政策对城市高质量发展的促进作用是稳健的。

表8 PSM-DID模型检验结果

（2）安慰剂检验

本文采用反事实检验来避免同时期其他随机因素对创新型城市试点政策效应造成的干扰。依据反事实检验的思路，依次将创新型城市试点政策的实施时间提前1年、2年和3年，分别考察回归系数是否显著。表9结果显示，无论是提前1年、2年还是3年，作为政策实施时间，估计系数均不显著，这验证了城市高质量发展来源于创新型城市试点政策的影响。

表9 反事实检验结果

作为创新型试点城市，直辖市仅将某一个区列为试点（如北京海淀区、天津滨河新区、上海杨浦区和重庆沙坪坝区），从而可能对估计结果产生影响。因此，本文将直辖市样本删除并重新进行估计。表10 结果显示，估计系数仍显著为正，验证了基准回归结果的稳健性。

表10 剔除部分样本和考虑其他政策的检验结果

不同城市自身的特征以及一些与创新型城市试点政策无关的事件或随机因素也可能对估计结果造成影响。本文进行安慰剂检验，以排除上述因素的影响。具体做法为：按照各年份创新型城市数量随机分配创新型城市，将该过程重复1000 次，进行估计并对估计系数进行分析。图2 为估计系数分布的散点图和核密度图，可以看出，随机处理后的估计系数均值为-0.031，与基准结果相比非常接近于0，说明城市高质量发展确实源于创新型城市试点政策的影响。

图2 间接性安慰剂检验

（3）考虑其他政策的影响

本文考虑了同期城市层面的重大导向政策——智慧城市建设政策的影响，对住房和城乡建设部公布的2012年和2013年智慧城市试点中的72个试点城市与212个非试点城市进行估计。结果如表10 中列（3）和列（4）所示，此时的估计系数比较接近表3中的基准回归系数，说明智慧城市建设政策并未使估计结果产生偏误。

4 结论与建议

本文以创新型城市试点政策作为准自然实验，基于2004—2019年我国284个城市的面板数据，采用双重差分法探讨了创新型城市试点政策对城市高质量发展的影响。得出如下结论：（1）创新型城市试点政策显著提升了城市高质量发展水平，这一结果在经过平行趋势检验和稳健性检验后仍然成立。（2）机制分析发现，创新型城市试点政策对高技术产业集聚存在显著正向影响，且创新型城市试点政策通过促进高技术产业集聚进而推动城市高质量发展。（3）异质性分析发现，试点政策的效果受城市区位、发展水平和城市规模的影响。东、中部城市的政策效应更突出；发展水平越高的城市试点政策效果越强；规模越大的城市试点政策效果越明显。

对此，本文提出如下建议：

第一，善用创新型城市试点政策优势，有序推进试点城市建设，发挥其对城市高质量发展的辐射带动作用。各城市应强化政策支持力度、积极推进试点政策的实施。同时，建立创新型试点城市分类评价机制和动态管理制度，进一步总结试点经验，为城市高质量发展提供持续动力。

第二，设计创新型试点城市差异化发展路径，优化试点城市空间布局，最大化释放创新型城市建设的政策效应。由于试点政策实施效果因城市区位、发展水平和城市规模而存在差异，因此应避免单一化做法，有针对性地制定各具特色的建设方案。

第三，推进高技术产业集聚，探索创新政策多维发展途径，实现城市高质量发展。建立高技术产业化基地、孵化园和合作交流中心，提升高技术产业整体聚集程度。同时，加强各地区创新主体的协同发展，多途径发挥政策效果，营造高质量发展环境，以长期保证城市高质量发展。