国家治理视域下生态环境保护督察的制度协同

陈海嵩

一、国家治理体系中的生态环境保护督察制度

国家治理现代化是新时代内生型中国式现代化发展模式,更是对国家治理体系和治理能力现代化提出了新的意蕴与要求。一般而言,国家治理是指“在理性政府建设和现代国家构建的基础上,通过政府、市场、社会之间的分工协作,实现公共事务有效治理、公共利益全面增进的活动与过程。”(4)薛澜、张帆、武沐瑶:《国家治理体系与治理能力研究:回顾与前瞻》,载《公共管理学报》2015年第3期,第3页。不同于西方国家以社会为中心的治理理念,我国国家治理现代化更加强调多元中心的治理理念,突出在党的领导下,以政府为主导的基本模式(5)刘艺:《论国家治理体系下的检察公益诉讼》,载《中国法学》2020年第2期,第151-152页。。生态环境保护督察制度是在国家治理现代化背景下,提升国家治理效能的一大重要举措。

总体而言,我国生态环境保护督察制度经历了以“督企”为核心的环境监管体系、以“督政”为核心的环保综合督查以及体现“党政同责”的中央环境保护督察三个历史演变历程。(6)陈海嵩:《环保督察制度法治化:定位、困境及其出路》,载《法学评论》2017年第3期,第176-178页。现行有效的生态环境保护督察制度适时“嵌入”到生态环境治理体系中去,成为一项环境治理的新举措,并伴随生态环境治理体系和治理能力的发展而不断完善。生态环境保护督察的特点在于综合运用我国党政体制的权威资源、公检法系统的法治资源以及群众信访等信息资源,在尽可能短的时间内“激活”地方党政机关以及排污企业治理污染、保护环境的动力,以达到环境治理效能的最大化。(7)李明:《强化中央生态环境保护督察制度治理效能》,载《中国社会科学报》2021年11月24日,第8版。在国家治理视域内,生态环境保护督察的基本特质可以概括为两个方面。

其一,其体现了在党的领导下,以政府为主导的国家治理特征。西方国家的治理理论中原本具有“去国家化和社会中心主义”的特征,但经过三次治理浪潮的更迭,政府在国家治理中的重要性得到了广泛的认可。(8)刘艺:《论国家治理体系下的检察公益诉讼》,载《中国法学》2020年第2期,第150-151页。我国国家治理理论则以国家权力为中心,形成了以政府为主导、科层制体制为组织保障的“科层治理”模式。但囿于环境治理领域环境保护让位经济发展、央地间环境信息不对称等因素,“科层治理”模式治理失灵、环境治理效果不佳等问题频发。由此,具有权威性、监督性、强效性的中央环保督察制度应运而生。这一方式借助自上而下的外生压力,打破了传统科层制的利益壁垒。生态环境保护督察制度强化了国家治理的主导性地位与环境治理的权威性,自上而下动员政府部门进入环境治理领域,形成纵向贯彻、横向整合的内部网络治理结构。(9)郭施宏:《中央环保督察的制度逻辑与延续——基于督察制度的比较研究》,载《中国特色社会主义研究》2019年第5期,第86页。纵向贯彻的层层传导压力的治理结构,迫使各省将环境治理事务列入重点工作事项清单,与此同时,生态环境保护督察将环保压力层层下传,以保障环境治理任务与责任在各级地方的落实;横向整合的联动治理的治理结构,推进各省建立起环境治理协调联动长效机制,如成立多部门参与的整改工作领导小组或生态环境保护委员会,建立联席会议制度,加强环境行政执法与司法的衔接等,旨在厘清职责与分工,加强统筹与协调,形成工作合力。(10)韩艺、谢婷、刘莎莎:《中央环保督察效用逻辑中的地方政府环境治理行为调适》,载《中国人口·资源与环境》2021年第5期,第94页。目前来看,一开始具有“运动式治理”特性的生态环境保护督察已经走向常规化与制度化,与传统科层治理之间存在互补关系,两者在当前我国环境治理中相辅相成,生态环境保护督察也可以认为是对传统科层治理的改进。正如有研究所指出的那样,生态环境保护督察并非传统意义上的“运动式治理”,而是对传统环境治理体系的制度化重构(11)毛益民、叶梦津:《中央环保督察何以赋能地方绿色治理——一项多案例研究》,载《南京工业大学学报(社会科学版)》2022年第6期,第36页。。

其二,其体现了多元主体合力共治的国家治理特征。从治理的蕴意来看,国家中的每一个群体或成员,具有治理“主体”与“客体”的双重身份,都可以在治理过程中发挥自身的能动性,满足自身的利益诉求。每个治理主体在国家治理体系中存在结构分化与专业分工,但是这种结构分化与专业分工并非各自为营、彼此孤立,而是要形成治理主体分化有度、专业分工合理、权力彼此监督与制衡的治理格局。各治理主体彼此间边界清晰明了,非此消彼长之关系,而应该形成优势互补的关系。(12)熊光清、蔡正道:《中国国家治理体系和治理能力现代化的内涵及目的——从现代化进程角度的考察》,载《学习与探索》2022年第8期,第64页。因此,在国家治理现代化过程中,通过多个主体相互关系的理顺,确定新的治理主体边界,吸纳新的治理主体参与治理过程,以此增强治理结构的弹性和活力。(13)何艳玲:《理顺关系与国家治理结构的塑造》,载《中国社会科学》2018年第2期,第32页。从生态环境保护督察整改实践看,各地开始积极吸纳社会公众等多元主体参与环境治理当中。社会公众通过举报热线、邮箱以及舆论宣传等途径参与环境治理,能够减少政府信息不对称性与模糊性以及降低政府行政成本。换言之,政府与公众之间形成“信息联盟”,即政府依靠公众的信息供给强化对地方政府的监管,公众通过政府的权威治理满足环境利益诉求,最终实现政府与公众之间的良性互动。同时,地方政府还可通过排污权交易、生态流域补偿等市场化治理工具,让企业也成为环境治理中的一员。通过社会公众外部监督、市场工具的运用,形成社会、公众与政企的互动性,以延续督察制度环境治理的持续性,完善国家横向治理结构。(14)郭施宏:《中央环保督察的制度逻辑与延续——基于督察制度的比较研究》,载《中国特色社会主义研究》2019年第5期,第86页。简言之,推动生态环境保护督察制度必须强调社会公众的参与,市场化治理手段的应用,促进政府—市场—社会之间的分工合作与有效协作,充分发挥各方资源优势,实现多元共治。

综上所述,生态环境保护督察制度的纵向压力传导、横向协同整合的网状治理结构与国家治理体系与治理能力现代化的治理结构相契合。生态环境督察制度通过中央权威的强力介入和外部社会公众参与双重监督构成对地方政府行为的双重约束,明确内外的功能分工与协同合作方式,以达到生态环境保护督察制度治理效能的最大化。

二、生态环境保护督察制度协同的基本要求

生态环境保护督察制度是我国生态文明建设的重要制度创新,也是补足生态环境监管短板,纠正监管体制失灵的制度创造。(15)黄鑫:《深化国家监察体制改革视阈下生态环保督察制度衔接问题研究》,载《学术探索》2021年第7期,第78页。“一项新的规范是否能够被融入某一现行的规范系统之中……往往是这样一个问题,即在现存的事实情境中,该项新的规范是否会产生一种使不同行动和谐共存的秩序。”(16)[英]哈耶克:《法律、立法与自由》(第一卷),邓正来等译,中国大百科全书出版社2000年版,第167页。在国家治理体系中,新型规范的产生必然要与旧的规范进行协同、共生,以实现制度之间的流畅衔接。从功能上讲,生态环境保护督察制度与环境治理中其他治理环节或手段的协同,有助于改善环境法律实施的外部环境,避免因为外部规则的冲突影响生态环境保护督察的实效与进程。基于这一目标,结合生态环境保护督察工作的特征,可从提升治理效能、推进职能统筹及实现多元治理主体良性互动三个层次的基本要求进行具体分析。

首先,提升治理效能是进行制度协同的最终目标,在于推动生态环境保护督察得以有效、高效运行,在整体上提升环境治理体系的运转效率,降低运行成本,是从结果层次上对生态环境保护督察制度的协同所提出的要求。一般来说,制度协同处在“优化—协同—高效”这一过程的中间环节,需要在对各治理环节的手段和工具进行优化配置的基础上,开展协同治理,进而实现环境治理效能提升之目标。具体而言,“优化”在于强调生态环境保护督察与环境治理体系中的其他治理环节在职能分配和机构设置上的科学合理,各自开展治理活动的规范依据能够充分衔接与协调;“协同”作为中间环节,强调在环境治理活动中,生态环境保护督察与环境执法、环境司法等环节之间在横向和纵向上既有综合又分主次,实现配合联动;“高效”作为结果,则体现为通过系统协同使得环境治理体系能够顺利运行,体现出体制机制运行的效率。总的来说,提升治理效能这一目标是从实现环境治理体系与治理能力现代化的要求出发的,针对性解决生态环境保护督察作为一项“新制度”嵌入国家环境治理体系之中所带来的相容性问题,避免制度实施中“政出多门、责任不明、推诿扯皮”的问题,使生态环境保护督察同相关法律制度中的相关内容相互适应、内外逻辑自洽,使我国环境治理体系更加科学、职能更加优化、权责更加清晰、监督更加有力、运行更加高效。

其次,推进职能统筹是实现制度协同的重要基础。基于新制度经济学关于双边协调困境的解释,尽管因生态环境保护督察具备的强大政治权威,使得督察主体与督察对象之间形成一种实质的支配性关系,但具体到诸如线索收集、调查取证等工作时,又与其他相关的职能部门之间存在着广泛的合作空间。推进职能统筹就是要充分发挥不同治理主体的权能优势,为实现不同治理主体间的配合联动打下基础。为此,就需要明确不同部门在生态环境保护方面的职责和权限,以便于不同部门能够互相支持、互相配合,形成合力,共同推进生态文明建设和生态环境保护工作。(17)刘少华、陈荣昌:《新时代环境问责的法治困境与制度完善》,载《青海社会科学》2019年第4期,第50页。不过,各治理主体是否可以实现配合联动取决于执行机构是否负有法定职责,而职责的规定依赖于列举或概述,在执行过程中容易出现管理缺位或过度管理问题,由此形成两类典型的机会主义行动:一类是职能密切相关的机构,存在一方基于上下级行政权力完全将职责推向一方;另一类是职能相近且需要统筹的,出现上级综合管理部门与下级分管部门之间职责划分不清,协调难度大,无法形成合力。由于国家机构职责法定且专享,不可能通过市场的竞争性手段替代,因此在制度协同的要求下推进职能统筹就需首先通过相关法律法规的衔接与协调,明确权力运行与工作内容的边界,在相互重合的工作内容上实现联动,才能实现环境治理体系的整体高效运转。

课堂气氛对学生学习主动性与参与意识的影响见表4．由表4可见，严肃的课堂气氛下，学生主动学习和参与发言的次数与发言时间明显低于宽松气氛．宽松的气氛有利于营造自由的学术讨论氛围，保证学生的学习主动性与参与热情．要营造宽松课堂气氛，需要合理的课程设计，公平、公正、公开的即时考核方式，师生平等交流以及教师对学生的鼓励尤为重要．

最后,实现多元治理主体的协调联动是制度协同的主要方式。生态环境保护督察是我国生态环境治理体系中的重要一环,通过专门机构行使督察权,推进生态环境保护主体责任的有效落实。但由于其并非传统意义上的执法机构,督察机构在调查取证等活动中并不具备强制力保障实施,在证据的紧急保护等方面缺乏必要的应急处理能力。为弥合督察权限的缺失,有必要将其置于环境治理体系的整体结构中,通过不同机构与主体的有效联动来实现。但这种有效的协调联动需要通过构建具体的法律机制来完成。如在实现生态环境督察制度的协同过程中,信息共享就是极为重要的一环。通过信息共享机制的构建,可以及时发现并加速信息采集和传递,尽可能地打破各环节之间信息孤岛的情况,在各治理环节间实现共享信息资源,提高监管效率。同时,可以建立信息整合的机制,将不同治理环节所采集的信息整合起来,形成一个完整的监管信息系统,为生态环境保护提供更有力的支撑。(18)韩艺、谢婷、刘莎莎:《中央环保督察效用逻辑中的地方政府环境治理行为调适》,载《中国人口·资源与环境》2021年第5期,第90页。在打破信息壁垒的基础上,实现各环节间的信息共享与整合,构筑环境信息有效传送与内化的完整图景。

一言以蔽之,生态环境保护督察作为一种具有重要意义的环境治理机制,其规则体系应当以提升环境治理效能为目标,以职能融合与联动为核心,以多元机构通力合作为助力,最终形成逻辑自洽、优势互补、运行高效的生态环境保护督察规范外部协同结构。

三、生态环境保护督察与综合行政执法的协同机制

近年来开展的生态环境保护综合行政执法改革目的,在于克服传统环境执法“多龙治水、多头执法”的固有弊端,整合原本分散在多个部门的执法力量。督察重在“督政”,执法重在“查企”,两者在治理对象和手段等方面虽然存在着明显差异,但仍然存在着进行协同治理的较大空间。生态环境保护督察与综合行政执法的目标具有一致性,均是为改善环境治理效果所进行的制度改革。通过生态环境保护督察与生态环境综合行政执法的衔接与协调,可以借助生态环境保护督察的政治权威性和高压性,有效聚合各方面资源,实现对传统环境行政执法的“纠偏”,形成对环境违法行为强有力的威慑。目前来看,生态环境保护督察与综合行政执法的协同与系统性治理,须以国家机构改革的整体方向为目标,即“统筹安排国家各类机构设置,协调好并发挥出各类机构的职能作用,完善科学领导和决策、有效管理和执行的体制机制”(19)王浦劬:《推进国家治理现代化的基本理论问题》,载《中国党政干部论坛》2021年第11期,第10页。。为此,需要在明确生态环境保护督察与综合执法的协同空间的基础上,对具体协同机制的构建进行探讨。

(一)生态环境保护督察与生态环境综合执法的协同空间

根据督察与执法的各自权限,在建立生态环境保护督察与综合执法的协同机制上,特别需要关注两种制度在信息共享与调查取证方面的协同空间。

第一,根据生态环境保护督察与综合行政执法获取违法信息的途径差异,可以发现两种制度在信息沟通与传递方面存在广泛的协同空间,可建立起针对性的信息共享机制。依据中央生态环境保护督察工作规定及各省的工作细则,生态环境保护督察可通过听取被督察对象工作汇报、与被督察对象党政主要负责人谈话、受理人民群众信访举报等多元途径获取信息。而生态环境综合行政执法部门作为生态环境政策的直接执行者和直面生态环境问题的一线工作者,其在获取信息方面同样具有明显的优势。同时,由于综合行政执法部门对生态环境问题的现状及相关政策的执行情况更加了解,经由生态环境综合行政执法部门所获取的信息更能符合开展生态环境保护督察的需要。随着数字化时代的到来,可以尝试通过大数据平台,借助科技力量提升治理效率。(20)如通过独立平台式(即建立承担线索移送等任务的独立信息系统)、直接嵌入式(即直接授权督察人员查阅执法办案平台的相关材料,采用浏览留痕的方式,最大限度实现执法信息的保密)、数据智能式(即使用人工智能等方式,将符合所设定条件的信息自动传输给督察机关)等多种方式疏通信息共享机制。参见袁帅:《知识产权“行刑衔接”检察监督的困境及路径选择》,载《中国检察官》2022年第3期。生态环境保护督察与综合行政执法互相补充,在监管对象、监管手段、监管范围等方面进行有机结合,从长远来看,还需要进一步建立高效的反馈和改进机制。生态环境保护督察和综合行政执法共同发现和处置环保领域的问题,对于整个环保系统都有着重要意义。为此,还应该建立健全问题反馈以及再次协调的机制,定期开会,交流策略和行动计划,促进二者之间紧密沟通。(21)竺效、邱涛韬:《区域环保督察的功能定位及制度完善》,载《治理研究》2022年第1期,第35页。总之,推进生态环境保护督察与综合行政执法环节的信息共享,可以实现双方信息的优势互补,促进“精准督察”与“精准执法”的目标实现。通过协调化方式促进信息流动共享,保障生态环境保护督察和综合行政执法衔接有序,形成环境信息共享合作框架,最大限度地推进生态环境信息资源管理与治理效能的最大化。

第二,生态环境保护督察与综合执法在调查取证方面存在广泛的协同空间。生态环境保护督察机构在开展督察工作中可对有关单位和个人进行调查取证,但在具体调查工作中,受制于督察权限的限制,督察主体并不具有查封扣押和紧急情况下的强制能力。同时,生态环境保护督察机构相对于综合行政执法机构缺乏生态环境保护的专业知识,在调查取证过程中常面临技术壁垒和调查效率低下等问题。通过构建起生态环境保护督察与生态环境保护综合行政执法在调查取证工作中的协同机制,例如督察机构可以向相关行政机关(比如生态环境监管部门等)申请支持,通过后者的强制手段来确保相关单位和个人配合督察工作。在督察过程中,督察主体还可以要求相关单位主动协助,并提供必要的信息和材料,督促其履行法定义务,同时及时进行整改,减少环境污染的影响。发挥生态环境保护综合行政执法机构的职权优势与专业优势,通过委托调查或联合调查的形式,弥补生态环境保护督察机构独立开展调查工作所面临的困难与不足。

(二)生态环境保护督察与综合执法协同的具体机制构建

根据以上分析,可以看出督察与执法在信息共享与调查取证等关键环节存在着广泛的协同空间,因此需要在明确督察与执法各自职能职责的同时,加强督察与执法互动,以实现督察与执法无缝衔接,避免重复检查、多头交办和空白地带,确保在重点问题处理上保持协调一致。(22)陈颖昭:《湖南建立生态环境系统督察联动工作机制》,载《中国环境报》2020年3月27日,第3版。因此,针对性构建起相应的协同机制,能够促进生态环境保护督察与行政执法的双向联动,能够激发各方工作的积极性和责任感,促进各方资源的有机整合和高效利用。具体来说,一方面,生态环境保护督察可以发现环保问题并及时通报相关部门进行处置和整改。如果发现涉嫌违法行为,督察组可以向当地行政执法机关反映,并要求依法进行调查和处理。对于明显的环境违法案件,必须严格按照行政执法程序进行立案、取证、处罚等工作。(23)娄成武、韩坤:《嵌入与重构:中央环保督察对中国环境治理体系的溢出性影响——基于央地关系与政社关系的整体性视角分析》,载《中国地质大学学报(社会科学版)》2021年第5期,第65页。另一方面,行政执法机关也可以向生态环境保护督察寻求帮助,比如,请求督察组提供技术支持或协助取证等。在一些重大环境事件中,督察组也会按照职责展开督导,确保事故调查和处理工作得以有效完成。(24)丁霖:《论生态环境治理体系现代化与环境行政互动式执法》,载《政治与法律》2020年第5期,第110页。

根据以上分析,结合生态环境保护督察与综合执法工作开展的现实,应着重从以下三方面对协同机制的具体构建进行分析:一是建立督察与执法现场联动机制。在开展生态环境保护督察时,执法部门要调度执法队伍主动配合,在线索摸排、谈话问询、调查取证等方面充分发挥作用;二是建立督察与执法的联合会商机制。执法部门要积极参加日常督察发现问题的研究处理,督察机构也要积极参加环境违法重点案件的研究处理,实现信息共享、资源共用,确保协调一致;三是建立督察与执法相互移送机制。执法部门发现的环境违法问题,涉嫌党委政府或职能部门履职不到位的,固定证据后按程序向督察机构移交问题线索,由督察机构接手采取必要的督办措施,并对整改落实情况进行督察。督察机构在督察工作中发现环境违法行为线索时,应移交执法部门立案查处,由执法部门组织生态环境部门依法查处。

四、生态环境保护督察与环境公益诉讼的协同机制

生态环境保护督察与环境公益诉讼的协同,已经具有相应的实践基础。根据2019年中办、国办发布的《中央生态环境保护督察工作规定》(以下简称《工作规定》)及各地生态环境督察的省级立法,对督察发现需要提起公益诉讼的,移送检察机关等有权机关依法处理。这对生态环境保护督察与环境公益诉讼间进行协同提出了一般性要求,在实践中也得到相应贯彻。2023年5月,最高人民检察院发布10个典型案例(表1),目标即在于通过环境公益诉讼深入推进中央生态环境保护督察落实,助推督察发现的问题得到全面、彻底整改。(25)最高人民检察院:《关于印发〈检察公益诉讼协同推进中央生态环境保护督察整改典型案例〉的通知》,2023年5月29日。

续表

尽管目前生态环境保护督察与环境公益诉讼间的协同工作取得了较大进展,但相关工作主要体现在移送起诉方面,存在于督察反馈环节。生态环境保护督察作为一种突破常规治理机制的制度创新,其与环境公益诉讼的互动不能局限于通过环境公益诉讼实现对督察发现问题加以整改落实,还应拓展到更大范围。基于当前我国环境公益诉讼的制度体系及其现实运行情况,各相关主体的权限及获取信息的方式不同,因此在督察运行过程中以及移交处理环节均存在着进行协同治理的空间。从实现环境治理体系与治理能力现代化的角度看,应该在督察“全过程”建立起与环境公益诉讼的协同机制,而不能仅局限于督察反馈环节的程序衔接。

根据当前生态环境保护督察运行情况,为充分发挥生态环境保护督察制度的应有效能,应通过制度化、规范化、法治化的方式完善其与环境公益诉讼相互补充、相互适应的制度建设,在制度层面避免督察过程中出现的无执行解释权的情形。(26)盛明科、岳洁:《生态治理体系现代化视域下地方环境治理逻辑的重塑——以环保督察制度创新为例》,载《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2022年第3期,第100页。为此,需要着力解决两个方面的问题:一方面需要将两者协同的阶段“前移”,关注督察全过程与环境公益诉讼协同的制度空间;另一方面还需进一步优化移交起诉机制,确保督察移交的问题能够通过环境公益诉讼的方式将责任落到实处,提升生态环境保护督察治理效能。

(一)督察全过程与环境公益诉讼的协同机制

生态环境保护督察一般包括督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实和立卷归档等程序环节。在督察反馈之前,生态环境保护督察与环境公益诉讼在信息通报和调查取证等方面事实上仍存在广泛的协同空间。目前,《工作规定》及其他相关规范对此缺乏具体规定,有必要予以完善。

首先,在督察反馈的前阶段,生态环境保护督察与环境公益诉讼在信息通报上存在一定的协同空间。检察机关提起环境公益诉讼本质上是检察机关对侵害环境公共利益行为的法律监督,因而属于检察机关履行法律监督职责的职权行为。从目前理论与实践的共识来看,检察院提起公益诉讼应以行政公益诉讼为核心,而生态环境保护督察正是为督促地方党委政府履行环境保护职责、解决重大环境问题的新型治理机制,两者在目的上具有内在一致性。根据目前的司法实践,人民检察院提起环境公益诉讼主要限于其在履行职责中发现的问题,这使得信息获取途径较为单一,加之行政机关履职情形的多样性、复杂性,难免会因信息不足而影响公益诉权的行使(27)柴峥涛、林华:《通过行政公益诉讼推进法治政府建设——以检察机关如何判断行政机关依法履职为视角》,载《中国法治》2023年第5期,第58-63页。。对此,有必要建立起生态环境保护督察与环境公益诉讼间的信息通报机制,使得检察机关通过所通报信息,及时发现相关问题的存在,适时提起环境公益诉讼,实现对环境公共利益的救济。为此,应通过相关法律规定,明确进行信息通报的范围、内容形式、时间要求及主要流程。

其次,在督察反馈的前阶段,生态环境保护督察与环境公益诉讼在调查取证上也存在一定的协同空间。生态环境保护督察机构在督察过程中具有接收相关线索及调查取证的权力,而检察机关作为环境公益诉讼的原告具有同样的权力。从实现职能统筹的角度出发,有必要在生态环境保护督察与环境公益诉讼之间建立协同取证机制,对两者在线索接收及调查取证方面的权限进行协调,以避免资源的浪费。同时,在很大程度上也是通过协同取证机制的构建,增强环境公益诉讼原告的能力:一方面,检察机关等有权机关可以通过在生态环境保护督察工作中所获取的有关线索启动环境公益诉讼,同时,在生态环境保护督察活动中获取的有关证据,也可作为环境公益诉讼的证据使用。另一方面,生态环境保护督察也可依据检察机关等有权机关在开展环境公益诉讼中所获得的线索和证据,启动或促进生态环境保护督察工作。

(二)生态环境保护督察移送起诉机制的优化

根据《工作规定》的要求,在督察反馈环节要建立移送司法机关起诉机制。这一机制的主要目的,在于生态环境保护督察不具备对所发现问题(或者违法线索)直接进行责任追究的权限。对此,对督察发现需要进行环境公益诉讼的,通过建立移送起诉机制,从而可以及时移送检察机关等有权机关进行依法处理,实现生态环境保护督察机构与检察机关的良性互动。

根据环境治理的整体性要求,虽然目前所建立移送起诉机制主要还限于日常的线索移送,还应进一步拓展督察与公益诉讼协同治理的领域,尤其是在检察环境公益诉讼中,应加强与中央生态环境保护督察办公室的沟通,推动双方合作由日常线索移送向重点案件线索联合督办、督察整改问题联合“回头看”拓展。(28)《用法治力量保障中央生态环境保护督察整改落到实处——检察公益诉讼协同推进中央生态环境保护督察整改典型案例答记者问》,载最高人民检察院官网,https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202306/t20230606_616462.shtml#3,2023年8月5日访问。体现在机制构建上,就需要进一步规范移送起诉后的跟踪督办工作,提高环境公益诉讼的时效性和针对性,防止移送起诉后“久拖不办”“久办不结”等现象发生。对此,应建立移送起诉问题台账和督促办理机制,要求移送部门跟踪起诉情况,定期督办该移送问题线索的起诉进度,督促移送问题线索的起诉工作。

五、生态环境保护督察与生态环境损害赔偿的协同机制

根据《工作规定》的要求,对督察发现需要开展生态环境损害赔偿工作的,移送省、自治区、直辖市政府依照有关规定索赔追偿。这一规定对生态环境保护督察与生态环境损害赔偿的系统协同作出了一般性要求,但和生态环境保护督察与环境公益诉讼的协同机制类似的是,在督察反馈的前阶段就信息获取和调查取证等方面的协同内容缺乏规定,尚未建立起可操作性指引,也未能与《民法典》对生态环境损害救济的相关规定加以衔接(29)彭中遥:《民法典中生态环境损害代修复制度之探析》,载《中国高校社会科学》2022年第1期,第63页。。为此,生态环境保护督察与生态环境损害赔偿的协同也不应局限于移送索赔这一单一机制,而应着眼于督察全过程来建立起与生态环境损害赔偿的协同机制。当然,与环境公益诉讼不同的是,生态环境保护督察与生态环境损害赔偿的协同机制的构建,需特别考虑行政机关在进行生态环境损害赔偿索赔时的权限和机构能力,进而围绕督察全过程对两项制度的协同机制建构作出具体研讨。

(一)督察全过程与生态环境损害赔偿的协同机制

从推进环境治理体系与治理能力现代化角度看,为进一步拓展督察机构与行政机关协调联动的范围,发挥不同主体在信息获取与调查取证等环节的职能优势,切实提升环境治理的整体效能,需要着眼于督察全过程来构建其与生态环境损害赔偿的协同机制。

一方面,在环境治理体系的整体治理结构中,生态环境保护督察机构与行政机关均具有较强的信息获取能力,但两者在信息需求及获取方式上存在较大差异,需要围绕两项制度的良性运作构建起相应的信息沟通机制。具体而言,基于生态环境保护督察所具有的政治属性,其在信息选择上更加突出政治性需求,信息获取更多也是依赖于政治权威;与之不同的是,行政机关的信息选择更加突出日常行政管理的需要,信息的获取更多来自其业务活动的开展。由于基于政治需求所获取的信息与基于专业治理需求所获取信息各有侧重,通过信息沟通机制的建立,有利于实现不同来源信息间的对话与交流、多元主体充分的沟通、高度的共识构建以及实践操作的无缝对接,从而提升生态环境治理效能。

另一方面,体现在调查取证领域,由于生态环境保护督察机构与行政机关均具有线索收集与调查取证的权限,为避免职能交叉所带来的治理资源浪费,还需针对性构建起协同取证机制。生态环境保护督察与生态环境损害赔偿的协同取证机制主要指在生态环境保护督察过程中,对生态环境损害进行取证,并将取证结果用于生态环境损害赔偿的机制。该机制的目的是加强对生态环境损害的监督和管理,确保损害责任人能够承担相应的赔偿责任,同时提高生态环境保护工作的效果和效率。通过这一机制的建立,可将生态环境保护督察工作中所收集到的证据材料,直接用于生态环境损害赔偿的磋商及诉讼程序中去,从而有效避免因职能交叉所导致人力、物力资源的浪费以及重复取证导致的效率低下。

由上可见,若着眼于环境治理体系的整体要求,生态环境保护督察与生态环境损害赔偿的协同机制构建的目标不应局限于通过督察向行政机关“单向”反馈需要索赔的线索,而应以督察和索赔工作的高效运行为目标,在信息沟通和调查取证等方面深入拓展合作的空间,形成督察与索赔的“双向”互动的协同机制。此外,由于通过督察向党政领导干部问责与通过索赔向赔偿义务人追责之间存在密切关联,可针对性构建起生态环境保护督察与生态环境损害赔偿的会商研判机制,通过这一机制的常态化运行,在重大环境污染事件、生态环境损害赔偿案件中明确责任,避免以索赔的形式逃避掉相应的决策责任。在这个意义上,基于督察全过程所构建的协同机制能在复杂的生态环境损害事件上确保问责的精准性,在督政与查企之间形成“平衡”,更加符合国家治理现代化的内在要求。

(二)生态环境保护督察移送索赔机制的优化

《工作方案》虽然对督察发现需要开展生态环境损害赔偿的情况,规定了移送索赔追偿的程序性要求,但这一原则性的规定仍需加以具体细化并有效落实。在生态环境保护督察过程中发现生态环境损害问题或者违法线索,无法直接要求赔偿义务人予以赔偿,须实现生态环境保护督察与生态环境损害赔偿的系统协同。这一移送索赔机制的建立,可及时将督察发现需要开展生态环境损害赔偿工作的,移送特定行政机关进行磋商或诉讼,确保生态环境损害责任人能够承担相应的赔偿责任,修复受损的生态环境,并促进生态环境保护工作的开展。(30)张梓太、程飞鸿:《索赔与问责:生态环境损害赔偿制度设计的两难选择》,载《中国应用法学》2019年第1期,第56页。这一机制的构建应包括以下内容:(1)确定责任人。在生态环境保护督察过程中,确定生态环境损害的责任人,即造成损害的单位或个人。(2)案件移交。将生态环境损害案件移交给生态环境损害索赔机构,生态环境损害索赔机构对案件进行调查和认定,确定损害的性质、程度和赔偿金额。(3)赔偿执行。生态环境损害索赔机构要求责任人进行赔偿,并监督和执行赔偿工作。赔偿可以包括经济赔偿、生态修复等方面。(4)赔偿结果监督。对赔偿结果进行监督和评估,确保赔偿责任人按时履行赔偿义务,并对生态环境进行修复和改善。通过建立生态环境保护督察与生态环境损害赔偿的移送索赔机制,可以加强对生态环境损害责任人的监督和管理,确保其承担相应的赔偿责任,促进生态环境的恢复。

同样,为了保证生态环境损害问题能够得到及时、快速索赔,应进一步优化生态环境保护督察移送索赔机制,建立起移送索赔后的案件督办机制,以提高生态环境损害赔偿权利人的主动性和时效性。在具体执行中,为确保移送索赔后的督办工作落到实处,需将跟踪督办与考核检查有效结合,将督办事项落实情况作为年度考核的依据之一。

六、结语

国家治理体系现代化要求增强治理协同效应,因此生态环境保护督察制度应放置在整体性的环境治理体系中,注重与相关联制度的合作与衔接。一方面,生态环境保护督察制度是通过纵向到底的压力传导内在逻辑,不断优化相应制度的设置与实践路径,以实现生态环境保护督察法治化、体系化;另一方面,通过横向到边的协同逻辑,明确生态环境保护督察与综合行政执法、环境公益诉讼、生态环境损害赔偿相互协同的系统性机制,进而得以构建生态环境保护督察法律法规体系的外部协同规范。唯有如此,从内外部对生态环境保护督察制度同时加以赋能,形成制度体系相互衔接和匹配的整体性、系统性效果,以推进生态环境治理的现代化。