刍议国土空间规划体系下海南藏族自治州生态空间管控对策

赖松清　吴阳阳

摘 要 生态空间是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，包括需要保护和合理利用的各类自然资源。加强生态空间管控，促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，是推进生态文明建设、筑牢国家生态安全屏障、构建国土空间开发保护制度的重要保障。为优化国土空间开发保护格局，加强青藏高原生态保护和建设，以青海省海南藏族自治州为例，基于生态保护重要性评价结果，讨论了三江源生物多样性维护类型区、青海湖流域水源涵养类型区、东部低山丘陵土壤保持类型区、共和盆地防风固沙类型区及河卡山高原自然生态保护区等生态功能分区及管控对策。

关键词 生态空间；生态保护重要性；生态功能分区；管控对策；青海省海南藏族自治州

中图分类号：S19；X22 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.17.004

2019年，《中共中央  国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）提出，建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。

生态空间是国土空间规划中的自然生态空间，与农业空间、城镇空间一起组成完整的国土空间。生态空间具有维持生态平衡、维护生物多样性的重要功能，对保障区域生态安全和可持续发展具有积极作用。在经济发展与生态保护矛盾依然突出的背景下，在统筹全域全要素自然资源保护、利用和治理的要求下，面对生态环境退化的严峻形势，加强生态空间管控对策研究显得尤为重要。当前，国土空间规划正在全面推进过程中，加强生态功能分区和空间管控的研究，对优化国土空间保护格局和引导规划分区管控具有现实意义。

本文以位于黄河源头的青海省海南藏族自治州（以下简称海南州）为例，探讨基于生态保护重要性评价结论的生态功能分区及管控对策，为海南州优化国土空间开发保护格局提供借鉴。

1  相关研究综述

國外学者一般认为生态空间管控是对民主和多元化空间的健康公平与环境正义等问题的协调，其主要通过行动主义和决策来对抗环境绅士化，并非禁止任何开发活动的进入[1]。国外研究多以协调性、多功能、连通性、多尺度规划、多样性和认同感作为基本原则，将人的身心健康和视觉、知觉感知的人本主义方法、景观生态学的多尺度方法等手段应用于生态空间管控，解决从地块到城市地区再到国家多个层面的生态问题[2]。

国内学者多以自然保护地、生态廊道、生态保护屏障等研究对象，探索生态空间中生态用地保护与利用的协调机制[3]。例如，李国煜等在明确自然生态空间内涵和分类的基础上，探讨了自然生态空间用途管制分区划定的逻辑框架和技术方法，提出自然生态空间分类、分级管制规则[4]。陈阳等提出生态空间管制分区可遵循以生态功能为研判依据、生态要素为空间载体、分级分类高效管理为落脚点的理论逻辑，构建以功能权衡、要素统筹、分级分类为次序的实施路径[5]。《自然生态空间用途管制办法（试行）》提出，生态空间用途管制，应坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治的原则，并与生态保护红线制度和自然资源管理体制改革要求相衔接。

2  海南州生态空间现状与问题

2.1  基本情况

海南州位于青海省东北部，地处“中华水塔”三江源和黄河干流区，与青海湖、祁连山紧密相连。境内地形以山地为主，平均海拔3 200 m，其中山地占陆地总面积的42.3%，丘陵及残山占比11.0%、中海拔平原和台地占比46.7%。地貌类型和景观特征繁多，是典型的盆山系统河流侵蚀地形和青藏高原农牧交错带，形成了森林、草原、沙漠、湿地、河湖等复杂多样的自然生态系统，孕育了丰富的生物多样性。

2.2  生态空间特征

1）河湖棋布，水系发达。境内河湖众多，主要有黄河和青海湖两大水系。境内黄河干流长411.3 km，蜿蜒穿越境内5县20乡，黄河一级支流101条，进入黄河的输水量占流域总径流量的19%；青海湖水系主要有布哈河、黑马河、倒淌河。

2）草原连绵，绿草如茵。草地分布广泛，天然草地总面积31 814.71 km2，约占该州土地总面积的73.21%，是该州最大的生态系统；草原综合植被盖度达56.99%。境内草原生态系统以温性草原、高寒草原和高寒草甸为主。

3）森林茂密，镶嵌沟谷。森林资源较为丰富，林地面积3 840.02 km2，约占该州土地总面积的8.84%；森林蓄积量486万m3。林地以天然林为主，分布海拔高差较大，人工林有生态林、防护林、水源涵养林和经济林。

2.3  生态空间问题

2.3.1  湿地资源萎缩，环境恶化

由于区域内地表蒸发量大，降水和地表径流不断减少、冻土退化严重、地下水位持续下降、河流流量减少，加之对湿地资源的过度利用等，境内滩涂和沼泽等天然湿地呈现萎缩状态，湿地水源涵养能力下降。在湿地面积减少和水源涵养功能衰退的共同作用下，湿地生物栖息环境逐渐恶化，物种多样性随之降低。

2.3.2  草地生态系统质量较低

长期以来，很多牧区片面追求牲畜数量，缺乏草畜平衡意识，造成草场超载过牧，导致草地退化，环境遭到破坏。经分析，海南州中度及以上退化草地面积占草地总面积的31.59%，而中度退化草地面积约占退化草地总面积的80%。草地退化、沙化导致区域植被覆盖度下降、草原生产力下降，使得草地调节气候、涵养水源、防风固沙、保持水土、净化空气等生态功能明显衰退。

2.3.3  水土流失加剧

受海南州“环山之势，盆地居中”地形地貌的影响，区域内海拔落差较大，地势起伏不平，加之该区域属典型的高原大陆性气候区，气候温凉寒冷，降水相对较少，春季干旱多风，冬季漫长干燥，易产生冻融侵蚀、风力侵蚀及水力侵蚀。境内草场退化、土地沙化也是导致水土流失的重要原因。青海省水土流失动态监测数据显示，海南州境内风力侵蚀面积38.874万hm2，水力侵蚀面积350.418万hm2，冻融侵蚀面积为47.575万hm2，以水力侵蚀为主。

2.3.4  沙漠化影响面大

根据第六次青海省荒漠化和沙化土地监测数据，海南州沙地以流动沙地为主，占沙地总面积的75.56%，集中分布在共和县沙珠玉乡、铁盖乡及贵南县茫拉乡、茫曲镇；固定及半固定沙地占沙地总面积的21.42%，主要分布在共和县塘格木镇；此外，塔拉滩地区以西及龙羊峡库区周边出现了具有明显沙化倾向的土地，占沙地总面积的3.02%。

3  海南州生态保护重要性评价结果

生态保护重要性评价是识别区域内生态系统服务功能极重要和生态极脆弱地区的重要手段，分别通过生态系统服务功能重要性和生态脆弱性反映。本文参考了海南州国土空间总体规划“双评价”的成果，结果如下。

1）生态系统服务功能极重要区面积10 510.73 km2，占海南州土地总面积的24.19%，主要分布在共和县北部、兴海县和同德县南部、龙羊峡、贵德县地质公园和湿地公园等。2）生态极脆弱区面积0.38 km2，生态脆弱区面积7 667.04 km2，占海南州土地总面积的17.64%，分布在共和县、兴海县鄂拉山地区、青海南山地区、龙羊峡、阿尼直亥山。3）生态保护极重要区面积10 371.76 km2，占海南州土地总面积的23.87%，主要位于青海湖和三江源国家级自然保护区中铁-军功保护分区。

4  海南州生态空间管控对策

4.1  构建生态空间保护格局

以生态保护重要性评价结果为基础，结合生态脆弱区分布情况，以山脉、水系为骨架，以河流、湖库为廊道，构建“一廊双屏、两区五山”的全域生态空间保护格局，强化重要生态空间的保护。“一廊双屏、两区五山”即沿黄生态廊道，青海湖草原湿地生态屏障、三江源草原草甸湿地生态屏障，鄂拉山脉生态脆弱敏感区、贵德沿黄谷地生态脆弱敏感区，日月山、南山、河卡山、鄂拉山、同德南部山地等重要生态空间。

4.2  生态功能分区及管控措施

根据生态保护重要性评价结果，按照主导因素识别不同区域主导生态功能类型，以及各类生态功能区保护优先等级，将海南州国土空间划分为三江源生物多样性维护类型区、青海湖流域水源涵养类型区、东部低山丘陵土壤保持类型区、共和盆地防风固沙类型区及河卡山高原自然生态保护区。

4.2.1  三江源生物多样性维护类型区

该区主导生态功能是生物多样性保护和水源涵养。实行严格的管控措施，严禁开展破坏生物多样性的经济和社会活动，严防外来物种入侵，严格控制威胁生物多样性的开发利用活动，基本消除人为活动对生物多样性的干扰。同时，加强生态环境保护，维护以生物多样性保护和水源涵养为主的生态调节功能，建立以野生生物种质资源库为核心的收集、保护、共享和利用的信息化平台。实施生态补偿政策，限制人口聚居规模，鼓励区内农牧民逐步迁出。

该区域73.3%的土地已划入生态保护红线，包含青海三江源国家级自然保护区中铁-军功保护分区和青海同德石藏丹霞国家地质公园等。生态保护红线内原则上按禁止开发区域的要求进行管控，严禁不符合主体功能定位的各类开发建设活动，严禁任意改变用途；禁止在生态保护红线范围内投资建设除国家重大战略矿产资源勘查项目、重大基础设施建设项目、军事国防项目、生态修复和治理项目及维持农牧民基本生产生活等必要民生项目以外的项目；自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动。

4.2.2  青海湖流域水源涵养类型区

该区主导生态功能为水源调节、水源涵养、生物多样性维持。为保持区域内生态系统的原真性和完整性，维持青海湖高原湖泊湿地生态系统的功能，保证青海湖水质，应加强水源涵养和林草保护。禁止建设造成景观割裂和影响景观美学的大规模、大体量基础及服务保障性设施；严格控制生态景观田的分布及规模；允许建设污水处理、垃圾转运等基础设施项目；允许建设符合保护要求的公共服务设施、生产生活设施、生态体验和自然教育设施；允许对退化生态系统进行适当的人工修复；允许在科学草畜平衡下进行放牧活动，生态修复区域实施季节性休牧、轮牧；允许开展与生态保护目标相符的生态体验和自然教育活动，严格控制生态体验活动内容、规模及生态容量，在景观保护的前提下严格控制环湖等核心景观视线范围内的建筑高度。鼓励原住居民通过多种途径从事生态种养、生态农牧产品加工、生态体验活动，促进产业转型和可持续生计。

该区域39.40%位于青海湖国家级自然保护区范围内，34.61%位于青海湖国家级风景名胜区范围内。

1）自然保护区内实行更加严格的管控措施，对自然生态系统和自然资源实行重点保护。对不符合保护和管理目标要求的各类生产设施、工矿企业进行优先清理并禁止新建；禁止新建、改扩建与保护管理无关的基础设施，对现有道路实行车辆通行管控；严格管控人口规模；严格实施草畜平衡制度，在生态退化区域实施禁牧；禁止私设网围栏，逐步拆除现有网围栏。允许核心保护区通过预约-审核机制，利用局部点状或线状区域，在管理人员的陪同下开展固定时段、控制人数、指定路线及内容的限制性生态体验活动。

2）风景名胜区内严格控制开发性、生产性建设活动；严格控制农牧业生产类别和生产规模；适度开展观光游览活动；有序恢复自然生态景观，系统保持景源自然属性及自然生态环境。

4.2.3  东部低山丘陵土壤保持类型区

该区主导生态功能为土壤保持、水资源供给、生物多样性保护。应维持水土保持生态服务功能，防止生态破坏，禁止在该区域过度放牧、乱砍滥伐、过度采砂采矿，禁止占用林地、湿地等不合理的土地利用行为。区内耕地按照优先保护区实行严格保护，确保耕地面积不减少、土壤环境质量不下降，严格控制非农建设占用耕地，防止耕地非粮化。禁止生产、生活污水随意排放，引导和鼓励农民发展科学化、专业化生产，减少污染，提升农产品安全生产水平。加强区域内河流、湖泊、湿地等生态系统的修复和治理，采取封山育林、小流域治理、改变耕作方式等措施，恢复区内自然植被，提高水源涵养和水土保持能力。该区域包含青海貴德国家地质公园、青海贵德黄河清国家湿地公园等自然公园，应严格落实自然保护地管控要求。

4.2.4  共和盆地防风固沙类型区

该区主导生态功能是防风固沙、植被维护与沙化控制。应全面实行以草定畜、草畜平衡和休牧、轮牧、禁牧制度，严格控制荒漠草场载畜量。禁止在草场严重退化区域放牧，禁止在重点防风固沙区域露天采矿。严格规范矿产资源开采、交通及水利工程建设，不得扰动或破坏工程区以外的地表和植被，不得对地表水、地下水产生阻隔影响、改变天然径流状态，不得破坏珍稀野生动物栖息地及阻隔野生动物迁徙。对沙化和退化草地实施综合治理，控制沙化土地扩张，采用草方格、植树种草、蓄水等措施，恢复沙化土地植被。因地制宜划定沙漠封禁保护区，采用网围栏圈定，采取严格的保护措施，遏制人为破坏和干扰活动，禁止放牧。沙漠边缘区和重点流沙区采取固沙压沙、植树种草、人工促进自然修复等相结合的措施，加快地表结皮的形成，恢复植被，保护自然生态。鼓励“光伏+生态”治沙新模式，实施光伏治沙工程，推广“板上发电、板下种草、板间养殖”多种业态融合发展模式，同步推进光伏园区与防沙治沙相结合，实现太阳能产业、生态环境保护、生态畜牧业发展有机结合。加强贵南黄沙头、贵南鲁仓、共和塔拉滩等沙漠公园建设和保护，打造生态沙漠游憩胜地。

4.2.5  河卡山高原自然生态保护区

该区主导生态功能是维护自然生态环境，维持基本生态功能，如水土保持、水源涵养和生物多样性等。注重保护自然生态，允许在不降低生态功能、不破坏生态系统、符合国土空间规划管制规则的前提下适度开发利用。原则上不得开展有损主导生态功能的开发建设活动，不得随意扩大城镇开发规模。严格规范城镇化和美丽乡村建设，不得影响畜禽产品品质，不得降低空气环境、水环境、土壤环境的质量，不得影响生态安全。因地制宜实施划区禁牧、轮牧、休牧，严格落实草畜平衡制度，禁止过度放牧、开垦草地，遏制土地沙化。优化牧区、农牧结合区和农区资源配置，推行“舍饲圈养、种养结合、农牧互补、牧繁农育”等循环生产模式。高效利用土地种植人工饲草，提升饲草料供给能力。支持暖棚、饲草基地、贮草棚等基础设施建设，引导草场合理放牧和鼓励舍饲养畜结合。

5  结语

从生态保护重要性评价结果来看，海南州生态系统功能重要性突出，且具有明显的高原生态脆弱性特征。如何针对高寒生态系统重要而又脆弱的特征，制订行之有效的生态空间管控对策，正确处理高寒生态系统脆弱与生态产业发展之间的关系，把“绿水青山”变成“金山银山”，实现可持续发展，是海南州亟待解决的问题。

本文基于生态保护重要性评价结果，构建了海南州生态空间保护格局，对海南州国土空间总体规划中制定国土空间开发保护战略和构建国土空间开发保护格局具有一定的参考价值。同时，划定了生态功能分区，并提出了生态空间管控对策，对海南州乃至青藏高原加强生态保护和建设具有一定的借鉴意义。但是，生态系统具有复杂性和多样性的特点，为正确处理好生态保护与城乡发展之间的平衡关系，需要进一步细化生态空间管控单元和管控要求。建议海南州可在生态保护红线划定成果的基础上，进一步明确重要的生态保护空间单元，划定一定比例的生态控制区，构建生态空间的多元化保护和治理体系。

参考文献：

[1] NIEUWENHUIJSEN M， KHREIS H. Integrating Human Health into Urban and Transport Planning[M]. Cham： Springer， 2019： 409-423.

[2] GRĂDINRU S R， HERSPERGER A M. Green infrastructure in strategic spatial plans： evidence from European urban regions[J]. Urban Forestry & Urban Greening， 2019， 40（1）： 17-28.

[3] 赵毓芳，祁帆，邓红蒂.生态空间用途管制的八大特征变化[J].中国土地，2019（5）：12-15.

[4] 李国煜，曹宇，万伟华.自然生态空间用途管制分区划定研究：以平潭岛为例[J].中国土地科学，2018，32（12）：7-14.

[5] 陈阳，岳文泽，张亮，等.国土空间规划视角下生态空间管制分区的理论思考[J].中国土地科学，2020，34（8）：1-9.

（责任编辑：刘宁宁  丁志祥）

收稿日期：2023-05-06

作者简介：赖松清（1980—），男，福建漳州人，本科，工程师，研究方向為国土空间规划。E-mail：86552836@qq.com。