百色市百林林场被侵占国有林地的综合整治工作思路及措施

2023-12-12阮志华

南方农业 2023年18期

阮志华，胡鑫

（百色市百林林场，广西百色 533000）

林地是国有林场生存和发展的重要基础，也是实现我国生态文明建设和林业产业可持续发展的载体[1-2]。然而近年来随着社会经济的不断发展，林地资源与人民日益迫切的发展需求之间的矛盾日益突出，尤其是在20 世纪90 年代后，随着国有林场的不断改革，受地方政策、社会发展及经济利益的影响，受林地勘测技术水平及监督管理体制的限制，国有林场林地被侵占情况日益严重[3-5]。

广西百色市百林林场（以下简称百林林场）隶属于百色市林业局，其林地资源主要分布在澄碧河水库周围和百色市城区周边，是水库的主要水源涵养林和百色市城区的绿色生态屏障。截至2022 年底，百林林场土地总面积为9 586 hm2，其中林地面积7 823 hm2，总蓄积量约93 万m3。百林林场是百色市国有林场的重要组成部分，近年来，为深入贯彻实施《广西国有林场被侵占林地综合整治工作方案》（桂政办函〔2018〕19 号），恢复和保护国有林地，实现林地保护任务目标，百林林场也在积极加大被侵占国有林地回收工作的投入力度，并取得了一定的成效。

1 被侵占情况及回收现状

1.1 百林林场国有林地被侵占情况

20 世纪90 年代后，受林权权属制度不完善、国有林场改革不彻底等历史因素的影响，在经济利益的驱使下，百林林场部分国有林地被人非法侵占，主要用于私搭乱建、非法留置、植树种果、倾倒垃圾及私自葬墓等，破坏国有林地，非法改变林地用途，造成百林林场较大面积的国有林地被侵占。

截至2018 年底，百林林场国有林地被侵占林地总面积为175.13 hm2，占百色市国有林地被侵占林地总面积的0.79%，占百林林场林地总面积的2.20%。大量林地被侵占制约了百林林场对林地的日常管理、利用和对森林资源的保护，同时也对林区的可持续发展和森林生态文明建设产生严重的影响。

1.2 百林林场国有林场被侵占林地回收现状

2018—2020 年，百林林场国有林场被侵占林地综合整治任务面积经核减后为175.13 hm2，2022 年实际完成回收25.84 hm2，任务完成率为221.30%，比百色全市年度完成率97.00%高1.3 倍，且百林林场国有林场被侵占林地回收总任务完成率比百色全市平均水平高5.3 个百分点。由此可见，百林林场国有林场被侵占林地回收措施成效明显。综合情况见表1。

表1 百林林场国有林场被侵占林地综合情况

2 回收思路及回收方式

2.1 百林林场被侵占国有林地回收思路

根据百色市林业局《关于加快推进国有林场被侵占林地综合整治工作的通知》（百林办〔2018〕108号）部署要求，结合实际，明确百林林场被侵占国有林地回收思路整体要求如下。

认真践行绿水青山就是金山银山的发展理念，全面推行林长制，并对非法占用国有林地案件根据相关法律法规依法查处，建立和健全森林资源资产监管长效机制，并为凝心聚力打造百色千亿元林业产业发展提供强有力的保障。此外，还须按照“政府主导、依法依规、先易后难、利益兼顾和属地监管”的原则，注重被侵占国有林地回收的方式方法，精准施策回收，实行“一地一策”，强化部门联动，形成合力，建立和健全监管机制，持续巩固百林林场被侵占国有林地回收成果。

2.2 百林林场被侵占国有林地回收方式

自2018 年，百林林场便对被侵占国有林地的回收工作进行了详细部署。根据《中华人民共和国森林法》《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》等的规定，按照区分不同情况、把握政策界限、有序全面收回的思路，开展综合整治工作，积极主动配合市政府集中打击侵占国有林场林地行为，坚决收回被侵占的国有林场林地，实行最严格的国有林场林地和林木资源管理制度，确保国有森林资源不被破坏、国有资产不流失，以促进百色市林地生态建设和可持续发展。笔者对百林林场2018—2022 年国有林地被侵占林地回收方式及成果进行总结如下。

2.2.1 纳入公益林管理回收

在《国家级生态公益林管理办法》《广西自治区级以上公益林更新改造管理办法》等法律法规的基础上，百林林场对侵占国有生态公益林的严重性、危害性进行宣传，并要求侵占者在一定期限内归还林地，对于拒不归还者，由森林公安、林业行政主管部门依情节轻重依法查处。此外，将所占林地收回国有林场经营，如针对区位符合公益林划分规定、地处水源地周围、河流岸边、生态功能区位重要的林地，林场可采取纳入公益林管理的方式，将被侵占林地划为公益林，按公益林要求进行管理。

纳入公益林的回收方式是百林林场回收被侵占国有林地的主要方式。2018—2022 年百林林场有58.80%的林地采用纳入公益林的方式进行回收，包括2018 年回收的百林林场澄碧河管护站49.53 hm2；2019年回收的百林林场澄碧河管护站18.70 hm2；2020年回收的百林林场包括西北乐管护站、澄碧河管护站15.59 hm2。

2.2.2 租赁回收

对于已经被种植林木或果树的被占地，百林林场结合实际情况，与侵占人签订协议，将被侵占的林地租赁给侵占者经营，国有林场收取租金，待林木采伐后或果树经营一定期限后再收归国有林场经营。

2018—2022 年百林林场的林地回收工作中，有15%的林地以租赁回收的方式完成回收，其中包括2018 年回收的植物园管护站百法站1.09 hm2；2019 年平三管护站回收的18.44 hm2；2020 年南乐管护站回收的1.2 hm2。

2.2.3 清理回收

主要适用于林场生产经营过程中因受到当地村民阻挠、被零星侵占种植林木或农作物等导致不能正常开展生产经营活动的林地。回收办法为村民当年造林或收获后，林场通过组织人员清理被侵占林地上的占种林木和农作物等，进行造林管护回收经营。

2018—2022 年百林林场完成的林地回收工作中，有19%的林地是采用清理回收的方式进行回收的，其中包括2019 年南乐管护站的0.83 hm2；2020 年西北乐管护站、南乐管护站和植物园管护站的10.98 hm2；2022 年南乐管护站和植物园管护站的14.74 hm2。

2.2.4 合作经营

对于侵占国有林地种植林木或果树的情况，国有林场可通过与侵占者合作经营、签订相关合作协议，获得固定收益或林木分成。2018—2022 年百林林场完成的林地回收工作中，有0.2%的林地是以合作经营的方式进行回收的，即2018 年植物园管护站百法站的松树林0.43 hm2。

2.2.5 调处确权回收

主要适用于存在林地林木权属争议或林地权属边界不明晰的林地。林场可结合集体林地林权证发放查缺补漏工作，通过提交确权申请材料，配合县级以上人民政府调处部门做好林地踏界、调解等工作，确权后将被侵占林地收归林场经营。2022 年，百林林场通过向当地人民政府申请调处确权的方式将植物园管护站麒麟山庄后背山的9.13 hm2纠纷林地成功回收，占总完成面积的6%。

2.2.6 依法诉讼回收

主要适用于侵占者态度强硬、拒绝退还的林地，经反复教育仍拒将所侵占林地归还林场的，可向法院起诉侵占者侵权，由人民法院依法裁定侵占人停止侵占行为，退还林地，赔偿损失。2022 年，百林林场通过向当地人民法院起诉侵权者的方式将澄碧河管护站石狗山的1.96 hm2林地成功回收，占完成面积的1%。

3 回收工作中存在的问题

3.1 历史遗留因素导致的林权争议

由于历史遗留问题与现实利益的冲突，百林林场国有林权争议长期存在。历史遗留问题涉及面广、成因复杂、解决难度很大，其产生原因归结来说包括社会发展程度低、技术落后、管理和监管体系不健全、档案不清或者缺失；一旦林权涉及集体或者个人的实质利益，就会使林权争议矛盾集中，甚至引发对抗。百林林场国有林地周边村屯居民常以“祖宗山”“祖宗地”为由非法索求林地权属，引发争议，甚至侵占国有林地，进一步增加了国有林地回收管理的难度。

3.2 林地侵占者的认识不充分

当地侵占国有林地的村民或其他侵占者，由于自身法律意识不强，未能充分认识到侵占国有林地属于违法行为，因此在利益的驱使下造成对国有林地的长期侵占。除此之外，受地形环境和交通条件等因素的影响，侵占者心存侥幸，导致国有林地被大量非法侵占。

3.3 执法力度不够，依法回收难度大

由于相关刑事案件的立案标准为侵占面积0.67 hm2以上，森林公安转隶后行刑衔接渠道不通畅，许多案件不了了之，难以对非法侵占国有林地的行为形成威慑。而没有专门的执法机构和专业的执法人员，也导致行政案件的查处困难重重。地方政府由于过多考虑安全、稳定等因素，对与国有林地相关的争议往往放置不理或者有所偏颇，加剧了侵占国有林地的行为，同时也加大了国有林地的管理和回收难度。

4 回收对策

4.1 加强领导，明确责任制度

1）林场及相关工作人员应在当地党委、人民政府的统一领导下，各负其责，共同推进综合整治工作；主动作为，加大国有林场林地的保护力度，对侵占国有林场林地行为做到及时发现、先行处置、积极维权。2）应在当地政府及林业相关部门的协调合作下，积极对接当地的政府、森林公安及派出所等部门，争取针对存在争议的林地设立专项调查工作组，充分利用现代化林业调查技术和设备，在多方合力协助下，充分调查和确定林地权属问题，以积极推进国有被侵占林地的回收工作。

4.2 加强宣传，提升当地居民法律意识

1）在当地召开村级动员部署会，涉及村民小组的要召开村民小组会议，宣传国有林场林地保护的法律法规，向广大农民宣传县委、县政府回收被侵占林地的信心和决心，增强人们保护国有林场林地的法律意识和责任意识。2）在当地村屯张贴公告，公布国有林场林地被侵占的地块、面积、侵占人、回收依据、法律责任及回收期限等内容，促使侵占人终止侵占行为。3）进村入户，动员侵占人主动配合国有林场林地回收工作。

4.3 及时收集佐证材料，加强执法队伍建设

对于林场而言，应收集好佐证材料，以村为单位归档好包括每个林班的调查摸底数据及相应工作的佐证材料。此外，对拒不归还的侵占违法行为应及时向上级部门报告，并依法向法院提起诉讼，促使侵占人终止侵占行为，并要求其恢复侵占林地原状、退耕还林等，通过法律途径坚持保持打击侵占林地行为的高压态势，以促进被侵占国有林地的有效回收。