基于生态价值转化的淮安市农村空间治理路径

毛子玥

（扬州大学，江苏扬州 225001）

悠悠运河，绵延如画、流淌千年。乡村携带着中华农耕文明的基因，蕴含着中华文明源远流长的发展动力[1]。江苏省淮安市地处南北气候过渡带和南北文化融合区，是名副其实的农业大市。推进农业现代化建设，淮安市有良好的自然禀赋。近年来，淮安市以农村人居环境整治三年行动成果为基础，以大运河百里画廊建设工程为抓手，选择11 个镇160 个村，开展以农地、村庄等“七空间一资源”为重点的全域乡村公共空间治理，牢牢抓住战略契机，统筹推进乡村振兴重点工作。淮安市将公共空间治理作为推进乡村振兴的重要抓手，推动农村公共空间治理实现新突破；同时加快绿色转型发展步伐，大力实施减污降碳，推进产业转型升级。

生态资源既能够通过交易直接创造价值，也能通过生产高附加值的生态产品获得间接价值；生态资源优势地区还能够凭借优越的生态环境条件吸引、布局相关产业落地、集群化发展。因此，如何将生态资源及其价值转化为推进乡村发展的动力，以及如何依托生态价值转化方式实现乡村资源统筹利用、经济协调发展、生态环境质量显著提升，是亟待解决的问题。淮安市依托“打造大运河文化带标志性城市、建设大运河百里画廊”战略，切实保护好、传承好、利用好大运河这一宝贵遗产。本文针对百里画廊先导区范围内的农村空间治理路径进行探讨，基于生态价值转化方法，为农村空间治理问题提供解决方案。

1 基本概况

先导区位于淮安市城区西南，北接淮安市城区，南连洪泽经济开发区，二河、张福河、京杭运河流经此地，盐洛高速和长深高速南北贯穿。先导区涉及3 区7 镇，面积约218 km2，包括清江浦区城南街道、武墩街道、和平镇、淮阴区马头镇、南陈集镇、高家堰镇和洪泽区西顺河镇。2022 年，先导区深入开展粮食绿色高质量高效创建和优质粮食工程建设，加快建设一批优质稻米产业化基地，种植面积稳定在9.67 万hm2。同时，先导区大力推进设施蔬菜基地建设，统筹抓好生猪、家禽、水产等生产，2022 年新增“单一品种、成方连片、千亩以上”特色果蔬基地3 个以上，规模猪场数量稳定在80 家以上，重要农产品在长三角地区销售额突破30 亿元。

先导区积极探索农村一二三产融合发展新路径，围绕“农业+”模式，拓展农业多种功能，挖掘乡村多元价值，持续推进农业与旅游、文化、健康、养老等产业的深度融合，推动传统农业赋能转型。2022 年，先导区通过多点布局提升发展农旅项目，以举办“中国农民丰收节”为抓手，持续推进农事节庆活动的创办，打造洪泽湖大闸蟹节、丁集黄瓜节、高堰粉丝节等农事节庆活动，特色生态休闲农业综合收入超过1 亿元。

2 存在的问题

淮安市先导区聚焦改革创新，推动乡村公共空间治理实现新突破，将乡村公共空间治理作为乡村振兴的重要抓手，与农村人居环境整治提升一体推进，推动乡村产业空间、生活空间、生态空间等多维融合治理，努力实现生产要素集聚提效、生活品质改善提升、生态环境优化提质。但在发展过程中，先导区仍面临许多问题。

2.1 水体空间

先导区水体空间以苏北灌溉总渠、二河、张福河为骨架，水系网络发达，承担供水、运输、灌溉等重要功能，大型水道面积占水域面积的65%，湖荡湿地面积占水域面积的12%。先导区水资源丰富，但水空间品质不高、水资源价值不显、水生态产业不兴、水环境管理不优。1）张福河沿线有众多码头，码头小而分散，多数码头无证经营，缺乏维护和管理。特别是经过集镇区的滨水岸线被无序占用，导致滨水空间品质不高。2）部分水域有优质的芦苇荡，但沿岸线基础设施配套较差，进入有难度，尚未形成水体游赏区，观景设施缺乏，优质生态资源转换利用程度不高。3）如图1 所示，二河河道的生态环境较差：灌木、杂草、浅滩淤泥众多，水体质量有待提升；二河滨河公园的生态景观有待规划，水资源价值、水生态环境有待改善，管理制度、措施需要基于生态价值转化来制订。4）小滩村、沟北村、高堰村、乔庄村、郑台村等张福河沿线村庄河岸杂乱无章，乱堆乱放现象严重，河道水体存在富营养化问题。

图1 二河水体空间现状

2.2 农地空间

传统乡村地区农地空间管控的重点，主要围绕耕地保护和乡村建设，关注单要素的管控利用，缺乏全域全要素管控的基础，对生态经济的承载能力不强[2]。先导区内农地空间与乡村空间交错分布，在利用农地空间的过程中，存在多处违规用地和违规建筑；且农村土地整合度较低，多为零散种植区域，田间地头分布较多林地、坟地及小而散的村庄，通过目前土地承包政策难以综合统筹管理。从整体上看，淮安市待治理农地空间较多，集中分布在中部及北部各村。

2.3 乡村内外空间

1）村内道路局部路段较窄，双向会车困难；局部路面为砂石路，年久失修，路面破损严重；部分路灯缺乏管理，老旧损坏路灯需要维修和更换。2）闲散地、农用地分布杂乱无章，影响村庄整体风貌，生态价值较低。3）乡村生态价值转化率较低，待开发和利用的生态资源较多。例如，对于村外而言，二河、张福河周边的树木、灌木等生态资源闲置；二河河滩淤泥众多，富营养化较严重，影响水生生物生活品质，阻碍了水生生态价值转化。村庄房屋之间的区域多为杂草或私家种植的果蔬，没有统一规划管理，既缺乏美感又浪费了土地资源。沟北村、小李村等村庄土地肥沃，具有适宜果树生长的土壤环境，但由于缺乏系统性的专业知识和管理团队，土壤资源未充分开发。4）人居环境水平有待提高。排水排污问题亟待解决；部分河岸在桥侧等隐蔽位置存在乱堆乱放现象；村庄内外主要道路沿线的绿化品质不高，观赏性与经济性较差。

3 乡村空间治理路径

先导区北部待治理公共空间整体较多，二河沿线特征尤其明显。在实施治理路径的过程中，需要注重生态价值转化机制的创新，更好地解决乡村空间的各类问题。

3.1 水体空间治理路径

乡村具有独特的山水田林湖草等生态资源优势[3]。围绕“提水质”“筑景观”“塑场景”，持续推动水生态治理，提高滨水空间亲水性，激活水生态活力，营造新消费场景，推动实现生态价值转化。

临湖地区结合圩田空间，塑造“渔家生活、依圩而居”的传统景观。以西顺河镇为例，在沿河浅滩地区通过筑圩形成格网状圩田，进行虾蟹等水产养殖；房屋建设要与圩田之间的防护堤进行结合，在传承延续传统景观人文风貌的基础上，依托江淮滨河生态环境塑造独特的景观风貌。沿河区域分类施策，提升水质，以筑牢先导区水乡生态资源本底。对张福河实行综合治理，整治沿线污染源和码头，形成绿色田园水乡经济走廊，提升生态价值。

1）促进水生态价值经济溢价。河流沿线种植花卉苗木，改善水体空间，进行环境美化；充分利用大运河作为世界文化遗产的影响力，打造地区公用品牌，促进价值转化。例如，聚焦先导区中部都市田园岛，发挥沿线运河水资源及平原地区优势，举办运河环岛马拉松大赛、淮安田园艺术节及淮安乡村美食节等活动；南部地区充分利用张福河水资源，结合地区文化，举办运河赛龙舟等，充分利用当地的旅游资源和农产品资源。2）创新建立长效保障机制。①推行河长制度。行业主管部门统一赋权河长进行流域管理，落实责任，权责分明。②建立“绿水”补偿制度。设立若干断面监测点，对达标村庄给予“绿水”补偿，鼓励村民参与治理行动。③建立生态巡查联合执法机制和小流域水环境考核机制，定期对治理结果进行考核，确保治理效果得以维持。④进行基准水价研究，显化资产价值，以推进生态价值转化进程，提升水体空间治理效率。

3.2 农地空间治理路径

针对农地空间问题，提出如图2 所示的4 种基于生态价值转化的治理路径：土地整治、立体种养、三产融合、创新机制。

图2 农地空间治理路径

3.2.1 开展土地整治

整理农地空间，推进大地景观再造工程，实现耕地保护。具体包括：1）整合零散土地，地块集中统一管理；2）改善土壤质量，提高土壤肥力，对部分肥力低、土质差的土壤进行改造；3）全面贯彻实行耕地保护制度，按照相关规范大范围整治并改善农村土地；4）依法查处违规用地行为，补齐相关审批手续；依法拆除耕地范围内违规违法建筑。

同时，淮安市通过开展高标准农田建设，全面有效改善了农田基础设施条件，提高了现有耕地质量，补齐了农业基础设施“短板”，从近几年的建设情况来看，无论是建设规模还是投资标准，都呈现出高质量发展的趋势。先导区位于淮安区、清江浦区、淮阴区交汇处，由表1 可知，其耕地面积较大、高标准农田面积较大[4]。因此，通过采取土地整理、高标准农田建设等措施来提升耕地质量，能够充分发挥其生态系统功能，达到生态价值转化的目标。

表1 淮安市各县区高标准农田占比

3.2.2 推广立体种养模式

推广稻田养鱼养虾等“稻渔综合种养”工程，利用循环水养鱼。通过这类“1+X”种养模式打造独具乡村特色的生态产品，实现农业生产绿色循环，提高当地农产品附加价值。

3.2.3 促进三产融合

在乡村产业发展过程中，注重协调三产之间的关性和侧重点，在提升第一产业的同时着重做优做强第二产业及拓展第三产业，探索三产联动，最终实现产业的价值转化。在三产联动实施过程中，生态文化产品与服务消费以农旅文融合形式在生态文明创建中发挥示范和引领作用，其价值转化形式与时俱进且意义深远，不失为应对环境污染与社会发展时代性难题的正确选择[5]。

通过三产融合发展互促，构建田园绿色新经济。1）推广“稻菜轮作+生态种养”种植模式，升级传统种植方式，提升生态价值。2）利用农业资源开发休闲观光、亲子体验等旅游项目，促进一产三产融合发展[6]。3）依托区域交通优势，构建“泛农博”田园综合体，做优做强江淮现代农业高地；结合区域园区升级、腾退构建一批一二产联动的生态型产业园区，从而促进先导区内农商文旅融合发展。

3.2.4 创新经营机制

探索“抱团经营+联农”机制，创新联农带农利益联结机制。创构共享共营、多元主体参与的开发经营模式；支持环境权益交易、开发绿色金融产品，构建多元投入机制。

3.3 村庄内外空间治理路径

通过对村庄内外空间进行重构，构建镇村产居新空间。1）完善村内基础设施建设，根据实际情况进行道路扩建、道路硬化等。同时，梳理识别二河、主要村庄道路、城乡融合发展环线等周边具备利用条件的村庄空间，将其充分利用。2）整合闲置居住地、闲置农田，科学引导村落拆并，实现小田变大田、产居融合发展。3）打破行政区划定经济区的思维定式，形成片区统筹资源要素。通过集体经营性建设用地入市交易，引入乡村振兴新产业新业态；通过将闲置农村宅基地发展成康养、民宿、文创等新业态投资主体，在完善基础设施建设、改善村民生活环境的同时，增加村民收入。4）村内公共空间统一规划管理，修剪杂草，种植低矮灌木或适宜生长的果树，如石榴树、苹果树、梨树等，以美化环境；清理疏通二河、张福河边滩涂淤泥，增加萍蓬草类的浮游植物和沉水植物，吸收水中营养物质，改善水质；加强对生态驳岸的建设，对河道两岸进行统一管理，清除乱堆放的垃圾；综合治理排水排污问题，提高人居环境水平。

4 总结

在乡村生态资源价值化方面，全国各地很多乡镇和农村已经在实践中蹚出一条属于自己的路来，找到利于自身发展的基于生态价值转化的乡村空间治理方法，对生态资源的价值化做出了积极有益的探索。大运河百里画廊的建设是淮安市委市政府抢抓战略机遇、践行新发展理念、重塑城市复兴梦想的重要途径。本文通过探讨基于生态价值转化的农村公共空间治理路径，针对淮安市先导区乡镇村中的水体空间、农地空间和村庄内外道路空间等方面进行研究考察。重点讨论了各公共空间的现状和问题并利用生态价值转化为相关问题提供治理路径，从而不断完善生态系统保护制度，以促进乡村生产生活环境稳步改善，人居环境水平不断提高[7]。