技能型社会建设中技能人才政策供给：现状分析与路径优化*

邓小华 付传

（广西师范大学，广西 桂林 541004）

一、问题提出

2021 年，全国职业教育大会创造性提出了建设技能型社会的理念和战略[1]；同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，明确“到2025年，职业教育类型特色更加鲜明，现代职业教育体系基本建成，技能型社会建设全面推进。”“到2035年，职业教育整体水平进入世界前列，技能型社会基本建成”[2]。2022年修订实施的《中华人民共和国职业教育法》将建设技能型社会以法律形式确立下来[3]；同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，提出“培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠，加快建设教育强国、科技强国、人才强国奠定坚实基础”[4]。建设技能型社会是我国在经济转型发展阶段的重大战略决策，“从学历社会转向技能社会，强化技术技能人才的培养是新时代中国经济社会发展、全面建设小康社会的重要战略选择”[5]。

技能人才的高质量供给既是技能型社会建设的核心任务，也是技能型社会建设成效的基本标志。2021年，人力资源和社会保障部印发《“技能中国行动”实施方案》，提出“以培养高技能人才、能工巧匠、大国工匠为先导，带动技能人才队伍梯次发展，形成一支规模宏大、结构合理、技能精湛、素质优良，基本满足我国经济社会高质量发展需要的技能人才队伍”[6]。2022 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》，提出“技能人才是支撑中国制造、中国创造的重要力量”[7]。然而，“技能人才供给不足与创新型实体经济发展需求的矛盾”[8]以及“职业教育技能人才供需失衡，无法满足技能型社会人才需求”[9]，这依然是当前技能型社会建设和技能人才供给的痛点和难点问题。近年来，政府部门虽然陆续出台各项政策文件，加强技能人才培养和培训、构建技能人才评价体系、提升技能人才地位等。但是，由于技能人才的培养与评价涉及主体多、培养周期长、分管政府部门庞杂，存在不同程度的制度要求不落地、组织管理不规范、主体合作不协同、政策内容适应性不强等问题，亟须得到有效破解。

如何从政策层面推动技能人才高质量供给，更好地支持技能型社会建设，是值得深入研究的重大理论和实践问题。目前，国内学者多围绕技能人才培养模式展开研究，对技能人才政策的系统性研究较少，研究方法多以定性分析为主。本研究采用Nvivo质性分析软件，对1996年《中华人民共和国职业教育法》发布以来我国技能人才的重要政策文本展开分析，梳理20 多年以来技能人才政策的演变及存在的问题，从而提出技能人才政策的优化路径。

二、基于扎根理论的技能人才政策文本分析

本研究主要基于扎根理论，采用质性分析软件NVivo12 开展研究。扎根理论于1967 年由格拉斯（Glaser）和斯特劳斯（Strauss）基于社会学中的符号互动论和哲学中的实用主义提出的质性研究方法，“其结构较宽松，以逐渐呈现、归纳式的扎根趋向方式收集资料。其思想包含从资料中生成理论、保持理论敏感性、持续比较的方法、理论抽样的方法、理论性评价等方面”[10]。为满足理论抽样的科学性，本研究需进行“由开放性编码、主轴性编码和选择性编码三级编码程序”[11]。

（一）政策文本选取

本研究以国家权威部门发布的与技能人才相关的政策文本为研究对象。根据权威性和关联性原则，以“技能”“人才”“技能人才”等关键词，在中央人民政府网站、教育部网站、人力资源和社会保障部网站、“北大法宝”中国法律检索系统等平台进行政策检索。最后，共筛选出与技能人才相关的有效政策文本22 份，时间跨度为1996—2022年，政策文本汇总（见表1）。

表1 技能人才政策文本汇总（1996—2022年）

表1（续）

本文利用质性分析工具NVivo12对22份政策文本进行“词频查询”，得到技能人才政策文本词汇云（见图1），其中技能人才中频率最高的词汇是“人才”，这与研究主题一致。另外“企业”“技能”“培训”“工作”“职业”等词语出现频率较高，说明政策文本中多次强调职业学校培养和职业技能培训是技能人才队伍发展的主要方式，还强调技能人才的评价与地位问题。

图1 技能人才政策词语云

（二）政策文本编码过程

第一，从整体到局部确立三级编码规则，以每一个完整的语句作为一个小编码单元进行编码。第二，借助NVivo12对政策进行编码，依据“开放性编码（针对材料进行分类）—主轴性编码（针对上一层编码进行归纳）—选择性编码（凝练整合核心类属）”原则，对22份技能人才政策文本进行编码处理（见表2）。第三，修正和完善编码规则，分两次进行编码，并完成理论饱和度检验。

表2 政策文本编码分类框架

三、技能人才政策供给现状的三个维度

技能强国，人才为先。我国“十四五”期间的目标任务是“新增技能人才4 000万人以上，技能人才占就业人员比例达到30%，东部省份高技能人才占技能人才比例达到35%，中西部省份高技能人才占技能人才比例在现有基础上提高2-3 个百分点”[12]。围绕这一目标任务，国家陆续出台了各项政策，大力支持技能人才的高质量供给，下面将从技能人才培养和培训、技能人才评价和技能人才地位三个维度进行分析。

（一）技能人才培养和培训得到政策大力支持，但吸引企业参与的政策细则供给不足

培训是造就高素质技能人才队伍的基本途径，“推动技能型社会建设的前提要构建技能人才培养体系，培训是提升人力资本、提高人才技能水平的关键路径”[13]。通过编码分析，技能人才培养和培训类目共产生84 个参考点，占总编码覆盖率34.30%，围绕二级类目“培养投入”“培训投入”“培训制度”“培训方式”等四个方面展开（见表3）。其中“培养投入”参考节点数最多，占比为44.05%。如《技能中国行动实施方案》中“要推动各地建设职业覆盖面广、地域特色鲜明的高技能人才培训基地、公共实训基地、技能大师工作室，并且组织企业技能岗位新招用和转岗人员参加学徒制培训，助推企业技能人才培养”[14]，这体现出政府层面出台呼吁社会行业企业参与技能人才的培养工作。值得注意的是，技能人才培养和培训类目中“培训制度”参考点最少，仅占技能人才培训的5.95%，这从一定程度上反映出技能人才培养和培训的细化制度供给不足，加强技能人才培训制度建设、标准构建、基于制度和标准的培训评价改革刻不容缓。

技能人才培养和培训中“培训方式”的参考点数占总数量的39.29%，如《职业技能提升行动方案（2019—2021 年）》中提出“广泛组织岗前培训、在岗培训、脱产培训，开展岗位练兵、技能竞赛、在线学习等活动，大力开展高技能人才培训，组织实施高技能领军人才和产业紧缺人才境外培训”[15]，为技能人才培训方式提供了行动指南。现有政策对培养投入的关注远高于培训投入。“培训投入”的参考点数占总数量的10.71%。尽管“培养技术技能人才是建设技能型社会的基本前提”[16]。但是，技能人才过于依赖学校单一主体的培养，并且偏重于职前阶段的学校职业教育，导致技能人才培养无法与现实需求实现有机衔接[17]。

目前我国行业企业等用人主体在技能人才培养和培训中的主体地位已经明确，如《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》从拓宽企业参与途径、强化企业职工在岗教育培训等六个方面“强化企业重要主体作用”[18]，且在技能人才培训投入专款资金，以激发行业企业参与。总体上看，规定行业企业参与技能人才培养和培训全过程的政策，仅停留在一些原则性条文、鼓励或倡议上，没有在企业现有条件的基础上分类建立具有可操作性的激励和约束标准，即没有出台足够具体并有吸引力的政策细则，支持不同类型企业参与举办职业教育、开展生产性实习实训等技能人才培养和培训活动。一方面，因权责利的模糊性，导致行业企业参与技能人才培养和培训的积极性不高；另一方面，很多企业参与技能人才培养和培训时，并不明确自身的具体任务和应达到的标准，从而导致被动参与和形式参与的现象比较突出，在技能人才培训目标确立、培训教材开发、培训评价实施、培训政策制定等方面发挥的作用有限。

（二）技能人才评价侧重评价方式和技能等级认定，但尚未形成等值融通的国家资格框架体系

技能人才评价是建设技能人才队伍的关键一环，人才评价开展目的在于发现人才、激励人才、充分发挥人才价值[19]。技能人才评价类目在整体覆盖率中仅有61 个参考点，占总覆盖率的24.90%，围绕二级类目“技能等级认定”“技能等级制度”“评价标准”“评价方式”“评价制度”“证书制度”“职称资格制度”“职业标准”“职业资格制度”等方面展开（见表4）。

其中“评价方式”参考点数最多，为12 个，占总数量的19.67%，其次是“技能等级认定”（占比为18.03%）、“技能等级制度”（占比为13.11%）和“评价制度”（占比为13.11%）。技能等级认定是最基本也最重要的技能人才评价方式，不同的政策文本中出现的“评价等级制度”和“评价制度”，其核心也是指向“技能等级认定”的制度构建。《推进企业技能人才评价工作指导意见》《关于深化人才发展体制机制改革的意见》《推行终身职业技能培训制度的意见》和《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》等政策文本中，均强调建立健全技能人才的多元评价方式，为劳动者提供便利的培训与评价服务，其中最重要的政策措施就是建立健全职业技能等级认定制度。参考点数最少的是“职称资格制度”，仅占总数量的4.92%，这与近年来国家取消大量职业资格证书的政策导向密切相关。

代表技能水平的证书对于技能人才而言十分必要。“当今的工人，为了从一个企业跳到另一个企业、从一个地方移动到另一个地方，拥有一个便于携带的、能证明技能水平的证书非常重要”[20]。当前正处于构建以市场为导向、以企业为主体的技能人才等级评价新制度的关键期，亟须完善技能等级证书体系。技能人才可以获得的证书包括学历证书及其他学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书，且职业技能等级证书包括人社部门和教育部门批准设置，由不同行业企业负责开发和认定的各类证书。“这些证书虽然学习成果形式不同，但在性质和内涵上具有等值性”[21]。然而，不同机构开发的、能表征技能人才知识能力的各类证书没有统一的参照标准，它们之间因缺乏透明性和可比性而不能等值融通。

另外，即便同为职业技能等级证书，它们之间的等级设置差异较大，也存在等值互认的困境。《人力资源社会保障部关于改革完善技能人才评价制度的意见》中提出，要“合理确定技能等级，按照国家职业技能标准和行业企业评价规范设置的职业技能等级，一般分为初级工、中级工、高级工、技师和高级技师五个等级”[22]，教育部等四部门印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》，规定职业技能等级证书“分为初级、中级、高级”[23]三个等级，《人力资源社会保障部关于支持企业大力开展技能人才评价工作的通知》提出“企业自主设置职业技能等级，企业可以国家职业技能标准设置的五级为基础”[24]，即以五级为基础，可以设置为六级，也可以是其他。《人力资源社会保障部关于健全完善新时代技能人才职业技能等级制度的意见（试行）》，将职业技能等级划分为八个级别，将原有的五级重构为六级，并新增了特级技师和首席技师两个等级[25]。由学徒工、初级工、中级工、高级工、技师、高级技师、特级技师和首席技师构成的“新八级”职业技能等级制度，打通了技能人才在技能范畴内的发展通道，这是技能人才评价改革的重大进展。需要进一步思考的是，不同等级划分的同领域职业技能等级证书之间如何等值互认？技能人才与专业技术人才、管理人才如何贯通发展？显然，仅靠增加职业技能等级证书认定机构和证书数量是远远不够的，更重要的是建立各类技能等级证书、为技能人才技能等级认定和待遇兑现提供沟通桥梁的国家资格框架制度。

（三）技能人才地位提升主要通过表彰奖励，但其他支持性政策供给不足

技能人才地位包括经济地位与社会地位，主要体现在表彰奖励、待遇水平、落户政策、评职称待遇、招聘待遇等五个方面。经过统计和归纳得出政策关于技能人才地位参考点分布（见表5）。

统计结果显示，技能人才地位在所有一级类目中参考点数最多，参考点数为100个，占总覆盖率40.80%，其中技能人才经济地位共有24 个参考点，社会地位共有76 个参考点，其中受到广泛关注的是“表彰奖励”，占总数的26%；其次是“待遇水平”，占总数的17%。说明表彰奖励成为当前提升技能人才地位最重要的政策工具。在表彰奖励方面，政府主要采用评优表彰、经济奖励等相结合的方式。“落户政策”与“招聘待遇”对提高技能人才地位至关重要，一方面，招聘作为社会企业获取人力资源的手段[26]，其投入也是影响企业产出的重要因素[27]；另一方面直接影响技能人才的横向纵向流动。然而，这两类政策的参考点极少，“落户政策”仅占总数的3%，“招聘待遇”占总数的4%。究其原因，主要还是社会人才观的偏差。随着系列政策的出台，技能人才的社会地位有了一定提升，但是社会总体观念还停留在“学而优则仕”层面，未形成崇尚技能的社会氛围[28]。对技能人才落户和招聘等待遇方面的支持性政策供给不足，而技能人才安居乐业（如子女入学、养老等）和自由流动方面的政策支持更少。

四、技能人才政策供给的优化路径

在技能人才培养政策相对成熟的基础上，继续优化完善技能人才培训与终身教育政策、技能人才评价和职业生涯发展政策、技能人才激励和支持服务政策，形成助推技能型社会建设的技能人才政策体系，并提高不同部门出台政策之间的协同效应。

（一）加强政策细则供给，提高企业参与技能人才培养和培训的积极性

一方面，健全和完善行业企业深度参与的技能人才培养和培训体系。从职业教育、高等教育和继续教育统筹发展的总要求出发，由行业企业和职业院校、普通高校、成人高等学校，协同组建一个完整的技能人才培训网络，从培训投入、培训设计、培训实施和评价等方面，突出行业企业的主体地位和主导作用，形成适合不同职业生涯发展阶段技能人才专业成长的培训体系。以技能人才培训为例，应系统化设计行业企业深度参与的培训体系：在培训目标上，以促进技能人才终身技能发展为核心；在培训内容上，根据技能人才的岗位和技能发展水平分类分层进行适岗培训、晋升培训、转岗培训和综合素养培训等精准化培训；在培训方式上，强化实践导向和企业全方位、全过程参与，采取脱产培训、跟岗培训、顶岗培训和轮岗培训等多种方式。

另一方面，针对不同类型企业提供精准化的政策支持，促进各类企业在自有资源条件基础上深度参与技能人才培训。很多企业“没有能力也没有意愿承担起将技术进步带来的技能需求转化为技能供给标准和内容的责任”[29]。如果没有精准的政策引导和激励，在自身生产经营的压力下，很多企业不可能主动承担技能标准制定和技能培训内容供给的社会责任。因此，在技能人才政策体系中，应为产教融合型企业、大企业和中小企业对职业院校学生、新入职员工、在岗职工和转岗职工进行培训，提供经费投入、收入分配、税收减免、信贷投放、资源配置和评价机制等方面的差异化政策细则支持，提高企业参与形成“产教融合型企业示范引领，大企业积极参与，中小企业逐渐参与”的技能人才培训责任履行新格局。

（二）加强技能人才评价和职业生涯发展的政策供给，构建等值融通的国家资格框架制度

建议从“贯通技术技能人才的职业生涯发展通道”“促进职业教育与培训同劳动力市场和普通教育融通”“降低劳动者学习成本和市场选人、用人成本”“有助于解释资格和判断资格的相对价值”和“促进技术技能人才待遇与职业发展阶段相匹配”，这五个方面对职业教育国家资格框架进行顶层设计，尤其要突出资格框架在提高技术技能人才经济待遇和社会地位方面的制度优势。

一方面，根据《中华人民共和国职业教育法》制定《职业教育国家资格框架条例》，围绕国家资格框架建设所涉及的机构、标准、规范以及程序等内容，制定原则性的意见和细则性的规定，为国家层面和各地方资格框架建设提供明确的法律依据，贯通技能人才、专业技术人才与管理人才的职业生涯发展通道。从技能人才培养类型、人才培养属性和人才培养面向三个维度，对不同层次职业教育人才培养目标进行细化[30]。此外，深化职业资格认证制度改革，优化现有的职业技能等级认证模式，整合教育部门和人社部门各自的职业技能等级证书制度，出台国家层面的职业技能等级认定制度，推动职业技能等级认证标准的有机衔接，等值认可政府部门、行业协会和企业等不同主体依法制定的职业资格证书和职业技能等级证书，降低技能人才评价和职业生涯发展成本。

另一方面，建议根据科技发展、产业需求和职业教育规律，加强行业标准、职业标准、专业标准和课程标准建设，改革课程和培训内容，针对不同类型学习成果的认定、转化和兑换出台具体的标准和细则。尤其要基于各个职业领域的不同需求，制定各个领域通用的非正规教育和非正式学习结果的认定标准，鼓励各职业领域通过多样化的学习过程获取资格。健全国家职业教育学分银行建设制度，使之成为集通用性和便捷性于一体的学分存储、通兑和折算系统，从而保障不同的教育形式、不同的区域和学校间的学习成果互认，促进技能人才的终身技能培训和职业生涯发展。

（三）加强技能人才激励和支持服务政策供给，保障技能人才稳定发展

政策的有效执行必须将政策内容细化，在基本指导原则下对总体目标进行分解，编制出可执行的具体计划[31]。首先，各地技能人才经济激励需更加具体化。各省、地市人社部门应全面落实《技能人才薪酬分配指引》，根据区域经济发展水平，因地制宜出台地方性的技能人才薪酬分配办法和激励举措，加强对区域内企业尤其是中小企业技能人才薪酬分配的精准指导，充分发挥企业在技能人才激励中的主体作用，引导和支持企业在技能人才薪资结构中，单列出体现技能价值的绩效工资单元，从技能价值创造、技能绩效评价和技能薪酬分配三个阶段一体化设计奖酬分配和激励机制。

其次，各地技能人才支持服务需更加多元化。除了经济层面的物质激励外，还需为技能人才提供财税、医疗、教育、社保、就业创业等多元化的支持服务，比如为高技能人才的购房落户、子女入托入学等关系切身利益的民生问题提供制度支持；为高技能人才聘用放宽学历或资历要求，为高技能人才晋升放宽年龄限制等，进一步破解高技能人才为地方经济社会作出更大贡献中存在的痛点问题。

最后，为技能人才自由流动提供制度保障。一是各地应对德技兼备、贡献突出的技能人才持开放态度，为符合条件的高技能人才提供引进人才待遇和其他支持，提升高技能人才自由流动的意愿；二是降低技能人才跨企业、跨地域、跨行业，乃至跨所有制流动的时间和社保成本，尤其应鼓励和支持技能人才的体制内外流动。