国有文艺院团全面预算绩效管理研究——以D 省国有文艺院团为例

刘晓嘉 广东星海演艺集团

国有文艺院团在满足人民群众日益增长的精神需求方面起着十分重要的作用。2023 年6 月2 日，习近平总书记在文化传承发展座谈会上提出了“第二个结合”重要论述，为国有文艺院团更好地担负起新的文化使命及推动文化繁荣发展奠定了坚实的理论基础，此时提出国有文艺院团在全面预算过程中，如何做好绩效管理，有着时代性的重要意义。

现阶段，在内部控制改革不断推进的过程中，明确提出了对预算绩效管理的要求，这已经成为国有文艺院团内控实施的重要影响因素。根据全面实施预算绩效管理的意见可知，要求统筹规划和合理设计全面预算绩效管理。2010 年前后，全国推行了文化体制改革，D 省不少国有文艺院团前身为事业单位，后转企改制为国有制企业，在此背景下，从国有文艺院团的角度，应注重管理理念的创新深化和转变，全面分析运行成本、管理效率等方面，做好资产和业务活动的统筹规划工作，确保单位整体绩效水平的稳步提高，并实现资金的高效利用。

一、文艺院团全面预算绩效管理的重要性

（一）有利于不断提高财政资金使用效益

在“放管服”的财政政策大背景下，财政资金的管理逐渐从核算支付监管转变为绩效目标执行效果监控，从事中控制、事后控制逐渐转变为控制全覆盖，更加注重绩效目标设置与资金使用成果之间的关系。D 省除信息化、基建项目外，“直接支付”类资金减少，“授权支付”类资金比例增多。对资金预算执行的监督，关键抓手在于绩效管理，将绩效管理贯穿于资金预算编制、预算执行和绩效评价等财政资金全生命周期，能更加科学地分析资金使用的产出结果和成效。对于文艺院团而言，资金预算的绩效管理主要方向是坚持以人民为中心的创作导向，把社会效益放在首位，坚持社会效益和经济效益相统一[1]。

（二）有利于不断提升社会监督效能

全面预算绩效管理工作的开展，可进一步加强社会监督的作用。面对政府财政资金的收支，公众的知情权不容忽视，公众具有了解政府支出资金使用的权利，包括资金的审批、使用程序等。基于社会公众监督的角度，财政资金使用单位应加大职能的落实力度，合理公开财政资金的使用信息，引导民众提高对财政资金的了解程度，尤其是财政资金的分配及使用效率等情况。全面预算绩效管理工作的实施，有助于落实预决算的透明化、公开性原则。目前，D 省转制国有文艺院团已在部门年度预算中公开了财政资金预算项目名称及项目绩效执行成果。

（三）有利于不断强化风险防御能力

由于风险隐患是难以避免的，国有文艺院团必须增强风险防御能力和意识，在全面预算绩效管理工作的开展过程中，显著提高单位的内控水平，从而为风险防御能力的提升助力。其中，在全面预算绩效管理工作中，可将其与预算控制、绩效考评控制紧密结合，有效落实全面预算管理制度，将预算控制的要求执行到位，保证相关责任主体的职责、权限在预算执行活动中得以体现。同时，通过紧密结合预算管理制度和预算执行的内容，助力国有文艺院团合理分解全面预算绩效管理目标，通过层层下达，使具体的目标程序得以顺利执行。

二、文艺院团全面预算绩效管理现状

（一）全面预算绩效管理体系有待进一步完善

现阶段，一些省份的国有文艺院团的全面预算绩效管理工作仍然在不断探索，在预算编制、执行、监控等各环节均存在一些缺漏。

一是实施细则的完善程度较差，没有形成独立的绩效管理实施办法，关于财政资金的绩效管理表述主要来源于预决算管理制度。

二是预算编制与实际情况并不相符，财务部门往往需要负责编制预算工作，与其他部门的配合度较差，一定程度上造成预算编制并不符合单位的长期绩效目标，两者之间的偏差较为严重。

三是预算执行过程中的监控还不完善，D 省依靠“数字财政”系统，能加快预算单位的实时支出进度，文化主管部门每月对照支出序时进度对预算单位的支出情况进行通报，要求各预算单位定期研究资金使用计划，但实际工作往往变成财务部门倒逼业务部门执行支出任务。这与设立资金的绩效目标出发点不同。

四是缺少完善的预算绩效评价，其中，一些单位对全面预算绩效管理存在着一定的认知误区，对绩效考核得分的重视度过高，而对于指标的制定则不够重视。其中，在指标设置方面，一些文艺院团要想提高指标得分，就必须降低指标值水平，这样就无法体现真实的业务进展成果。

（二）简化预算编制造成绩效目标设置粗放

从D 省近年来预算编制流程的便捷化发展趋势来看，传统的预算流程已经从“一上”“一下”“二上”“二下”四过程转变为项目库常年开放，“一上”和“一下”合并开展，“二上”后再根据实时的财政状况对不同类型的财政资金进行调整，“二上”后即能确定下年部门年初的预算金额，并可加快开展各项任务和工作[2]。

在此背景下，往往会出现以下问题。

一是预算编制过程的简化和集中任务的紧迫性，导致工作重点倾向于按预算当年控制数编制部门预算项目，往往忽略编制绩效目标的重要性。

二是无法完全落实“零基预算”构想，特别是在“后疫情时代”，年初预算只减不增的总基调不变，项目金额维持原有规模不变，很难实现新增需求，绩效目标未能突出预算当年新增的重点工作任务。

三是部门年度预算做到了全覆盖，但部门整体绩效目标暂未落实到位，部门总结及次年重点工作计划编制时间往往与年度预算流程存在偏差。

（三）绩效指标体系有待规整

依托“数字财政”系统，D 省各部门建立了常用指标库框架，主要包括产出指标、效益指标、成本指标及可持续指标等几类，但仍存在不少改善空间。

首先，指标冗余，指标质量参差不齐，目前暂未进行总结归纳，文化部门内部未形成标准通用指标体系。

其次，系统录入人员没有找寻到项目绩效指标规律，往往无法总结关键的必选指标，指标填报及目标值设置质量不高。

最后，根据文艺院团的生产运营特点，加上填报人员为减轻财政资金项目支出和绩效自评压力，选择的可量化指标不足；进行绩效评价时，大多用描述性指标判断项目绩效成果。

（四）绩效评价结果应用难以全面落地

要想提高预算绩效管理水平，预算绩效评价结果的应用也是至关重要的，其可为单位的健康发展奠定良好的基础。但是实际上，部分单位在制作绩效评价报告时，即使结合了预算管理要求，也很难保证评价结果应用的合理性与科学性。

首先，预算绩效评价报告的可比性缺失，绩效评价体系的专业性难以保证，并且在设置预算绩效管理目标时，并不相符相关科学性要求，很难正确指导预算绩效评价工作，从而不利于最终工作效果的提升。

其次，部分单位尚未实现预算绩效评价结果的合理利用，不仅不利于反馈体系的构建，而且绩效评价结果也不符合预算绩效管理要求，绩效评价报告尚未实现在第一时间向相关部门反馈，进而难以正确修改其反馈结果。D 省财政部门和文化主管单位每年组织财政资金绩效自评和重点项目绩效评价检查，逐步改善以上现状。

再次，挂钩机制较不完善。绩效评价结果与预算管理规划之间的差距较大，绩效评价的形式化突出，无法将绩效考核和绩效结果相结合。D 省为改变此现象，近年来提出“四挂钩”的理念，已逐步将预算安排与项目入库、执行进度、绩效评价结果、审计意见指标挂钩[3]。

最后，在传统事业单位管理观念与现代化企业管理理念的碰撞中，在个人绩效考核结果较差的情况下，单位的处罚力度也较弱，导致文艺院团内部各个部门的预算绩效考核意识无法形成。

（五）资金拨付方式导致绩效管理动力不足

D 省在2010 年左右实行了文化体制改革，大多数国有文艺院团前身为事业单位，存在接受政府补助的惯性。在此背景下，目前文化主管部门主要还是通过拨款方式下达部门预算经费和专项资金，安排以社会效益为主的创排和演出任务，在行业专项资金使用管理办法不完善的前提下，受制于通用的专项资金管理办法，而国有文艺院团属于人力资源密集型行业，各类舞台演艺台前幕后主要靠“人”产出。而一般项目的绩效指标无法体现人力价值，结果变成有钱不能花、不敢花，造成留存下来的资金“虚大”了国有资产的保值增值，难以培养国有文艺院团的造血能力，项目绩效管理原生动力不足。此外，资金拨付方式缺乏前瞻性、计划性，往往同一个项目，在不同部门的可分配资金中，前后多次安排，导致文艺院团设置同质项目的绩效目标时，难以对其进行区分，资金绩效自评报告重叠冗余。

三、文艺院团全面预算绩效管理的未来发展方向

（一）加强全面预算绩效管理体系建设

一些单位缺乏完善的全面预算绩效管理体系，所以，应不断完善全面预算绩效管理实施细则，提高对各个环节的重视程度，如预算编制、执行、监控等，并结合绩效考核思维，进一步优化相关实施细则，加大监控管理力度。近年来，D 省财政和文化主管部门聘请第三方在项目入库集中阶段，开展绩效目标设置审核，及时沟通反馈项目绩效信息，取得了初步成效，有助于文化主管部门探索资金分配的合理性，有助于国有文艺院团积累预算绩效管理经验。同时，在预算绩效考核方面，应加强事前、事中等全面性的积极渗透，尤其在预算编制、预算执行等环节。

除此之外，通过对单位预算编制要求进行分析，应紧密结合预算绩效评价结果与资金安排，预算绩效也要紧密配合部门预算，根据当年部门的预算执行情况，再加上与绩效评价结果的紧密结合，为下一年度预算规模的确定提供合理的依据。加强项目绩效与预算安排的相互联系，可以防止不必要项目的产生，合理利用好财政资金。而对于重要的项目，应进行实时跟踪，提高对其执行效果的关注度。如果项目的绩效较低，可不再继续进行；如果项目的绩效可进一步提升，应不断加以改进，并加强监督。

（二）预算编制、绩效管理与重点工作规划深度融合

对于一般事业单位来说，在开展部门预算管理工作时，应将其与财政总预算紧密结合，既要对当年的财政预算目标进行深入分析，也要考虑当年单位的重点任务及相关部门的长期规划。对于文艺院团而言，要落实上述要求绝非易事。

文艺院团的创作周期与自然年份存在一定差异，就D 省而言，个别大型剧目创作可能需要经过一两年的采风、创作、排练、打磨、提升等过程，与固定时间的年度部门预算存在时间上的差异。但近年来，D 省已取消对项目入库的时间限制，项目库常年开放，文艺院团可结合自身工作任务要求，随时进行项目入库。

项目资金入库工作往往由财务人员负责，近年来，D 省文艺院团逐渐探索打破财务部门与剧目创演部门的管理壁垒，让财务人员理解业务需求，让创作演出更加符合绩效管理规范，但需要一定时间的沉淀和积累。未来可考虑艺术创演部门与财务部门新进人员借调互换学习，加强文艺院团内部各部门的业务交流[4]。

归纳形成文化部门内部绩效指标体系，以D 省文化行业在“数字政府”中的指标库为例，目前指标库各类指标数量很多，但暂未归纳形成文艺院团的核心类指标。未来可探索要求文艺院团在项目入库时，设置必选项指标，经过几年的时间，在绩效评价环节，做到在横纵向维度上比较项目绩效执行成效。基于财政部门角度，应落实专业化的指导，积极开展监督检查工作。

（三）加大预算执行力度

预算执行情况是影响预算绩效管理最终效果的重要因素之一。文艺院团应提高对预算管理执行的重视程度，并兼顾文艺院团的业务特点。

文艺院团应从实际情况出发，加强总体预算绩效管理目标的制定，将预算执行责任高度明确化，引导相关人员将预算绩效管理工作落实到位。D 省正在探索不再硬性要求首付款比例，改为对绩效成果的验收和结项，合理运用“四挂钩”机制，督促文艺院团加快资金使用进度。

在以文艺院团为主体的预算绩效考核工作中，应积极融入预算绩效管理，合理划分岗位职责，使具体业务人员及财务人员明确绩效管理责任，重点监督和管理预算资金的使用途径。

应注重预算执行分析、通报制度的制定，详细分析预算项目的实际支出与预期计划。目前，D 省要求各预算单位定期进行预算执行分析，对预算执行情况进行通报，认真研究下一阶段的支出目标，保证预算执行中的绩效问题得到顺利解决。

（四）加强绩效评价结果应用

提高对预算绩效考核评估的重视程度，建立预算绩效评价机制，合理设置预算绩效管理目标，严格监督和管理预算绩效考核过程，做到及时发现问题并解决问题，以预算绩效工作结果为参考，实现绩效管理报告的顺利编制，并要求预算评价部门开展相应的审核工作。

基于预算管理部门的角度，应深入分析反馈结果，将其与绩效反馈体系相结合，引导各部门高度明确工作职责，及时完成绩效管理工作。各行政部门之间应保持密切的配合，建立联动机制，促使财政部门、审计部门等发挥出各自的辅导性作用，形成合力，不断完善绩效考核体系[5]。

同时，应加大绩效考核监督力度，重点考核绩效欠佳的项目。各部门应采取有效的监管手段，合理利用各种资源，以提高单位的经济效益水平。

（五）转变资金分配方式

国有文艺院团大多为公益二类事业单位，或经过2010 年改企转制后成为国有企业，根据《政府购买服务管理办法（2020 年）》，D 省配套制定了《省本级政府购买服务指导性目录》，公益二类事业单位、企业可作为政府购买承接单位。每年，国有文艺院团都在不同程度上承担着上级部门的社会效益任务。以D 省为例，上级主管文化部门可作为购买主体，在不超过采购限额的前提下，试点定向购买国有文艺院团的公共文化服务，包括文化艺术创作、表演及交流服务，群众文化活动服务等内容，通过这种方式落实文艺院团绩效管理要求。这种方式的优势包括：在签订的合同条款里，甲乙双方通过约定合同权利义务的方式将其与项目绩效管理挂钩，政府作为甲方，督促文艺院团有效履行合同义务，使国有文艺院团在合理支出的同时，产生达成绩效目标的原生动力，促进国有资产保值增值的同时，提高文艺院团的生产经营动力，扩大经营利润。

但与传统拨款方式相比，还应考虑因创作周期限制，可能会影响预算执行进度，增加甲方监管项目执行的压力；甲方可能会存在人手不足、内设机构壁垒等原因，导致合同义务无法完全履行。

四、结语

综上所述，随着财政体制的不断完善，国有文艺院团应积极开展全面绩效管理工作，使绩效管理走在预算之前，既尊重文化事业的独特个性，又规范行业内各种资源分配，促进其合理化与标准化，逐步推动国有文艺院团社会效益和经济效益的融合提升。