论事故调查报告批复的可诉性*

习剑平

一、问题的提出

近年来，我国对安全生产越来越重视，一旦发生安全生产事故，相关政府会根据《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》①国务院令第493 号，后文简称“国务院493 号令”。等法律法规成立事故调查组展开调查，调查组形成事故调查报告后，报请相应人民政府进行批复，最后由相关机关、单位根据批复对有关单位和人员进行处罚或处分，相关人员如构成犯罪，则由司法机关依法追究其刑事责任。虽然事故调查报告批复具有内部行政行为的性质，但有可能通过一定的形式外化，对相对人的权利义务产生影响。随着权利意识不断增强，针对事故调查报告批复的诉讼与日俱增。

截至2023 年8 月19 日，在中国裁判文书网②除特别注明外，本文所有列明了案号的裁判文书均源自中国裁判文书网。以“事故调查报告”为关键词进行检索，查得最高人民法院“行政案由”判例共30 个，经逐一梳理，真正涉及事故调查报告及其批复的判例有28 个，除了6 个判例是在2018 年以前立案并裁判之外，其余的都是在2018 年之后裁判的，“裁判年份”最晚只能查到2020 年，此后的年份最高法未再公布相关裁判文书。在这28 个判例中，有4 个认为事故调查报告及其批复不可诉或在一定条件下不可诉，有22 个认为可诉或者默认可诉，还有2 个判例未对可诉与否表明态度。这28 个判例中政府败诉的有4 个。再以“事故调查报告批复”为关键词在裁判文书网检索，获得各高院有关事故调查报告批复的判例36 个，真正涉及事故调查报告批复的行政类判例有35 个，这些案例除了3个是在2018 年之前裁判之外，其余的32 个都在2018 年之后裁判，其中认为不可诉或附条件不可诉的有4 例，其余基本上都认为或默认为可诉，其中判决政府败诉的共有9 例。

由此可见，最高法、各高院的主流观点认为事故调查报告批复属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性，即使是为数不多的几个认为不可诉的判例，除两三个判例不作论证而仅简单裁定不属于人民法院行政诉讼受案范围之外，其余判例大多附了一定的条件，如认为没有“外化”之类。但无论如何，对于此类案件，是否可诉尚难说已有定论，内部行政行为外化理论、行政行为成熟性及过程性理论等都有一定的解释力，同一法院同案不同判的现象亦曾发生。

二、最高法及各高院的主要观点及理由

最高法及各高院对于事故调查报告批复可诉与否问题，大体可以概括为可诉、不可诉以及附条件的不可诉三种观点。

（一）可诉及其理由

1.批复所认定的事故责任具有公定力和约束力，对行政相对人的合法权益可能产生不利影响，能成为有关机关及单位作出处罚、处分及处理依据，故具有可诉性。如（2018）最高法行再127 号行政裁定书认为：通常而言，上级行政机关对下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。但是判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。根据国务院493 号令第32 条第1 款、第2 款规定，一般事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。从上述规定看，县级人民政府对事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故具有可诉性。福建省高院（2019）闽行终296 号行政裁定书、安徽省高院（2019）皖行终443 号行政裁定书也持同样的观点，且说理部分与上引最高法裁定书如出一辙。此外，浙江省高院（2021）浙行终115 号行政裁定书认为，事故调查报告的批复对上诉人具有直接强制力，对上诉人的权利义务产生实际影响，因此，属于法院行政诉讼的受案范围。

2.批复将会或者已经产生“外化”的效果，对公民、法人或者其他组织的合法权益会产生实际影响，故可诉。河南省高院（2017）豫行终1512 号行政判决书认为：批复虽然从形式上看是行政机关的内部行为，但实质上是事故处理的依据，当其通过一定形式外化，对当事人权利义务产生实质影响时，则该批复便具有了可诉性。本案中，丁某某对批复不服提起行政复议，郑州市政府受理并做出复议决定，同时告知丁某某不服复议决定可以提起行政诉讼，金水区政府也将批复在政府网站上公开。以上事实说明被诉批复已经外化，并对丁某某的权利义务产生了实质影响，应当认定该事故调查报告批复可诉。又如浙江省高院（2013）浙行终字第2 号行政判决书、湖南省高院（2015）湘高法行终字第447 号行政裁定书均认为，因为批复已经送达给了相对人，产生了外化的效果，故可诉。

3.从阶段性行为来看，批复对相对人产生了最终行政行为以外的影响，其事故责任认定的法律效果不能完全由后阶段行政处理决定所吸收，具有独立的行政法律效力，故可诉。对这一观点，重庆市高院（2019）渝行终649 号行政裁定书作了非常详实的阐述：关于本案被诉安全事故调查报告批复是否处于可诉阶段，根据国务院493 号令的相关规定，完整的安全事故调查和处理过程分为两大阶段，涉及多个行政主体参与和多个行政行为。第一阶段为事故调查阶段，包括组成事故调查组、事故调查、提交事故调查报告等，一般表现为行政事实行为。第二阶段为事故处理阶段，包括政府对事故调查报告作出批复，继而由有权机关及相关单位根据批复作出最终处理行为。一般而言，阶段性行为并非最终的、确定的行政行为，因其尚未具备司法审查的成熟度，故不具有可诉性。通常假定行政程序达到最后决定阶段才算成熟，才适宜法院介入进行司法审查。对于行政行为成熟性的判定标准，主要取决于该行政行为是否会对相对人的权利义务、法律地位等产生实质影响，是否会妨碍行政主体作出最终行政行为。但是成熟性原则亦存在例外，即如果一个行为最终包括一个或几个独立的实体行为，则相对人可对最终行为或任何一个实体行为提起诉讼以寻求救济。根据“有权利即有救济”的原则，判断一个行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围，关键是看该行为是否对当事人的权利义务产生实际影响以及产生法律上的效果。对于阶段性行为来说，法院在审查过程中要注意阶段性行为的法律效果是否会被最终行为所吸收。如果阶段性行政行为所产生的法律效果被最终行政决定所吸收，那么只需对最终行为进行审查，无须再对阶段性行为进行单独的审查。但如果阶段性行为对相对人产生了最终行政行为以外的影响，无法通过对最终行政行为的审查给予当事人充分的司法救济，对于此种类型的阶段性行为，若不能保障相对人的诉权，则无法为其提供无漏洞的司法保护。案例中，巫山县政府作出的《关于同意巫山县当阳乡红槽村“4.24”电力安全事故调查报告的批复》是生产安全事故调查和处理过程中由巫山县政府独立作出的阶段性行为，该批复中既包含对案涉事故原因、性质以及责任划分的认定，还包含明确的追究相关责任人法律责任的处理意见，因此该行政法律关系并非处于不确定状态。上述批复即明显具有了独立的行政法律效力，属于对赵某某的权利义务产生实质性侵益影响的行为。此外，批复行为是后阶段行政处理必须的前置程序，其事故责任认定的法律效果不能完全由后阶段行政处理决定所吸收。因此，该批复具有可诉性。

4.以行政行为成熟性来看，调查报告和批复并非过程性的不成熟行政行为，而会对相对人的合法权益产生实质性影响，故可诉。这点与上一观点同中有异。如广西壮族自治区高院（2017）桂行终611 号行政判决书认为：柳州市人民政府作出涉案批复后，涉案事故的性质、原因、南勘院对事故发生负重要责任等重要事项，已被明确清晰地确定，并对后续处理产生拘束，南勘院在“9.6”中毒和窒息事故中的权利义务自此已被设定。这种设定不依附于或从属于后续处理行为，对南勘院的影响并不必然为后续的处理行为所吸收，故涉案事故调查报告和批复并非过程性的不成熟行政行为，而且涉案事故调查报告已公布于政府信息公开统一平台，涉案批复亦另行送达南勘院，故涉案事故调查报告和涉案批复已经外化，对南勘院的权利义务产生了实质性的直接影响，故可诉。

（二）不可诉及其理由

1.批复是内部行政行为，不对外直接设置当事人权利义务，因此不可诉。如（2016）最高法行申3883号行政裁定书认为：申请人所诉批复是杭锦旗人民政府针对杭锦旗安全生产监督管理局请示而作出的内部批复，系内部行政行为，不对外直接设置当事人权利义务，不属于行政诉讼受案范围。又如安徽省高院（2018）皖行终940 号行政裁定书认为，批复是对事故调查报告中所记载的事故原因、事故性质和事故责任认定等的批复，该批复未向行政相对人送达，只是行政机关内部的运作程序，最终是否会对行政相对人的权利义务产生影响并不确定，故不可诉。

2.批复作为阶段性行为，其法律效果被最终行为所吸收，只需对最终行为进行审查就能给予相对人充分的司法救济，故不可诉。较有代表性的是重庆市高院（2020）渝行终466 号行政裁定书，该裁定书与上文所引的重庆市高院（2019）渝行终649 号行政裁定书前部分的论证是基本一致的，即认为完整的生产安全事故调查和处理过程分为两个阶段，涉及多个行政主体和多个行政行为，但到了结论部分却出现了分歧，（2020）渝行终466 号行政裁定书认为：对于阶段性行政行为来说，如果其所产生的法律效果涵盖在最终行政决定中，即阶段性行为的法律效果被最终行为所吸收，那么只需对最终行为进行审查就能给予相对人充分的司法救济，无须再对阶段性行为进行单独的审查。本案中，渝中府发〔2018〕8 号批复系生产安全事故调查和处理过程中由渝中区政府所作的独立的阶段性行为，但其法律效果已被渝中区安监局作出的[渝中]安监罚〔2018〕3 号行政处罚决定所吸收，因此该批复不属于行政诉讼的受案范围。福建省高院（2017）闽行终608 号行政裁定书亦持此观点。

（三）附条件的不可诉及其理由

1.批复作为内部行政行为如果没有“外化”，即未对相对人的权利义务产生实际影响的外部效力，则不可诉。如（2018）最高法行申772 号行政裁定书认为：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为和对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。内蒙古自治区准格尔旗人民政府作出的准政函〔2013〕233 号批复既未向当事人送达，又未向社会公布，是不产生外部效力的行为，对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响，故该批复不可诉。

2.应当具体问题具体分析，批复若只是概括性、一般性和程序性的表述，未对当事人的权利义务作出实质性认定，不构成对其合法权益的侵害，则不可诉。如（2019）最高法行申8190 号行政裁定书认为：涉案批复的内容为“一、同意天津市南开区生产安全事故调查组对该事故调查报告意见。二、请天津市南开区生产安全事故调查组按照批复要求尽快落实对该事故的结案工作”。该表述内容只是概括性、一般性和程序性的表述，并没有对当事人的权利义务作出实质性认定。因此，该批复没有直接设立或者改变当事人具体的权利义务，尚未对其产生实质性影响，不构成对其合法权益的侵害。因此，该批复不可诉。又如（2018）最高法行申2613 号行政裁定书认为：要结合案件的具体情况，看是否存在明确设定或者改变当事人权利义务的情形，是否对其实体权益产生重要影响和侵害，是否确有必要对在此环节所作的行政行为的实体、程序合法性单独进行审查判断，从而对不同表现情形的批复之可诉性作出科学合理的界定。案涉事故调查报告及其批复没有直接设立或者改变当事人具体的权利义务，尚未对其产生实质性影响，不构成对其合法权益的侵害，故不可诉。

三、事故调查报告批复的可诉性之理论分析

事故调查报告批复是否可诉，最高法以及各高院主要依据内部行政行为外化、行政行为的成熟性以及过程性等理论展开分析。

（一）基于内部行政行为外化的分析

对于事故调查报告批复可诉与否的一个重要争议焦点是：批复是否属于内部行政行为以及是否产生了“外化”的效果。从最高法以及各高院的基本观点来看，大多是认可批复属于内部行政行为，一般是不可诉的，但如果产生了外化的效果，则可诉。主流观点可归纳为：一般而言，不能对行政机关内部的报告、批复等提起行政诉讼。如果某一行政行为还在行政机关内部运作，此时尚无法确定行政行为的最终内容，无法判断是否会对相对人权利义务产生实际影响，此时对该行为进行司法审查为时尚早。但有些内部行政行为，通过某种形式外化后，便成为可诉的行政行为。③最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例：第1 卷》，中国法制出版社2010 年版，第4 页。有观点认为，最高法《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第4 条从另一个角度肯定了内部行政行为外部化后具有可诉性。

从“外化”观点来看，尚未经政府审议批复的事故调查报告一般不具有可诉性。因为事故调查报告未经政府正式审议并作出批复前，不会对外公布，只有经过政府的审查批复后才会公开，在此之前，其内容及效力是不确定的，对相对人的权利义务不会产生直接影响，要产生外部效力也要经批复之后才可能出现。那么，何谓“实际影响”？最高法行政庭所编撰的著作中认为可以从两个方面来理解：一是“直接明确”标准，行政行为影响相对人的权利义务必须是直接明确的，如果行政行为未明确相对人的权利义务，其权利义务需要通过其他措施或途径才能明确，则该行为因未达到“直接明确”的标准而不具有可诉性。一般而言，事故调查报告中结论的主要内容是明确事故发生的主要原因，至于当事人应承担的具体责任等问题，需要在相关职能部门查证并综合研判之后才能确认。二是结果标准，即行政行为影响相对人的权利义务必须是实质性的。④最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例：第40～80 号案例：第2 卷》，中国法制出版社2011 年版，第20 页。

那么政府的批复是否属于内部行政行为，是否会产生外化的效果呢？最高法行政庭曾经赞同这样的观点：事故调查报告的批复在形式上属于内部行政行为，对公民法人或者其他组织的权利义务尚未产生实际影响，因此不作为行政诉讼受案范围。在一般的事故处理过程中，根据相关事故调查处理的程序规定，政府的批复是对事故调查报告所作的事故原因、性质、责任认定等之批复。从形式上看，其是内部批复，其中认定的事故性质、原因、责任等在之后相关职能部门对责任人的处罚中虽然可能作为处罚的依据，但被处罚人如果不服，可以起诉处罚决定，在审查处罚决定的依据时会审查到事故批复。但该批复在未以处罚为载体送达相对人时，由于只是行政内部运作程序，尚不能确定其最终会对行政相对人的权利义务产生何种影响，故此时没有提起行政诉讼之必要，从而也就被排除在行政诉讼受案范围之外。但是，倘若批复经行政机关的职权行为外化后，对相对人的权利义务产生了实际影响，则是可诉的。⑤同前注③，第4-5 页。何为“经行政机关的职权行为外化”？如陕西省高院（2009）陕行终字第28 号行政判决书认为，案涉批复虽未向宏德公司送达，但子长县监察局将批复作为谈话内容告知了该公司，并送达了复印件，而该局系事故调查成员单位之一，因此已将批复的内容外化。这一认定略显含糊，不具普遍性与代表性。

确定内部行政行为外化的重要判例是最高法指导案例22 号，其裁判要点是：“地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”其确定外化的标准是并列的两项：一是行政机关直接将批复付诸实施，二是实施行为对相对人的权利义务产生了实际影响。这个案例虽然是有关政府收回土地使用权的批复，但对于事故调查报告的批复同样具有参考价值。

究竟内部行政行为如何才算是“外化”了呢？最高法（2004）行终字第1 号行政判决书认为：“内部行政行为外部化并不指内部行政行为因通知利害关系人或者以其他途径为利害关系人所知悉而转化为外部具体行政行为。送达或者是否为相对人知悉，不是衡量内部行政行为外部化的标准，认定内部行政行为是否外部化，关键在于行为本身的性质，即内部行为是否具有外部效果。”⑥刘德权、陈裕琨、缪蕾主编：《最高人民法院司法观点集成：新编版.行政及国家赔偿卷》，中国法制出版社2017 年版，第176 页。有观点认为外化的构成要素有三个，即独立行为、职权主体以及效果意思。⑦参见李永超：《揭穿内部行政行为之面纱——基于司法实践中“外化”之表述的一种解释框架》，载《行政法学研究》2012 年第4 期。又有观点认为，外部化的过程是否可以完成，取决于内部行为是否具有三要素，即涉权性，具体、确定与直接性以及相对人知悉。⑧参见刘飞、谭达宗：《内部行为的外部化及其判断标准》，载《行政法学研究》2017 年第2 期。这些观点大体是从实质意义上来对外化作出判断。如果从形式意义上，内部行政行为需要通过一定的形式表现出来，才可能实现其外部化，那么，该形式要件主要有哪些呢？浙江省高院（2013）浙行终字第2 号行政判决书、湖南省高院（2015）湘高法行终字第447 号行政裁定书均认为，因为批复已经送达给了相对人，对其权利义务产生了实际影响，便产生了外化的效果，即可诉。即外化的方式是通过“送达”实现的。

外化应当通过合法正当的途径实现。最高法行政庭编撰的《中国行政审判指导案例》第1 号案例⑨该案一审：延安市中级人民法院（2008）延中行初字第6 号；二审：陕西省高级人民法院（2009）陕行终字第28 号。“运用裁判要旨应当注意的问题”一节中特别强调：可诉的外化内部行政行为强调的是行政机关依职权外化，主要是区别于一些相对人通过私下打听、索取甚至窃取等不正当手段获取一些内部文件，其一旦发现对己不利便提起诉讼，而此时，尚无法证明这些内部行政行为必将对其权利义务产生实际影响，因此不应将其列为行政诉讼的受案范围。⑩同前注③，第4-5 页。

综上，最高法判例强调判断内部行政行为外化与否的关键在于行为本身的性质，即内部行为是否具有外部效果，即使内部行政行为对相对人的权利义务作了规定，倘若尚未通过一定的形式或者途径外化，是不会自动产生外部法律效力的。外化的方式可以是依法或依职权正式送达、告知相对人，或是直接执行、实施内部行政行为。此外，相对人应通过合法的、正当的方式获取相关内部行政行为的信息，才可能产生对其外化的效果。因此，如果批复通过上述方式产生了外化的效果，那么该批复具有可诉性。

（二）基于行政行为成熟性的分析

王名扬先生描述美国行政法有关提起诉讼的时间问题时介绍了“成熟原则”和“穷尽行政救济原则”，其中，“成熟原则是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟的程序，才能允许进行司法审查。通常假定行政程序达到最后阶段才算成熟”。⑪王名扬：《美国行政法》，北京大学出版社2016 年版，第479 页。之所以要确定成熟原则，一是避免法院过早地进行裁判，从而陷入抽象的行政政策争论。法院只能对现实的、实在的问题进行裁判，而不能对后果尚不确定的问题进行裁判，与之相对应的是，当事人也不能对尚不确定的问题提起诉讼。二是应当尊重行政机关的专业知识与经验，避免行政机关在作出最终决定以及行政行为对当事人产生实际影响之前，受到司法的不当干涉。⑫同上注，第479-480 页。何海波教授也指出：“行政行为的实施是一个行政机关意志形成和表达的过程。就像水果只有到成熟才可以采摘，行政行为只有到成立才可以付诸审查。从原理上讲，行政机关就涉及公民、法人或者其他组织权利义务的事项，向当事人作出内容确定的意思表示，行政行为才告成立。公民、法人或者其他组织不能对行政机关尚未确定的事项预先通过诉讼提起争辩，法院也不应过早地干预行政机关的决定。法院是法律救济机关，不是法律咨询机关，也不是行政机关的指导机关。”⑬何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2016 年版，第164 页。

各级法院时常会以行政行为成熟性理论作为判断事故调查报告批复可诉与否的理论依据，但该理论当前还主要存在于学说和司法实践层面，尚无司法解释予以明确。甚至最高法也有裁判文书采用了该理论，如最高法（1998）行终字第10 号行政判决书认为：外化了的内部行政行为在不成熟的状态下，仍然不可诉。⑭参见前注⑥，第177 页。不成熟的行政行为不可诉，在当前还只是个没有法律依据的实践问题。⑮参见前注⑥，第180 页。

行政行为成熟与否的判断标准是什么呢？美国法院认为有两个指导性原则可以作为判断行政机关的某个决定是否为最后决定的标准：其一，行政机关作出决定的程序是否可能由于司法审查而打乱。其二，行政决定是否可能会在事实上影响当事人的法律地位。⑯参见前注⑪，第483 页。“对内部行政行为外化和成熟性的判断，在中国都是新的问题。法官面对这些问题，没有规范依据，只能凭借理论的支持，运用智慧作出裁判。这些裁判又在很大程度上推动理论的进步，从而推动法律和司法解释的完善。”⑰蔡小雪主编：《行政审判与行政执法实务指引》，人民法院出版社2009 年版，第467 页。国内较权威的观点认为，一个行政行为成熟性的标准一般是“正常行政程序的最后阶段已经完成”。在行政程序完成之前的行政行为一般为预备性或者中间性的行政行为，是不成熟的行政行为。此时法院不介入也符合行政与司法分立制衡原则。行政机关职权范围内的事项，应当由行政机关作出最后的决定，这在很多国家都属于宪法的基本规范。在行政机关尚未作出最后决定之前，司法机关就提前介入，对行政行为进行审查与裁判，这可能构成司法权对行政权的不当干预。况且，此时行政案卷、行政证据可能还处于不完备的状态，法院无法确定行政机关和公众之间纠纷的准确性质与内容，法院的裁判可能会打乱正在进行的行政程序。⑱参见前注⑥，第181 页。从成熟性理论来看，事故调查报告是不可诉的。对于事故调查报告的性质有不同的观点，如不成熟的行政行为说、行政机关鉴定行为说、行政调查说、行政确认说以及准行政行为说等。⑲参见魏华：《论事故调查报告的可诉性》，载《安阳师范学院学报》2017 年第1 期。最高人民法院办公厅关于印发《行政审判办案指南(一)》的通知（法办〔2014〕17 号）将事故调查结论视为是一种行政确认行为。⑳最高人民法院办公厅关于印发《行政审判办案指南（一）》的通知（法办〔2014〕17 号）就受案范围作了这样的规定：行政机关依职权就特定事实作出确认，并将其作为行政处理决定事实根据的，该确认行为不能成为独立的诉讼客体，但其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实质影响的具有可诉性。(43 号)该行政审判指导案例第43 号的裁判要旨是：事故调查结论不同于处理决定，因其不属最终处理而不具有可诉性；但行政机关依法具有对该类事故进行查处的法定职责时，如该调查结论依据不足或没有明确结论，则可能对行政相对人的权利义务产生影响，此时该调查结论具有可诉性。最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例：第40～80 号案例.第2 卷》，中国法制出版社2011 年版，第17 页。从成熟性理论来看，报告只是事故调查组在事故调查后得出的初步结论和对相关责任主体提出的初步处理意见，还需要经过政府的审议，有可能要修改、调整，即事故调查报告在批复前还处于不确定的状态，如果政府对调查报告部分甚至全部予以否定，那么法院若提前对调查报告进行审查就丧失了现实意义。法院无法预测可能发生的问题，不能对不确定的问题进行审查，而只能对现实的问题进行裁判。因此报告还不具有成熟性，是不可诉的。

对于事故调查报告的批复可诉与否，则要分情况来讨论。对于行政机关而言，当政府对事故调查报告作出批复后，其内部行政行为实际上已经完结，达到了成熟的程度。只是对于相对人而言，该政府批复是否必然会作用到其身上，还有待于其他行政机关或者是司法机关、其他单位的具体落实。批复是否必然对相对人的权利义务产生实际影响还存在一定的变量，尤其是涉及到需要司法机关追究刑事责任的情况时，如（2018）最高法行申2613 号行政裁定书所确定的裁判要旨认为：如果相对人最终面对的是司法机关的审查，那么，批复还不具有终局性，司法机关还要根据案件的实际情况进一步判断相对人是否需要承担刑事责任，承担何种刑事责任等。在这种情况下，该批复由于还不具有成熟性、终局性，所以不可诉。

但是，如果是由其他行政机关或单位等来执行批复的内容，由于2021 年6 月10 日最新修正的《安全生产法》第86 条第3 款㉑《安全生产法》第86 条第3 款：“负责事故调查处理的国务院有关部门和地方人民政府应当在批复事故调查报告后一年内，组织有关部门对事故整改和防范措施落实情况进行评估，并及时向社会公开评估结果；对不履行职责导致事故整改和防范措施没有落实的有关单位和人员，应当按照有关规定追究责任。”以及国务院493 号令第32 条第2、3 款㉒《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493 号）第32 条第2、3 款：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。”已作出了强制性规定，只要批复一经政府正式通过，在事实上就会对相对人的权利义务产生实际影响，此时该行政行为就因具备成熟性而具有可诉性。

（三）基于过程性行为的分析

由于最高法《关于适于行政诉讼法的解释》第1 条第2 款第6 项将“过程性行为”排除在法院受案范围之外，许多裁判文书会使用“过程性行为”“过程性行政行为”等术语作为裁判的依据与理由。有些裁判文书还会使用“阶段性行为”，指的是：“在行政行为最终完成前，需要经过若干连续不断的阶段，各阶段不具有独立的法律意义，也即不产生独立的法律后果。”㉓参见前注⑥，第183 页。一定意义上，在探讨事故调查报告批复的可诉性问题时，过程性行为和成熟原则只是一个问题的两个方面，可谓“一莲开两蒂”，二者考察的视角有所不同：一个关注的是过程，另一个考察的是结果。

过程性行为之所以不可诉，（2017）最高法行申4409 号行政裁定书认为：“公民、法人或者其他组织对行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不服的，通常不能申请行政复议或者提起行政诉讼，除非该行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。”㉔最高人民法院第三巡回法庭编著：《最高人民法院典型行政案件裁判观点与文书指导》，中国法制出版社2018 年版，第36 页。该裁定书作了详细的论证：一般而言，可申请行政复议的行政行为并不包括行政主体针对程序性事项所作的处理和决定。此类过程性行为以及针对程序性事项所作的行为虽然会间接影响相对人权利义务，但除非其对当事人权利义务产生重大影响且具有独立的价值，否则，其法律效果依附并被最终的行政决定所吸收。可以在对最终的行政决定合法性评价中一并对过程性行为合法性进行评价。㉕同上注，第38 页。

最高人民法院李广宇法官在其主审的一系列案件中一以贯之的认为，对于阶段性行为应当以直接对相对人权利义务产生实际影响的、直接对外发生法律效果的行政行为作为起诉的对象。如在其任主审法官的（2017）最高法行申295 号行政裁定书的“裁判要旨”中认为：所谓多阶段行政行为，是指行政机关作出行政行为，须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。各行政机关之间既可能是平等也可能是垂直关系。在垂直关系中，下级机关行政行为往往需要得到上级机关的指示或者批准才能对外生效。在行政行为是复数的情况下，其他阶段的行政行为只是内部程序，只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为。通常意义上的行政行为，仍需具有单方性、个别性和法效性等特征。也许孤立地来看，一个行为的可诉性并不成疑，但如果这个行为只是多阶段行政行为当中的一个阶段，就只能认定最后阶段直接对外生效的那个行为为可诉的行政行为。㉖参见李广宇：《理性诉权观与实质法治主义》，法律出版社2018 年版，第181 页。又如其任主审法官的（2017）最高法行申5809 号行政裁定书认为：当一个以上行政机关分别作出多阶段行政行为时，应当以对外发生法律效力的行政行为为起诉对象，而非既可以起诉经上级行政机关批准的具体行政行为，也可以起诉上级行政机关的批准行为。……该批准行为只是国有土地使用权出让过程中的一个阶段性行为，直接对外发生法律效力的不是批准行为，而是经政府批准后土地管理部门实施的国有土地使用权出让行为。㉗参见李广宇：《诉讼类型化与诉的利益》，法律出版社2018 年版，第73 页。

从以上观点来看，对于尚未经过政府审议通过的事故调查报告属于过程性行为或阶段性行为，不可诉，许多法院是支持这种观点的。如浙江省高院（2020）浙行申898 号行政裁定书认为：生产安全事故调查报告形成后，事故调查组应当依法报负责事故调查的行政机关进行批复，行政机关批复同意后，形成生产安全事故调查报告批复。本案被诉的事故调查报告系行政机关批复作出前的过程性行为，故不属于行政诉讼受案范围。北京市高院（2019）京行终1022 号行政裁定书也认为调查报告不可诉。（2019）最高法行申14466 号行政裁定书认为：事故调查组出具的《“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故调查报告》是对船舶沉没作出的专业技术认定，对外不产生法律效力，对再审申请人权利义务不产生实际影响，故不可诉。

进而，政府对事故调查报告的批复是否属于过程性行为，是否可诉？按李广宇法官的观点，如果说政府对国有土地使用权出让的批准只是一个阶段性行为，不可诉，那么同理，政府对事故调查报告的批复也应该是不可诉的。在（2018）最高法行申2613 号行政裁定书中，福建省高院认为事故调查报告批复并非直接对事故责任所作的最终处理决定，而系过程性行政行为，最高法认为这种观点并无明显不当。（2016）最高法行申275 号行政裁定书认为：对外发生法律效力的应是宣城管强拆字〔2013〕第13024 号强制拆除决定，而非宣城市人民政府作出的《190 号决定》，要诉就应当诉城管的强拆决定，政府作出《190 号决定》的行为实质属于上下级行政机关之间的内部行为，不可诉。又如（2021）最高法行申2537 号行政裁定书认为：广东省自然资源厅作出的《关于转发〈自然资源部关于新建广州南沙港铁路中山段建设用地的批复〉的函》系该厅贯彻落实自然资源部有关建设用地批复的行为，并不涉及相关土地征收具体事项，是过程性行为，不属于行政复议受案范围。

事故调查报告批复对于整个事故的调查处理来说，只是其中的一个环节、一个过程，事故的最终处理还需要通过其他政府职能部门或单位等来具体落实，对相对人产生直接、最终影响的应当是最终那个处理行为，而非批复，从这个意义上说，批复是个过程性行为，不可诉。但由于司法实践中将对相对人产生实际影响作为可诉与否的一个重要判断标准，而该标准又存在模糊性，又由于《安全生产法》以及国务院493号令中强制性规范的存在，很难说批复不会对相对人的权利义务产生实际影响，衍生出司法权应否提前介入审查的必要性等问题，这导致基于过程性行为来分析批复可诉与否时可作不同解释，进而产生了不同裁判结果。

四、最高法：可诉还是不可诉摇摆不定

由于上述理论对于事故调查报告批复的可诉性问题都具有一定程度的解释力，且均影响了司法实践，加之可能基于一些现实因素的考量，最高法在此问题上似乎有些摇摆不定，时至今日，也很难说对此已形成了最终的统一意见。一方面为维护当事人的合法权益，督促政府依法行政，应当扩大行政诉讼的受案范围；另一方面，最高法又对某些行政案件的审级有所下放，甚至对受案范围也有所限缩。

（一）尚未统一的裁判结果

按裁判时间顺序，笔者将最高法近几年就事故调查报告批复可诉与否的几个较为典型的判例梳理如下：

最高人民法院关于事故调查报告批复的典型案例

一般而言，政府对事故调查报告的批复大多都是一般性、概括性和程序性的，只是概括性地表述“同意”或“原则同意”事故调查报告，并要求有关机关或单位对调查报告予以落实等等，并不会在批复中对责任主体的责任及处理提出具体的意见，这些具体的意见在事故调查报告中可能会提出，所以要以此为由认定批复不可诉，自无不可。另一方面，由于《安全生产法》、国务院493 号令等法律法规中的强制性规范，又使批复必然会产生外化的效果，以此为由，认为批复是可诉的，亦无不可。加之各种理论又具有一定的解释力，使得最高法在此问题上显得有些左右为难。

（二）一段重要的旁白

最高法对事故调查报告批复可诉与否的踌躇不决，从（2018）最高法行申2613 号行政裁定书结尾处一段说明性文字中可窥见些许端倪。从案号上看，该案件应该立于2018 年，但直至2020 年6 月30 日才最终作出了裁定，其间有可能经过了集体探讨与审慎考量。该段文字颇具代表性，故整段摘录如下：

“应当看到，各级人民政府依照法定职权对不同类型、不同等级的事故调查报告作出批复，是发挥统筹指挥、监督管理、及时有效妥善处理各种事故的法定行政程序，是突发事件应急管理体制的重要组成部分，在当前和今后的社会生活中必将发挥越来越重要的作用。事故调查报告的形成以及各级人民政府对此作出批复的过程，往往涉及多个部门、多类人员、多项环节，具有较强的综合性、专业性、政策性，关乎社会稳定、关乎受害群众抚慰、关乎方方面面的评价。人民法院在办理相关案件的过程中，要结合当前行政法治建设整体情况和法律法规的相关规定，从维护国家安全稳定和经济社会发展大局，维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政行为的角度，兼顾公平与效率、实体公正与程序公正，切实发挥司法审查职能，正确适用法律、法规和司法解释，为促进安全生产、保障民生权益、推进依法行政发挥积极作用，切实体现公平正义。”

一方面承认事故调查报告及其批复是突发事件应急管理体制的重要组成部分，必将在社会生活中发挥越来越重要的作用，而且调查报告及批复具有专业性、综合性、政策性，关乎受害群众的抚慰、社会的安全稳定以及各方面的评价，显示出在此问题上司法权应当对行政权持必要的尊重之态度，介入审查时应当审慎；而另一方面，又很清楚司法权应当维护合法权益、公平正义等重要价值。对此类案件不受理，于法于理说不过去；而大量受理，又可能牵涉到方方面面，有些方面可能是司法权不应也无力过多干预的。两难之状从这段旁白中不难品味出来。

事实上，最高法行政庭对此类问题的答复也有个摇摆的过程。例如在1996 年8 月27 日，最高法行政庭作出《关于公安机关对火灾事故责任认定是否属于行政诉讼受案范围等问题的答复》（〔1996〕法行字第3 号），主要内容是：经征求全国人大法工委和国务院法制局等方面意见，对公安机关作出的火灾事故责任认定、火灾原因鉴定或认定，以及交通事故责任认定纳入行政诉讼，虽在理论上有一定的依据，但目前对该问题的认识分歧较大且实践中也难以行得通，故暂不纳入行政诉讼受案范围。一些地方法院已经受理和审理了此类案件，请你院视情作出决定，并总结经验。㉙同前注㉙，第401 页。可见，最高法行政庭当时认为，对该类问题在理论上虽然可以作出一定解释，但由于在现实中尚未形成共识，各地法院可以采取先行试验积累经验的办法。2002 年6 月20 日，最高法行政庭又作出《对公安消防机构作出的火灾原因重新认定决定是否属于行政诉讼受案范围的电话答复》（〔2002〕行他字第4 号），答复的主要内容是：公安消防机构作出的火灾原因重新认定决定属于行政诉讼受案范围。并要求请示法院对该类案件受理和审判中的问题作进一步的探索和实践。㉚参见江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，法律出版社2016 年版，第399 页。之所以作此规定，最高人民法院法官认为，火灾原因认定和事故责任认定属于行政确认行为，即行政机关对行政相对人的法律地位和权利义务进行甄别并确定或者否定的具有法定确定力的行为，会对相对人的人身权和财产权产生一定的羁束力，并产生实际影响，因此，是可诉的行政行为。㉛同上注，第401 页。

五、一种可能的选择：复议前置

不论是内部行政行为外化理论还是行政行为成熟性理论，抑或是过程性理论，对于事故调查报告批复的可诉性问题都具有一定的解释力，而对“权利义务的实际影响”之判断又缺乏统一的可操作的客观标准，在无明确的法律规定或司法解释出台前，这些理论还会影响司法实践，而法院在处理此问题上也出现了两难困境。为避免程序空转，实质性化解矛盾，将此类案件处理程序设定为复议前置，或许是一种选择。

（一）复议前置的优势

作为多元行政救济方式之一的行政复议在2023 年9 月新修订的《行政复议法》中被升格为“化解行政争议的主渠道”，在实质性解决行政纠纷方面具有先天优势，先行复议，不服再诉讼，能有效化解部分行政争议，缓解法院的压力，降低权利救济的成本。

行政复议在化解事故调查报告批复纠纷方面具有优势。行政复议兼具行政性与准司法性，其本质属性仍然是行政性，主要表现在：其权力来源是行政系统内部的领导权和监督权；其监督范围涉及行政行为的全周期、各方面，其行政效力具有公定力、确定力、拘束力和执行力。行政复议的行政性特点使之具有监督救济更有效、审查内容更全面、解决争议更高效等优势。准司法性是行政复议的行为属性。㉜参见赵大程：《打造新时代中国特色社会主义行政复议制度体系》，载《中国法律评论》2019 年第5 期。国内学界对行政复议功能定位等问题还有不同的观点，如有学者认为，行政复议制度的基本功能是权利救济，化解行政争议是行政复议实现权利救济的主要手段，而非目的。㉝参见章剑生：《论作为权利救济制度的行政复议》，载《法学》2021 年第5 期。不管怎样，化解行政争议是行政复议的一项重要功能，当无异议。在不少场合，司法审查无法适应也无力及时解决由于社会经济快速发展而衍生的大量时效性、专业性很强的行政争议，因为司法审查主要是以合法性判断为基石的。㉞同前注㉜。行政复议根植于行政土壤，具有行政性、专业性、强制性、高效性等特征，能够快速有效应对像事故调查报告及其批复这一类“大而专”的行政争议，降低相对人权利救济中的程序、精力、时间成本，并可能实现矛盾的实质性化解。

司法在化解事故调查报告批复争议方面存在先天不足。透过最高法《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（法释〔2021〕5 号）以及《关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》（法释〔2021〕6 号）等司法解释，不难发现最高法对于自身办理行政再审案件以及县级以上人民政府作为被告的案件之态度有着微妙的变化，在某种程度上对行政诉讼的受案范围有所限缩。对事故调查报告批复提起的诉讼恰恰大多是以县级以上人民政府为被告的㉟《生产安全事故报告和调查处理条例》第19 条：“特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。”，而且有不少案件经过一、二审后，当事人还会向最高法申请再审。2021 年9 月27 日最高法印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（法〔2021〕242 号），将管辖权下沉的趋势愈发明显。2023 年9 月12 日，最高法印发了法〔2023〕154 号通知，明确了自2023 年9 月28 日起，不再执行法〔2021〕242 号《试点实施办法》。从收集的判例来看，各级法院对于事故调查报告批复的案件在受理与否、审理的范围、深度等问题上把握不一，有些只在程序上作简单的审查，有些则全面审查了调查报告的内容以及批复程序的合法性等问题。另外，司法审查还存在一些现实问题，如一旦事故调查报告批复被法院推翻，政府是否要另行组成调查组重新进行调查？是全案还是仅就有问题的部分进行重新调查取证？是就全案重新进行批复还是仅就问题部分批复？目前并无明文规定。事实上，在诉讼后有些政府只是完善了下程序，对调查报告及批复的内容完全不作修改，司法机关便不再第二次推翻批复了㊱如山东省高院（2018）鲁行终2902 号行政判决书认为：2018 年4 月9 日，东昌府区政府作出了案涉《批复》，该批复虽与东昌政发〔2017〕8 号《批复》一致，但在本案诉讼中被上诉人提交了作出案涉《批复》所依据的相关证据，该情形适用最高法的司法解释规定属适用法律正确，从而驳回上诉。。此外，事故调查中调查组会收集众多证据，法官对事故事实问题的判断可能并没有调查组清楚全面，对于事故中涉及的专业问题也不能作出权威判断。据前文统计，法院就此类案件判决政府败诉的比例并不高，司法救济效果似乎并不总是十分理想。而复议机关是行政行为作出机关的上级行政机关，具备对事实问题进行判断的行政管理经验与专业优势㊲参见王万华：《行政复议法的修改与完善— —以“实质性解决行政争议”为视角》，载《法学研究》2019 年第5 期。，尤其是在专业性强、事务复杂、涉及多个政府部门的安全生产事故调查领域，其优势更为突出。行政复议的工作效能日益显现，据时任司法部副部长的赵大程撰文反映：自行政复议法公布实施至2018 年底，全国各级行政复议机关共办理行政复议案件226 万件，直接纠错率为14.3%，约70%的案件当事人对行政复议结论表示认可，不再提起行政诉讼，实现了“案结事了”。㊳同前注㉜。

（二）健全复议体制机制

为摆脱群众对于行政复议的不信任，切实发挥行政复议实质性化解行政争议、维护相对人合法权益等功能，需要改革与完善其体制机制。

在审理机构方面，县级以上人民政府直设专业化、独立性的行政复议机构。既然将行政复议定位为“化解行政争议的主渠道”，就应当完善其救济优先、兼顾监督的多功能设计。此前，将行政复议仅仅定性为行政内部监督的方式，在机构和人员的专门化、专业化、职业化建设未全面升级的前提下，仅仅依靠一般的行政程序，很难摆脱人们对暗箱操作、官官相护的印象，这必然会使行政复议缺乏公信力，而公信力是行政复议的生命线。㊴参见方军：《论行政复议的性质界定与功能定位》，载《河南财经政法大学学报》2020 年第6 期。为此，县级以上人民政府可直接设置行政复议机构，避免当前科层带来的弊端。目前各地的行政复议机构一般设立在司法行政部门，作为其下属的一个科室，其组成人员编制也隶属于司法行政部门，由其来负责同级政府的行政复议工作，因其附属性强且职级不高，从提出初步意见到各级分管领导形成初步决定，再到最终作出决定，不免会影响矛盾化解的效率与公信力。故可在政府直接下设复议机构，使之成为一个独立性机构，同时配齐专业化、职业化的复议人才，确保其复议的公正与效率。

在审理程序方面，要充分利用行政资源，提高行政复议审理的权威性与灵活性。复议机关应当切实保障当事人的程序性权利，多听取当事人意见，尤其像生产安全事故调查这类涉及面广、专业性强的领域，不能采取简单的书面审理方式，而应当尽可能地与当事人面对面沟通交流，对于重大、疑难、复杂的案件，可以通过听证会等多种形式听取当事人意见，必要时可提请行政复议委员会提出咨询意见。目前，各地大都建立了行政复议委员会，通过引入高校教师、律师以及其他专业人士等参与复议，弥补复议机关中立性、专业性不足等问题，增强复议的公正性、合法性与科学性。所以，对于一些有争议的案件尽量让复议委员会成员参与讨论，激活其作用，使行政复议委员会咨询工作常态化、规范化，对于复议委员会的咨询意见复议机关应当给予必要的尊重。

在审查标准方面，应加强对相对人真正关切点的审查。当前行政复议大多只是从合法、合理两个层面对行政行为进行审查，而忽略对行政争议本身的审查，对于当事人的真实需求与关切焦点关注不够，未能充分发挥行政复议全面审查的功能。例如对事故调查报告批复提起复议，相对人往往真正关心的是事故调查报告对于其责任认定是否准确、法律责任的建议是否妥当等问题，而非对于一般性、程序性的批复有什么太大的异议。因此，行政复议应当在合法性与合理性审查的基础上，全面审查行政争议，切实保障当事人的合法权益。㊵参见马怀德：《行政复议体制改革与〈行政复议法〉修改》，载《中国司法》2022 年第2 期。

简言之，对于事故调查报告批复的诉讼案件，复议前置或许不失为平衡各方的一种选择，不无遗憾的是，2023 年9 月1 日修订的《行政复议法》第23 条仍未将此类情形作为复议前置的事项。据最高法案例指导工作办公室工作人员撰文显示，指导案例22 裁判要点在初稿中曾作如下表述：土地行政管理部门直接将批复付诸实施且已经过复议程序，原国有土地使用权人对批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。后来修改裁判要点时，将“且已经过复议程序”这一表述删除了，从而使该指导案例最终未将复议作为提起行政诉讼的前置条件。㊶参见石磊：《指导案例22 号〈魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案〉的理解与参照——内部行政行为外部化具有可诉性》，载《中国法律评论》 2014 年第1 期。复议前置或许是最高法审核确定该指导性案例时的一种观点。对于事故调查报告批复的救济途径设置上，可将行政复议设为前置程序：一方面可以充分保障行政机关的首次判断权与自我监督权，让行政机关有机会先自我再次审查行为之合法性及合目的性，同时能关照到此类案件的特殊性与复杂性；另一方面，在一定程度上可缓解司法压力、减轻群众诉累，同时又能切实维护司法权作为最终救济手段的权威性与终局性。