中国科技金融政策变迁历程与逻辑研究——基于政策文本的结构分析

杨凯瑞，严传丽，史 可，崔 璐

（1．河南财经政法大学公共管理学院，河南 郑州 450046；2．鹤壁产业技术研究院，河南 鹤壁 458000；3．河南农业大学文法学院，河南 郑州 450046）

0 引言

科技金融是科技与金融融合发展的产物，能对经济持续发展产生递增效应和外溢效应［1］，是推动国家经济增长的重要动力［2］。科技金融政策作为承载科技金融理念的主要载体，是政府引导科技金融发展乃至增强地区创新能力的关键支撑点［3］。改革开放至今，我国各级政府部门已制定颁布了一系列政策文件来推动科技金融的发展与实践，逐步从初期的政策业务开发层面向国家战略规划层面过渡，对我国科学技术进步和产业经济发展起到了巨大的推动作用。那么，中国科技金融政策经历了怎样的变迁历程？形成了怎样的历史逻辑？面对依然存在的科技型企业融资难与金融支持科技创新风险控制难等现实问题，中国应在科技金融政策供给上做出何种调整和改进？这些都是在新的历史时期我国深入实施创新驱动发展战略、实现科技创新和经济发展新跨越所必须回答的问题。基于此，本文系统搜集了改革开放以来我国中央政府制定的科技金融政策，运用文本分析和内容分析相结合的方法，围绕五年规划这一主线探讨政策多维要素间的逻辑关系，展现改革开放以来我国科技金融政策的变迁历程与内在逻辑规律，并对未来中国科技金融政策制定和优化提出建议。

1 文献回顾

政策分析作为一门极为注重应用性研究的社会科学，通常需要借助多元理论和各式论证方法生成各种信息资讯，整合集成所需事实依据，厘清某些行为模式可能产生的结果，从而为政策制定者提供强有力的决策辅助［4］。目前，学界对科技金融有着大量研究，在科技金融政策分析方面也取得了丰硕成果，主要集中在以下两个方面。一是通过运用政策文本量化等方法探讨我国科技金融政策的相关性质特点，主要认为当前我国科技金融政策在支持手段、服务对象、政策目标以及管理规范上发生了显著的主题演化变迁［5］，并在科技成果转化的强度、广度、速度和方向上有着截然不同的政策扩散特征［6］，且地域间科技金融政策的有效性差异较大［7］。二是综合运用多种计量方法对科技金融政策的实施效果、影响等进行计量研究，主要认为政策对地区经济发展、科技创新以及产业结构升级等方面存在正向的促进作用［8-10］。此外，现有文献还实证检验了科技金融政策的研发激励效用［11］、科技人才集聚效用［12］以及创新支持效果［13］。

通过梳理现有文献发现，目前学界对科技金融政策的研究已较为丰富，但较少探讨科技金融政策演化变迁历程，仅有的成果也是将政策主题这一单一要素作为切入点，鲜有文献综合多种维度要素予以解读。而在公共政策制定和实施过程中，多要素多维度的相互配合是实现政策目的、发挥政策作用的基本要求。不同维度、层次下科技金融政策的演化规律逻辑是什么？推动这一变迁历程的原始动因主要涉及哪些方面？对于这些问题，以往文献尚未形成一个统一的应答框架，这也成为本研究的立足之处和出发点。

2 研究方法和样本选择

2．1 研究方法

所谓政策结构，是政策系统中各要素模块以某种特定形式组织运作，并以此形成的一种比较稳定的组合关系和作用模式，包括政策主体、政策客体、政策环境、政策工具等内容［14］。本文立足于公共政策分析的基本理论体系，遵循谁来治理、治理什么、如何治理、治理目标的逻辑，通过对政策文本中政策主体、政策议题、政策工具等内容的挖掘和量化分析，解析中国科技金融政策体系架构，梳理科技金融政策历史沿革，全面系统地展示政策现象背后所蕴含的逻辑规律和内在联系。

本文对我国科技金融政策文本的分析主要包括以下4个步骤：首先，在借鉴已有研究的基础上，针对样本政策文本内容设计“中国科技金融政策文本分析结构化编码和分类体系”（见表1）。其次，根据所设计的文本分析编码表，利用ROSTCM6软件对政策文本进行信息挖掘和抽取。再次，以五年规划为主要时间划分依据，分阶段描述说明政策注意力、政策议题、政策主体以及政策工具等结构要素。其中，在对政策注意力进行量化分析时，借鉴相关学者在政策力度研究中的已有成果［15］，根据政策制定主体的层级高低和文种类型差异，按效力高低对政策样本进行分类。具体采用以下赋分标准，加总计算各五年规划期间的政策力度：全国人大及其常务委员会颁布的法律、决定赋6分；国务院颁布的决定、指令、规划纲要等赋5 分；国务院颁布的暂行条例和规定、办法、意见、方案、计划、措施等赋4分；各部委颁布的意见、办法、方案、规划、规定、原则、规范、指引、细则等赋3分；国务院颁布的批复、通知、报告等赋2分；各部委颁布的通知、公告、通告、纲要等赋1 分。最后，借鉴扎根理论对各五年规划阶段的政策模型进行多维度、多要素的解读分析，并据此探讨自改革开放以来我国科技金融政策的演变规律和内在动因。

表1 中国科技金融政策文本分析结构化编码和分类体系

2．2 样本选择

《国家“十二五”科学和技术发展规划》指出，科技金融是通过创新财政科技投入方式，引导和促进银行业、证券业等各类资本创新金融产品，优化服务模式，实现科技创新和金融创新持续发展的一揽子制度举措。科技金融政策则是为应对我国科技创新发展过程中传统金融服务供给不足、资本市场环境相对脆弱等问题而进行的一系列系统性、创新性举措安排［16］。随着我国经济、科技以及金融等体制改革优化的逐步深入，科技与金融的融合发展渐入佳境，科技金融政策体系也日益完善，逐渐形成了包括财政科技投入政策、科技贷款政策、风险投资政策、科技资本市场政策、科技保险政策、科技担保政策等丰富多元的政策体系［17］。本文的研究对象即为以上述政策内容为核心的公共政策体系，据此开展政策文本的搜集和筛选工作。

在政策文本的搜集过程中，本文遵循权威性、公开性、相关性、有效性和唯一性原则。首先，查询国务院及财政部、科技部、中国人民银行、银监会、保监会等相关中央政府部门的官网，并利用北大法宝等权威数据库进行全面检索，搜集与科技金融相关的政策文本。为确保样本搜集的全面性，将政策颁布的时间范围选定为1978—2020 年。其次，对所搜集的政策文本进行逐一阅读，剔除已经失效的和仅表达态度但缺乏具体措施的政策文本，确保政策内容中含有切实手段措施以促进科技与金融相结合。最后，利用政策之间的传承与引用关系，对所搜集的政策文本进行回溯检索以避免遗漏，剔除重复出现的以及函、复函、行业标准等文件，最终得到研究样本239 份。

3 数据分析

3．1 政策注意力

政策注意力可通过统计分析政策数量和力度的时区分布状况来测度，其能够反映政府对某项社会事务的关注程度［18］。在改革开放以来的9个五年规划中，中国科技金融政策的数量呈现平稳增长的态势，平均政策数量在27项，平均政策力度为66．3（见图1）。其中，“十一五”和“十三五”时期分别是统计时区中政策数量和力度最大的两个规划时期，而相对低潮期则是“五五”和“六五”时期。可见，中国科技金融政策的数量和力度呈现出非均衡性分布与一般持续性增长的变化特征。

图1 中国科技金融政策的数量和力度分布

改革开放以来，我国国民经济发展取得了巨大成就，逐步从资源消耗与低成本要素投入驱动转向科技创新驱动，货币市场和资本市场在科技发展领域的融合也愈发紧密，逐步形成科技、产业和金融深度集成统筹、协同推进共建的局面［5］。随着我国科技制度创新进入新的阶段，科技金融作为创新驱动发展的“牛鼻子”，已经成为有效促进政府资源配置、市场资源引导、创新创业激发的关键推动者［19］。这些都促使中国政府在改革开放深入推进和科技创新体制机制变迁革新的浪潮下，愈发重视科技金融的发展实践，对科技金融的政策注意力也呈现出稳步上升的趋势。

3．2 政策主体

统计我国科技金融政策主体的发文情况（见表2）发现，在“五五”“六五”以及“七五”期间，各类主体发文数量均相对较少，且大多难以实现连续发文，多个主体在某一阶段或多个阶段未发文，仅财政部在各五年规划期间均有相关政策出台。在“八五”“九五”和“十五”期间，各类主体发文总量小幅度上涨，且在“九五”期间首次有主体（财政部）发文数量突破10项，但仍有部门在这三阶段均未发文。而在“十一五”“十二五”和“十三五”期间，发文主体类型明显多样化，各类主体发文数量明显增多，且“十三五”时期发文总量首次突破100项，但各主体发文数量分布仍不均衡。

表2 中国科技金融政策主体的发文量分布（总发文量≥3项）

在部委层面上，“十三五”时期各政策主体整体发文量最多，而“五五”时期数量最少。其中：财政部在“五五”以及“九五”至“十三五”期间的发文量均居首位，而在其他阶段的发文量较少；科技部发文量也比较突出，且波动较小；金融部门（主要指各类银行、证券、保险及基金委员会等）发文量存在明显波动，在“八五”和“十三五”时期发文量较多，表现比较突出，而在“十一五”和“十二五”时期则排位靠后，变化比较明显；其他部门则是在“十二五”至“十三五”时期爆发，发文量骤增。

通过统计政策主体发文量可以发现：①我国科技金融政策所涉及的政府部门多、范围广，说明科技金融工作繁琐复杂，点多面广，支撑与服务科技金融高效发展的金融门类较多，须多个政策主体通力配合、协同推进以确保系列工作落地实施，进而促进政策、工具协调联动，相互补充［20］。但各政策主体的发文总量和每个五年规划期间的发文量差异较大，分布较为不均衡。

②科学技术的财富化过程是科技创新的重要构成部分［21］。通过改革科技管理体制、加大科技投入、创新科技组织方式等措施，科技金融政策体系和工作机制正逐步完善，技术创新财富贡献的增长率显著提升，而部门责任和职权的明晰界定是促进科技金融体制机制高质量优化的重要前提。随着经济体制改革的推进和创新驱动发展战略的稳步落实，我国金融工作在支持经济、科技发展等方面已逐渐形成了服务类型较为多样、功能较为齐全、国际化水平持续增强的完整体系，使得科技金融的发展不再依赖于单一政府部门［5］。在促进科技金融发展的过程中，我国中央政府部门在不同时期通过发挥自身职能积极支持科技金融活动。其中，财政部、科技部和金融部门作为推动科技金融发展的关键部门，发文量靠前，且多向科技金融活动的某一方面或某一领域提供支持；国务院作为我国最高行政机关，则多从宏观层面指导科技金融的发展目标和方向，引导各部委和直属机构开展工作。

3．3 政策议题

统计不同时期我国科技金融政策议题（见表3）发现，改革开放初期，我国科技金融政策较重视资金管理、科技贷款及专项资金的发展应用。在“九五”期间，金融服务有关议题才初现端倪。“十一五”之后，科技金融发展迅速，政策议题明显多元化，政策内容逐步丰富，自主创新、资金监管等政策议题受到国家重视，试点工作、基础设施等内容也开始进入政策制定者的视野。“十二五”“十三五”时期，更是呈现出基础性研究、科技发展与应用、成果转化与创新、科研经费管理、科技人才培养和科技金融融合等6种政策目标并存的局面，相对应的政策议题也更加丰富，但其中有关科技金融融合发展的政策议题及内容却很少在其他阶段出现。

对于不同政策议题所导向的政策目标来说，科技发展与应用几乎出现在每个五年规划时期，且于“十一五”时期达到顶峰，其次是“十三五”“九五”时期。基础性研究和成果转化与创新次之，几乎每个五年规划时期都有涉及，且均于“十二五”时期体现最多，“十一五”“十三五”时期紧跟其后。而科技金融融合在“十一五”时期才进入政策制定者的视野，并于“十二五”“十三五”时期得到高度重视，相关政策数量一直维持在较高水平。此外，始于“七五”期间的科研经费管理在之后的各时期也均有所反映，其中以“十一五”“十三五”时期的数量最多。而自“十五”期间出现的科技人才培养的表现却一直不是特别突出。

总之，中国科技金融政策议题整体涵盖的内容较为全面，包含了资金管理、科技贷款、金融服务等诸多方面，不仅涉及科技发展的基础性研究、发展与应用阶段，还持续作用于科技成果转化与创新阶段，具有详细、全面的特点。究其原因，科技金融是国家层面促进技术创新、深化成果转化和推动高精尖产业发展的一揽子金融政策、金融制度、金融工具和金融服务的统筹协调与创新安排，在国家科技创新机制以及相关金融体系中占有举足轻重的地位［17］，其作用广泛，包含多元化的服务类型。并且，随着我国经济体制和科技体制的深化改革以及现代化金融体系的持续构建，强化金融支持、加快科技创新已成为我国建设创新型国家的关键举措和推动经济高质量发展的关键要求。但在各五年规划期间，相关政策议题的分布呈现出非均衡性特点。

3．4 政策工具

政策工具是政策目标和实施结果之间的桥梁，是达成政策目标所需的技术手段、方法路径，其选择和运用对政策执行的有效性至关重要［22］。通过对政策工具的分析，可以清楚地了解政府在实现某一目标时的政策手段使用偏好［20］。对于政策工具，学者们提出了多种分类方式，常见的有：Schneider 和Ingram（1990）［23］根据政策目标人群的行为模式及动机起因，将政策工具分为权威型、激励型、能力建设型、学习型、符号与规劝型等5 类；Vedung（1998）［24］依据政策工具发挥影响力的方式途径，构建了涵盖管制型、经济型和信息型的政策工具划分框架；顾建光和吴明华（2007）［25］将类似的分类框架表述为管制类、激励类和信息传递类政策工具；陈恒钧和黄婉玲（2004）［26］则借鉴萨拉蒙在新治理范式中政策工具的分类，将政策工具归纳为直接型、间接型、基础型和引导型等4类。

本研究在借鉴Vedung（1998）［24］、陈恒钧和黄婉玲（2004）［26］的政策工具分类基础上，综合其他学者观点，同时依据我国现行科技金融政策的主题内容和政策工具本身的特性、发挥作用的领域，将基本政策工具分为管制型、指导型、市场型、基础型、激励型等五大类（见表4），并对样本政策进行分类统计。统计发现，我国科技金融政策中基础型政策工具使用频次最高，以资金和人力为主，主要致力于为科技金融发展创造各种基础性条件；管制型政策工具使用频次位居第二，以监管、规范、标准为主，主要通过运用政府强制力制定法律规范等来促进科技金融的融合建设；激励型政策工具使用频次排名第三位，以优惠和奖励为主，主要通过税收优惠、创新激励、金融服务等途径提高相关科技金融主体的主观能动性和参与积极性，驱动科技金融高质量发展；而指导型和市场型政策工具相对稀缺，分别以规划和交易为主，主要通过制定发展规划、科技计划等来引导科技金融的发展建设，以及发挥市场机制作用（政府购买、贸易管制等）来实现科技金融发展所需资源的优化配置。

表4 中国科技金融政策工具的使用频数和占比分布

从时区分布来看（见图2），管制型、引导型以及激励型政策工具自“五五”开始便贯穿于科技金融发展的全部历程，且于“十二五”期间达到峰值，于“十三五”期间有所回落。市场型政策工具主要分布于“十一五”至“十三五”期间，而在其他阶段仅少量出现。基础型政策工具自“八五”时期起始终处于主导地位，且使用次数逐渐攀升，最终于“十二五”期间达到顶峰。

图2 中国科技金融政策工具时区分布

通过统计政策工具使用情况和时区分布可以看出：改革开放以来我国科技金融政策工具的使用类型较为丰富，在管制、引导、市场、基础以及激励等方面均有涉及，能够有效推动科技金融发展模式优化和产品服务的创新研发，加快相关政策体系内容的设计优化，缓解融资难、融资贵等问题给科技企业造成的不利影响，推进基础研究、尖端技术研发以及高新技术产业发展。但在各五年规划期间，各类政策工具的分布情况差异较大。

其中，基础型政策工具的细分种类和使用次数表现突出，保障了财政资金、人才队伍的有效供给，兼顾了基础设施建设、信息技术支持等科技金融发展方式，为推动科技金融发展提供有力支撑。这不仅符合科技型企业成长规律，满足特定的新型科技金融产品和服务模式创新的要求［20］，还体现出我国社会主义制度集中力量办大事的显著优势。而其他4类政策工具使用次数相对较少，尤其是引导型和市场型政策工具，反映出在我国科技金融发展的相关活动中，政府所发挥的各主体引导作用以及市场所发挥的基础资源配置作用均有待进一步提升。

4 中国科技金融政策演变的历史过程

本文依据公共政策主体、目标、议题、工具的基本逻辑，以五年规划为基本观察区间，构建了统一的我国科技金融政策模型，在仔细研读各五年规划纲要，并与政策文本分析结果相结合进行研判分析后，发现我国科技金融政策演变的历史过程大致可以分为3个阶段。

4．1 “五五”至“七五”期间

“五五”至“七五”时期的科技金融政策注意力均不高，明显低于其他时期。该阶段的科技金融政策主体相对单一，多数政策主体在此期间都未发文，对科技金融发展的促进作用并不突出；政策工具、政策议题和政策目标也相对简单，所采取的工具手段多为管制型和指导型，而关注的议题和目标也主要是资金管理、科技贷款以及科技发展应用和基础性研究，政策可发挥的作用空间较窄。

结合五年规划具体内容要点发现，该阶段科技金融政策所表现出的特征主要与这一时期我国经济建设发展目标以及对科技金融服务的迫切需求密切相关。1978 年中国开始实施改革开放，制定了以经济建设为中心的基本发展方针。“六五”“七五”时期是我国实行改革开放后的前两个五年规划时期，在此期间经济社会各个领域的发展仍较为缓慢。而科技金融是促进经济体系优化升级的关键动力和重要支撑。“六五”规划重点指出，系统发展科学技术是实现未来二十年奋斗目标的三大战略之一，调整财政支出中的科技拨款刻不容缓。“七五”规划也明确指出，为加强基础研究，将建立国家自然科学基金，以开拓新兴技术领域和其他技术领域。但总体而言，“六五”和“七五”规划关于加强科技金融发展的表述并不多。总之，在这一时期，我国科技金融刚起步，处于萌芽阶段。

4．2 “八五”至“十五”期间

“八五”至“十五”时期是我国科技金融政策的过渡阶段，相关政策数量和力度均处于中间水平，并呈稳步上升的态势。一是政策主体多元化，科技部、财政部以及相关金融部门逐渐在科技金融政策领域发挥重要作用；二是政策工具类型日益丰富，应用频率大幅度提升，基础型政策工具占据主导地位；三是科技发展与应用、成果转化与创新的政策目标和金融服务、资金监管的政策议题逐步成为关注焦点。

结合五年规划具体内容要点发现，该阶段科技金融政策的特点：一方面，体现在我国科技金融政策体系不完善，但随着经济体制改革深化和经济社会发展，政府部门提高了对科技金融的重视程度［27］；另一方面，也反映为探索科技金融实践模式、加大科技信贷力度和实施多种金融手段（包括开发性金融、财政科技投入、风险投资和发行企业债券等）等改革举措［5］。

“八五”规划伊始，发展建设中国特色社会主义迈向下一阶段，着力增加农业、教育、科学、国防和国家重点建设领域等方面的开支，控制信贷总规模、积极调整信贷结构成为这一时期金融服务工作的重点。各主体积极丰富金融产品的服务功能，创新服务品种，探索科技发展过程中金融产品、服务的应用空间和途径，注重相关专项基金项目的开发实践。此外，“八五”规划中关于科技发展的章节设置和篇幅明显多于此前各五年规划，到“九五”和“十五”规划期间，有关科技发展的说明更是显著增多。其中，针对科技金融发展的主要需求，“十五”规划明确指出，应提高科技持续创新能力，实现技术跨越式发展。另外，1992 年中国科技金融促进会成立，1993年《中华人民共和国科学技术进步法》和1996 年《中华人民共和国促进科技成果转化法》出台实施，这些也都从侧面反映了这一时期国家层面愈发重视科技金融融合、高新技术转化应用等议题。

4．3 “十一五”至今

“十一五”伊始，我国政府显著提高了对科技金融政策的注意力，而政策目标、议题、主体和工具等的多样性也明显增加。政策主体参与面广，多涉及中共中央、国务院以及各部委，且各部委的主体责任更强。政策工具则类别繁多，包括管制型、引导型、市场型、基础型和激励型等，其中基础型政策工具占据主导地位，其他4 类政策工具的使用频次也有所增加。但在“十二五”期间，基础型和其他4 类政策工具的数量差距达到最大；到“十三五”期间，各类政策工具的使用次数均有所回落，差距亦有所缩小。

结合五年规划具体内容要点发现，该阶段的科技金融政策主要源自当时我国社会主义市场经济所面临的国内国际大环境。“十一五”期间，我国经济发展受多种因素影响，波动明显，社会矛盾凸显，而科技创新能力和产业技术水平仍然较低，国际上围绕资源、市场、技术、人才的竞争也愈演愈烈，内忧外患严峻。“十二五”规划进一步强调，要强化支持企业创新和科研成果产业化的财税金融政策，保持财政科技经费投入稳定增长，深化科研经费管理制度改革，全面落实促进技术进步的税收激励政策，以消除科技金融产品与服务匮乏、金融体制结构不合理以及发展环境不健全对科技创新稳步健康发展的制约。而“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜时期，其间国内外环境形势更加复杂，中美贸易战爆发更使我国集成电路和相关高新技术发展陷入僵局。而从数据分析结果也不难看出，科技金融政策结构倾向于复杂化的事实。

5 中国科技金融政策演变的规律特征

通过对改革开放以来我国科技金融政策的梳理，并结合国家五年规划纲要内容，发现中国科技金融政策的历史演变具有一定的规律特征，具体体现在变迁轨迹、功能定位、议题设定以及行动模式等方面。

5．1 变迁轨迹：一般持续且非均衡发展

自改革开放以来，我国科技金融政策的数量和力度呈非均衡性分布，整体变迁轨迹也呈现出一定的倾向性而非均衡性；政策注意力在不同规划时期分配不均，且注意力的提高表现出一般持续性。同时，政策主体、目标、议题以及工具维度也具有类似特征，即非均衡性分布，且呈一般持续性增长趋势。

改革开放初期，我国科技金融发展刚刚萌芽，相关理论和实践较为匮乏，因此“五五”至“七五”期间的科技金融政策整体注意力不高。到了“八五”至“十五”时期，科技金融政策在数量和力度方面均呈现出不断上涨之势，甚至在“十五”期间出现了一定程度的跨越式上升。这一增长态势反映出随着改革开放的逐步深入和经济体系的不断优化，我国对科技金融发展的关注度也在不断上升。“十一五”至今，为应对自主创新能力不足、尖端技术资源匮乏、产业技术水平低下等问题，我国政府开始倡导科技金融融合发展，相关政策数量和力度显著提高，政策主体日益丰富，所应用的政策工具也均逐步摒弃简单模式，升级演化为多元复杂形态。

因此，一般持续性增长且非均衡性分布是我国科技金融政策总体上的变迁特征，相关政策结构也逐步由最初的简单一元向复杂多维转变，这基本与科技金融发展问题由简到繁的趋势保持一致。

5．2 功能定位：被动回应多于前瞻指导

政府回应是指政府对公众接纳政策、提出诉求做出及时反应，并采取有效措施积极应对［28］。公共政策作为国家发展战略和政治价值的外在表现，不仅反映出当前社会广泛关注的焦点问题，也体现了公共管理技术的适时变化和应用，对国家或地区的经济、社会发展具有核心推动作用［29］。纵观改革开放以来我国科技金融政策的基本理念和发展重点，大体都实现了及时回应，这在一定程度上减轻了各类现实问题对技术创新研发造成的负面影响。一是回应了科技发展对金融产品和服务的需求，如“九五”规划将科技信贷、专项基金等金融产品的开发应用纳入金融体制改革和科技创新发展的战略计划中；二是回应了国际国内环境剧烈变化对科技金融发展和实践的要求，如科技金融的深度融合是“十一五”以来我国科技发展的关键动力和坚实基础，这一阶段科技金融政策的发展要点逐步由改善金融供给服务向实现金融资源最优配置、优化金融支撑机制体系、促进融合试点工作落实等深耕科技金融工作领域倾斜过渡［5］。

在相对简单的政策环境下，具有回应性的公共政策能表达出部分既往的社会诉求［18］。但随着我国社会主义市场经济体制的不断完善、政府治理能力现代化进程的不断推进以及国际社会发展不确定性的几何级数增强，对公共政策的整体需求也由以往的被动回应转为更加注重前瞻供给。然而，改革开放以来我国科技金融政策沿着“金融政策（政府主导）支持科技事业发展——科技政策调整促进经济增长——促进科技与金融相结合”的发展路径［30］，先后经历了先稀缺后发展以及先需求后供给的历史脉络，前瞻指导性不足，不仅在应对各类棘手复杂的社会矛盾时效率不高，还极易导致政策时滞和行政资源运用不充分［31］，不利于我国科技金融的高效融合发展。

5．3 议题设定：通达权变优于僵硬固化

科技创新和金融创新深度融合发展的历史进程，既不能脱离现实宏观经济环境，更不能脱离中国科技体制机制改革的变迁历程［32］。政策议题设定作为一项全新政策体系架构的底部基石，不仅反映着政策制定者对于某一特定公共事务的治理偏好［33］，更体现着不同时代背景下的发展重点和关键。改革开放以来我国科技金融政策议题设定不断裂变、延伸，内涵愈发丰富，外延愈发拓展，呈现出通达权变多于僵硬固化的特征。这也反映出我国科技创新发展和金融供给服务的融合程度受到宏观环境背景的决定性影响，两者融合的适应性又决定着科技创新环境的优劣，且随着不同时期科技创新需求的变化，金融服务体系的创新活动也不断在实践中取得发展，而非故步自封、僵化不变。

改革开放初期，我国科技创新处于恢复、重建体制阶段，基础设施、技术研发等方面的资金需求较大［5］，萌发了以金融手段支持科技创新发展的思想。各政策主体注重提供科技贷款、专项基金等多种金融服务，且着重加强资金管理，保障各类科技创新活动顺利开展，科技金融雏形逐渐形成。此后，在“八五”至“十五”期间，我国改革开放和现代化建设进入新的阶段，确立了科教兴国战略，明确提出要增强国家科技实力和科研成果转化能力，科技发展与应用及成果转化与创新得到高度重视。为与科技创新发展进程相适应，贷款贴息、股权激励等金融举措被相继提出，加速了重大科技成果转化应用，科技金融取得新发展。自“十一五”规划开始，中央政府对科技金融发展愈发重视，各类科技金融工具的作用得到充分发挥，科技金融深度融合发展的政策目标也被纳入未来政策规划行列。随着中国经济进入换挡提质的新时期，科技金融已成为创新驱动发展的“牛鼻子”。金融服务创新在中小企业板、科技担保、创业板、科技保险等操作层面也不断发力，资源要素的最优配置、创新创业潜力的激励激发都已离不开科技金融的支持［32］。

5．4 行动模式：行政主导胜过多元协同

政策工具是政府组织集体行动、解决公共问题的行为方式，以及通过某种途径调节政府行为的机制，其选择和设计直接影响政策执行效力和政策目标的实现程度［34］。在实践过程中，我国科技金融政策逐步形成了以基础型、管制型工具为主体，以激励型、指导型和市场型工具为补充的政策工具体系。其中，基础型政策工具直接作用于各类生产要素，通过政府扶持和各种科技金融创新服务平台，集聚人力、资金、技术等资源，促进科技资源与金融服务有效对接，保障金融服务对科技活动的服务质量。管制型政策工具的使用则间接反映出政府与市场及社会之间管制与被管制的关系［18］，主要采用规范、监管和标准等手段加强金融领域的制度化建设，致力于改善金融服务和产品［20］，打造有利于科技金融发展的社会环境。而激励型、指导型和市场型政策工具的使用相对稀缺，主要通过金融服务、税收优惠、目标规划以及政府采购等手段降低科技金融活动开展过程中存在的不确定性风险，引导各科技金融主体提升服务能力和质量，增强金融发展对技术创新的支撑作用。

在时间序列上，改革开放以来我国科技金融政策工具的使用大致经历了从以管制型、指导型政策工具为主导，到以基础型政策工具为主导、其他4类政策工具为辅助的演变过程。这一趋势反映出，我国科技金融发展的政策作用模式已由最初的优化制度环境、加大要素供给向创新鼓励引导转变；而指导型、市场型政策工具从无到有、由少到多的渐进演变历程，也反映出改革开放后我国政府治理理念由全能政府向有限政府转变，治理手段由管制向服务转变［35］。另外，就我国科技金融政策工具的整体使用情况而言，基础型、管制型政策工具的使用占比高于指导型、市场型政策工具，这也在一定程度上反映了我国科技金融发展行动模式偏向于行政主导，而非多元协同治理。

6 总结与讨论

6．1 结果分析

本文从多维政策要素出发，以五年规划为观察区间，对改革开放以来的科技金融政策进行了系统研究，得出以下结论。

第一，我国科技金融政策具有一般持续发展的阶段性演变特征。结合五年规划内容和政策分析结果，发现我国科技金融政策可分为3 个演变阶段。“五五”至“七五”期间是我国科技金融发展的萌芽阶段，整体政策注意力不高，参与的政策主体相对单一，政策工具、政策议题和政策目标也相对简单，多样性不足。“八五”至“十五”期间是我国科技金融发展的过渡阶段，政策数量和力度呈稳步上升态势，政策主体、工具等丰富多元。“十一五”至今是我国科技金融发展的战略深化阶段，政策注意力显著提高，而政策目标、议题、主体和工具等的多样性也明显增加。

第二，我国科技金融政策蕴含回应性、权变性和主导性的演变逻辑。改革开放以来，我国科技金融政策的功能大多是回应科技发展需求，满足科技自主创新对金融服务的要求，促进技术高效创新研发。在政策议题设定上，则紧跟社会主义市场经济改革进程，适时调整关注热点和作用领域，强调议题设置的科学性、权变性。此外，我国科技金融政策在实践过程中逐步形成了以基础型、管制型为主，以激励型、指导型和市场型为辅的政策工具体系，政府作用较为突出，行动模式偏向于行政主导。

6．2 理论贡献

科技金融既是科学技术和经济金融的融合过程，更是创新型经济的高级形态。我国科技金融政策演变的历史过程和规律特征与我国科学技术创新需求、经济体制改革历程以及政治制度体系安排密不可分，蕴含着深刻的政策逻辑规律。

首先，回应了我国科学技术创新进步的现实需求。科学技术是推动现代生产力发展的关键要素，其高效发展必然离不开充足资本的有力支撑。改革开放之初，我国科技创新与经济发展各行其是，科研与生产分离脱节，各类科技创新活动难以实施，研发资金严重匮乏［36］。在此背景下，“广开经费来源，鼓励部门、企业和社会集团向科学技术投资”“银行要积极开展科技信贷业务”等思想成为“五五”至“七五”阶段引领科技金融发展的主要理念，以解决科技领域资金不足等问题。随着科教兴国战略的提出，推进科技体制改革，加快科技成果向现实生产力转化成为主要任务。为满足技术研发转化对金融产品和服务的需求，我国科技金融发展逐步向深化投资和财税体制改革，以及建立和完善金融组织体系、市场体系、监管体系等领域倾斜。“十一五”至今，国内外形势复杂多变，各种风险挑战层出不穷，不断对我国科技自主创新发展提出新要求。对此，我国科技金融体系建设愈发强调专业化、系统化，逐渐由注重科技贷款、资金管理向积极利用多种政策工具转变，相关战略目标、作用对象、支持手段也不断调整，以充分发挥政策的回应性功能。

其次，契合了我国经济体制改革深化的发展历程。随着我国经济体制改革的深入，科技金融发展中面临的问题愈发复杂多变，相关政策议题也在适时调整。改革开放初期，以经济建设为中心是我国经济体制改革的重点。在“经济建设必须依靠科学技术、科学技术工作必须面向经济建设”的引领指导下，科技金融政策偏向科技贷款、财政补贴等方式举措，金融业态整体较为单一。随着市场化取向改革的深入推进，我国确立了社会主义市场经济体制改革目标，市场主体逐渐多元化，金融体系开始迈入市场化改革进程。此时，我国科技金融政策价值取向也由技术至上向技术资本化过渡［37］，检查监督、制度规范、开发金融服务工具等成为该阶段的工作重点。“十一五”伊始，改革向纵深推进，鼓励非公有制经济发展、深化供给侧结构性改革等理念被相继提出。我国科技金融体系建设也逐步上升到国家战略层面，政策议题设定更加具有权变性，科技金融融合发展开始受到重视，相关科技金融工具和服务愈发丰富多样，逐步形成了科技、金融和经济发展深度融合、联动协同之势。

最后，体现了我国有为政府主动作为的制度安排。中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本制度保障，是相关政治制度依托的摇篮［38］。其赋予了政府部门强大的统筹协调能力，可广泛组织调动各类社会资源积极参与社会各界发展。自改革开放以来，我国政府切实转变职能，深化行政体制改革，为满足提高科技发展要素供给、优化科技金融生态环境、引领科技金融战略方向等科技金融发展需求，相应政策工具体系逐步由单一的以管制型、指导型政策工具为主，向以基础型为主、以其他4类政策工具为辅的体系机制发展，充分发挥了政府对资金、人才、基础设施等资源的主导分配作用，大幅加强了对科技金融健康发展环境的综合引导管制。但这也在一定程度上反映出政府过多运用能够直接发挥效力的基础型和管制型政策工具，而忽略其他政策措施的执行应用，使得科技金融发展的行动模式表现出行政主导的特点。

6．3 实践启示

改革开放以来，我国科技金融政策的发展整体上回应了不同阶段对科技创新转化、基础理论研究及核心技术研发等目标维度的现实需求，并呈现出鲜明特征。但我国金融业在整体市场结构、经营发展理念、产品创新能力、服务供给水平等方面仍无法充分满足当前科技创新驱动发展和经济高质量发展提出的新要求，诸多矛盾和问题仍亟须解决［39］。因此，基于前文研究和讨论，本文对未来我国科技金融政策制定提出以下建议。

第一，提升政策前瞻指导性，缓解政策滞后问题。由于政策惯性和政策终结的艰难，科技金融的发展也存在着政策滞后的现象，跳出制度延滞困局且逐步增强公共政策的前瞻性就变得极为关键。一是改变传统的事后决策模式，充分考虑当前科技金融发展隐患，变回应性政策为前瞻性政策。二是注重完善政策反馈机制，加强政务信息公开，提高政策的透明度和预见性，在多变的社会环境下，基于公共政策执行效果做出及时调整，缓解政策滞后问题。三是参考科技金融发展较为成熟的国家和地区的政策制度，关注其政策背后的思想内涵和制度逻辑，结合我国发展的实际情况予以借鉴。

第二，强化政策主体责任，促进政策间的协同互动。改革开放以来，我国财政部、科技部和金融部门作为科技金融政策制定的核心部门，积极承担了推动科技金融落地实施的主要责任；但部分国家层面的政策主体责任稍显不足，制定出台的相关政策数量较少。在全球化和市场化的总体趋势下，科技金融发展需要多方的协助支持，政策之间、政策主体之间的交流互动显得尤为重要。由政出多门、各执一词的政策协作方式转向通力合作、协同治理的政策协作方式，这应是我国科技金融政策的发展方向。

第三，提升各主体协同能力，形成多元共治局面。科技金融是政府、金融机构以及创投机构等多元主体协同配合的资源配置模式。但当前以政府为主导的基础型、管制型政策工具的大量应用，使我国科技金融发展在多元力量共同参与上稍显不足。因此，在未来的政策设计中，应注重加强不同主体间的统筹协调，灵活发挥激励型和市场型政策工具的杠杆作用，引导社会各界踊跃参与科技金融创新发展，实现从科技金融支持、科技金融引导向科技金融深度融合模式的转变。而这种多元协同共治局面也应在其他政策结构要素维度上有所体现。

本文仍存在一定的不足之处，有待未来进一步深入研究：①本文基于政策文本量化分析的方法对改革开放以来中央层面科技金融政策体系展开了研究，但对于地方或区域性的科技金融政策未有涉及，后续可考虑对此展开进一步研究。②在对改革开放40 多年来科技金融政策的回顾中，主要以政策注意力、政策主体、政策议题和政策工具等维度为切入点，关于政策影响因子、政策执行效果等角度仍有待进一步探讨。