国际碳抵消机制建设运行的进展、挑战及启示

石颖　祁玉清　张德元

应对气候变化已成为国际社会共同面临的巨大挑战。全世界178个国家共同签署了《巴黎协定》，设定全球应对气候变化长期目标。我国于2020年提出了“双碳”目标并进行了系统部署。碳排放权市场作为一项成本低、高效率的政策手段逐渐成为各国适应气候变化的重要措施。近年来，随着全球范围内碳市场持续发展，碳抵消机制作为强制碳市场的重要补充备受关注。目前，美国、欧洲等国家和地区已在碳抵消机制方面积累了丰富经验。我国已建立了碳交易试点市场，并初步完成了国家碳交易市场建设，但碳抵消机制进展较慢。为此，对国际碳抵消机制展开研究以期为我国碳抵消机制建设提供有益借鉴。

一、碳抵消机制已成为强制减排市场重要补充

（一）碳抵消机制已纳入全球各碳交易体系

碳抵消机制指正在执行或已经批准的碳减排活动项目，经核查后产生的减排量在碳交易市场进行交易，用作排放量抵消的机制。其中，减排量指的是在常规情景之外减少或封存的排放量，碳抵消使用的减排量来源于碳交易市场覆盖范围以外排放源产生的碳减排或碳封存。根据碳抵消机制产生方式及管理方法，可大致划分为全球性碳抵消机制、独立性碳抵消机制、区域性碳抵消机制三类（见表1）。碳抵消机制是碳排放交易体系的重要环节，通过构建全国碳市场抵消机制，将资金引导至减排潜力大的行业企业，推动绿色低碳技术创新，推动前沿技术创新突破和高排放行业的绿色低碳发展的转型。此外，碳抵消机制提供了一种途径，对那些由于技术、政治或其他原因而难以纳入碳排放权交易市场范围的行业形成减排激励，有助于增加市场流动性，提高控排主体之外的企业的参与程度。随着各经济体碳达峰、碳中和目标的提出，一些排放量较大的企业如果不借助碳抵消机制，短期内可能难以达到减排要求，从而面临较大的转型压力。通过碳抵消机制，可以保障这些企业从高碳向碳中和的平稳过渡，从而助力经济的平稳运行。当前，全球各大碳交易体系已将碳抵消制度纳入其自身体系建设之中，包括中国全国碳市场和地方试点、美国区域温室气体减排行动、韩国等碳排放交易体系，越南和哥伦比亚等正在开发的碳交易体系也在同步考虑如何纳入碳抵消机制。

（二）形成以项目为基础的碳抵消运行机制

目前常见的碳抵消项目主要有温室气体减排项目、销毁项目、碳封存项目三类。对于不同的碳抵消机制来说，其注册项目类型存在一定差异。其中，全球性碳抵消机制注册项目主要集中在温室气体的减排项目和销毁项目，包括可再生能源、工业废气处置；区域性碳抵消机制侧重于温室气体减排项目中的可再生能源项目，以及碳封存项目中的林业碳汇项目；独立性碳抵消机制注册项目，除了可再生能源和林业项目外，还包括了碳捕集与封存项目、垃圾处理项目。不同碳抵消机制所覆盖的行业也有所不同，其中覆盖最多的领域為林业，共有19个涉及林业碳汇，占据全球总量的73%，位列所有行业第一位。

（三）碳抵消机制在碳减排中作用逐渐显现

从国际实践来看，各类碳抵消机制在碳减排中的作用逐渐显现。根据世界银行《碳定价机制发展现状与未来趋势2021》报告数据，2020年4月1日—2021年4月1日，26个碳抵消机制签发碳减排量合计3.6亿吨。从发展趋势来看，随着碳排放交易体系的不断完善和现有抵消机制的日益成熟，一些国家和地区开始倾向于不使用原有的国际抵消机制，而是发展国内抵消机制来逐步代替原来的国际抵消机制。

二、国际碳抵消机制建设运行中面临的挑战

（一）碳抵消机制的实际效果与预期存在一定差距

一是碳抵消机制的实际效果并未达到预期。碳抵消机制设计的目的不是允许碳排放者通过付费的形式进行排放，根本目的仍是碳减排，但从目前国际上已有的一些碳抵消机制运行结果来看，其促进碳减排的效果尚未达到预期。二是一些碳抵消项目存在损害其他方面利益的可能性。如以植树造林为主的林业碳汇项目，其对碳的储存不能确保具有永久性，且在一些不符合林业生长的地区，如湿地、草原等地进行植树造林，还可能破坏原有的自然生态系统而对气候带来损害。三是我国CCER①改革进展缓慢，不能满足多个市场需求。我国在2015—2017年签发超过5000万吨减排量，但由于CCER中止，存量CCER累计成交量达到2.94亿吨，是已签发减排量的约5.5倍，价格也从10—15元/吨涨至30—40元/吨，出现供需失衡情况，亟需重启CCER机制，指导市场有序发展。

（二）碳抵消机制的标准尚不统一、方法学不一致

一方面，不同碳抵消机制的标准不统一。国际上各种碳抵消机制在法律约束力及监测、报告、核证等方面的要求并不统一，使得不同碳抵消机制在碳减排的有效性、永久性和持续性等方面也不尽相同，影响了碳抵消信用的可信度和流动性。另一方面，同一碳抵消机制方法学不一致。即使是同一个碳抵消机制，由于缺乏规范标准，在对不同项目进行评估时也可能会使用不同的方法学，弱化了碳抵消机制的一致性。

（三）部分碳抵消存在重复甚至多重计算的问题

碳抵消市场面临的一个挑战是重复计算问题，即一项碳抵消信用被同时使用了两次。如，一个出售碳抵消信用的国家声明自己为减排作出了努力，同时购买碳抵消信用的国家也声称产生了同样的减排，有可能造成全球碳减排量的虚增。不仅如此，市场还可能进行“多重计算”，如企业、金融机构和国家同时声称基于同一项目实现碳减排等。

（四）国际上碳抵消信用价格普遍较低、动力不足

从目前的碳抵消信用价格来看，除了一些国家性的碳抵消机制签发的碳抵消信用价格相对较高外，其他碳抵消机制签发的碳抵消信用价格普遍较低。Trove Research（2021）发现，供求均衡状态下自愿碳抵消信用价格在20美元/吨左右，但目前由于市场供过于求以及对碳抵消效果的顾虑，自愿碳抵消信用价格仅在3—5美元/吨。如果碳抵消信用价格过低，会降低购买碳抵消信用的成本，使得实际的碳减排成本可能高于购买碳抵消信用的成本，这时企业会缺少改变自身碳密集行为的动力，有可能选择继续通过碳抵消方式来维持自身“碳中和”，存在“漂绿”行为。

三、国际碳抵消机制建设运行对我国的启示

（一）建立健全碳抵消机制监督管理体系

一是构建碳抵消项目减排效果的跟踪评估体系。重点考察碳抵消项目是否保持了额外性、真实性、永久性等，同时评估碳抵消项目的协同效益，确保碳抵消项目减排的有效性。二是建立相应的激励约束机制。根据评估结论，对不同碳抵消机制签发的碳抵消信用质量进行评级，对低评级占比较多的碳抵消机制采取限制信用签发、退出市场等惩罚举措。三是重启CCER机制。尽快重启CCER机制，支持全国碳市场、试点碳市场、自愿抵消市场以及国际航空碳减排市场的需求。

（二）推动形成相对统一碳抵消有关标准

可以由国际权威组织牵头制定碳抵消的相关标准，包括对项目的注册认证以及碳抵消信用额的签发、管理等，重点是明确对不同项目進行碳减排计量的方法学，保证计量结果的一致性与可靠性。国家或地区性的碳抵消机制应借鉴国际权威机构标准体系，在不改变碳抵消信用计量标准、保持碳抵消市场可靠性的基础上，可根据国内实际适当调整运行流程，如聘请第三方认证机构对项目注册、签发进行认证，进一步提升碳抵消信用的权威性等。

（三）明确碳抵消机制的使用及调整原则

一方面，建立不同层级的碳账户，对碳排放的增减进行核算。将碳抵消机制签发的碳抵消信用纳入碳账户管理，根据碳信用的转移实时调整。在碳抵消信用出售之前，由项目所在地登记碳减排规模；随着碳抵消信用的出售，由碳抵消信用购买方所在地登记碳减排规模，同时在原先的项目所在地碳账户中相应取消这笔登记。如果项目所在地和碳抵消信用购买地属于同一区域，则碳账户不用调整。另一方面，根据有关机构对碳抵消项目的跟踪评估结果，及时调整碳账户额度。对于高估的碳抵消信用额或者无效的碳抵消信用额，应取消相应登记规模，保证整体减排成效。

（四）长短兼顾加强对企业的碳足迹管理

一方面，短期内允许企业使用碳抵消来满足其减排需求，同时明确要逐步退出使用。短期内，对于进行转型升级、推进碳减排存在困难的企业，可以通过购买碳抵消信用的方式来满足碳减排要求。另一方面，长期来看应推动企业真正实现碳减排。对长期未能实现自身脱碳、仍使用碳抵消来满足监管要求的企业，可以通过限制其使用碳抵消比例、提升碳抵消成本等方式推动企业真正实现碳减排。

注：

①CCER（China Certified Emission Reduction），即国家核证自愿减排量，是我国的一种碳抵消机制，指控排企业向实施“碳抵消”活动的企业购买可用于抵消自身碳排的核证量。

〔本文系中国宏观经济研究院2023年重点课题“碳减排市场化机制研究”（课题编号：A2023101020）的阶段性成果〕

（石颖，国家发展改革委体管所副研究员。祁玉清，国家发展改革委体管所副所长、研究员。张德元，国家发展改革委体管所研究室主任、副研究员）