基于政策工具视角下改革开放以来学校体育政策研究*

李百成

基于政策工具视角下改革开放以来学校体育政策研究*

李百成

（江苏省昆山市亭林初级中学，江苏 昆山 215300）

采用内容分析法，依据Rothwell和Zegveld的政策工具分类对改革开放以来59份学校体育政策文本进行定量和定性研究。对选定的政策文本进行编码，然后利用政策工具的分析方法对学校体育治理主体构建政策研究分析的框架，将文本合理分类归入分析框架，进行频数统计和量化分析，探究改革开放以来学校体育政策工具的应用情况，进而分析学校体育政策制定中存在的问题与不足，从而为学校体育政策的制定和实施提供参考和借鉴依据。

政策工具；改革开放；学校；体育政策

1 研究对象与研究方法

1.1 研究对象

文章选取改革开放以来由中共中央、国务院、全国人大等国家领导机构以及发改委、教育部、国家体育总局（原国家体委）等主要部委制定颁布的一系列体育条例、法律法规、发展规划、行政命令、指导方略、通知等，不包括各省、市、自治区的学校体育政策文本，并且这些政策文本还要以公开出版或刊登的方式向社会公众公布，因此本文选取的政策文本具有较强的公信力、方向性、指导性和权威性，挑选出59份学校体育政策文本作为研究对象，如表1所示。

表1 选取国家层面具有代表性的学校体育政策文本

1.2 研究方法

1.2.1 内容分析法

文章将采用内容分析法，对改革开放以来国家层面颁布的学校体育政策进行研究，运用政策研究领域的政策工具对学校体育政策文本进行分析，并对选取的文本内容进行编码，对编码的文本进行数据量化和归类，进而对学校体育政策的运用情况进行探究。

1.2.2 统计分析法

本文对改革开放以来学校体育政策文本进行整理、筛选，通过Excel等软件对学校体育政策应用的数量和种类等进行分析计算，了解目前学校体育政策在制定和实施方面的具体现状。

2 治理维度——政策工具二维框架的构建

2.1 政策工具维度X轴

将我国学校体育政策工具分为三种类型：环境型、供给型和需求型。环境型政策工具主要指学校体育的外部影响环境和因素，对于影响学校体育发展较为隐性，主要依靠自身的氛围营造和环境影响。环境型政策工具的使用主要帮助学校体育营造一个和谐的社会体育环境，以使学校体育在社会发展中占据有利位置，主要包括学校体育法规管理、学校体育发展的策略性措施、外部环境的激励和体育发展目标等[1]。供给型政策工具主要指从政府层面对学校体育的发展的内容和方向进行调整和保障，对学校体育的发展起到巨大的推动作用，主要包括体育人才的培养、体育科技手段的支持、体育信息技术投入、体育经费的投入和体育场地设施投入等。需求型政策工具主要分为政府采购、体育服务外包、税收优惠、体育交流与合作等方面，在保证学校体育健康发展，引进校外体育机构支持学校体育活动开展中起到促进作用。

2.2 学校体育治理主体维度Y轴

本文以Roy Rothwell和Walter zegveld的政策工具分类理论为基础，对影响和涉及学校体育发展的政策进行分类研究，发现学校体育的发展格局呈现出主体多元化，政府也逐渐向着宏观调控协同治理的方向转变，与此同时，大量社会组织、公共机构和市场等社会力量逐渐参与到学校体育治理中，进一步促进了学校体育多主体治理格局的发展。综合多种因素考虑构建学校体育治理主体的Y维度包含学校、政府、社区、家庭和市场等主体。

图1 学校体育政策分析框架的构建

3 学校体育政策文本单元编码与数据分析

3.1 文本单元编码

对政策的内容文本进行分析是政策分析中的最小单位，一般是指对政策的发文机构、时间、段落、词汇等进行分析，本文主要选取了学校体育领域发展中的59份政策文本，对学校体育发展的内容分析。由于同一政策文本使用了多种政策工具，所以在研究中有必要对不同的内容措施进行编码和排序。学校体育政策文本编码表如表2所示，另对学校体育政策工具的使用情况进行合理的分类，具体的汇总情况如表3。

表2 学校体育政策文本内容分析单元编码表

表3 学校体育政策基本政策工具分配比例

3.2 数据分析

由表3可知，政策工具的使用存在差异性，其中供给型政策工具有91条，比例占到28.35%环境型政策工具有198条，比例占到61.68%，而需求型政策工具有32条，比例占到9.97%，这也说明学校体育政策工具的运用以环境型为主，并且配合供给型政策工具，对学校体育的发展起到了推动作用。

3.2.1 供给型政策工具应用适中，内部要素比例较为均衡

供给型政策工具的各项措施应用比例相对适中，各项都较为均匀，其中当属体育人才培养方面的政策文本占比最高，占到了46%；其次是体育场地设施投入方面，占到18%，体育信息支持、体育资金投入也分别达到15%和13%；而在体育科技支持方向的政策力度显然还有待进一步提升，仅占到8%。并且国家也在体育人才培养方面给予足够的支持力度，出台政策措施保障学校体育教师、体育教练员队伍的建设，提供充足的后备人才保障学校体育的发展，为中国体育的改革和发展注入动力。体育资金投入、体育场地设施投入是构建和完善学校体育公共服务体系必不可少的内容，为学校体育发展保驾护航[2]。关于学校体育科技支持的政策工具应用严重不足，关注度较低，企业和社会组织很难获得科研项目的扶持，更多的科研资助向以科研为主的机构和高校倾斜，这也导致中小学校的研究能力受到极大地限制。

3.2.2 环境型政策工具应用过溢，主要依赖策略性措施政策工具

环境型政策工具中，策略性措施占比61．68%，体育法规管理占比19%，体育目标规划占比12%，体育外部主体激励工具比重较小（7.32%）。近年来，政府为了应对青少年体质的不断下滑，开始加大对青少年的身体素质施加策略性措施，构建优质的体育外部发展环境，以此增加体育的锻炼人数，进而带动学校体育的开展，体现了国家推进学校体育发展的具体方式和手段[3]。法规管理政策工具应用简便，执行力较强，受到政策制定者的青睐。在学校体育政策文本中，虽颁布的学校体育政策较多，但以“通知”“意见”类型的政策文本为主，体现强制执行力的政策文本较少。体育外部主体激励工具促使社会、学校体育场地设施开放水平明显提高，由于学生参与体育锻炼形式的多样化和全面化，满足了不同锻炼需求，体育外部主体激励工具的应用还将持续增多。

3.2.3 需求型政策工具尚未被重点关注，政府购买力度较弱

需求型政策工具在59份政策文本中所占比例最小，约9.97％，其中，政府体育采购（19%）、个人需求层面（37%）、体育交流与合作（38%）占比最高，税收优惠政策（6%）最少。个人需求层面从学生角度出发，一切为了学生发展，充分贯彻“以人为本”的价值理念，关注学生的切身利益[4]。体育交流与合作的内容不仅限于各种学校体育赛事，还包括运动员和教练员的培训工作、体育经营与管理事务等。随着体育全球化程度的加深，世界各国交流与合作更加频繁，未来学校交流与合作的内容将更多体现在需求型政策工具中，目前学校体育的课外体育活动和体育课后服务外包政策工具的缺失，也进一步制约了学校体育的发展。税收优惠政策是政府为了支持学校体育事业，对企业或组织机构的税收给予减轻而采取的一种手段。利用税收优惠的方式吸引社会组织和企事业单位参与到学校体育建设中仍处于探索阶段，并未有相对成型的模式经验。

3.3 学校体育治理主体维度分析

通过对学校体育政策文本中政策工具的使用频数进行统计得出表4，可以看出学校体育政策工具的应用类型在不同主体间各不相同。在学校体育政策的治理维度中，从整体来看，学校体育政策治理主体覆盖较全，但学校体育治理主体各要素的比重相差较大，政府和学校的比重较高，两大治理主体接近90%，而市场、社区和家庭三者仅占到总数的5%。以上现象说明在治理学校体育过程中，政府和学校占据主导地位，承担主要治理工作，其影响和作用较大，而在发挥市场资源配置、建设社区体育和改善家庭体育环境方面的支持不足，学校体育政策在市场、社区和家庭方面受到忽视[5]。从学校体育政策的演进历程来看，学校体育的治理主体由政府主导向着政府、学校、市场、家庭和社区等多主体协同治理的方向转变。

表4 政策工具视野下学校体育政策工具选择频数分布

4 研究结论

4.1 学校体育政策体系不够完善

完善的政策体系要求政策构成要素之间相互协调和配合，并按一定的结构组成具有政策效力的整体。我国学生人数众多，体育工作任务艰巨，由1978年至2018年颁布的青少年体育政策内容较多，通过编码发现，我国学校体育发展仍然面临着巨大的挑战，政策体系不够完善，而且其政策的具体实施缺乏明确、具体的操作细则，导致学校体育政策的最大合力无法实现，在学校体育发展过程中需要借助较高法律权威、强制执行力度的立法，促使各大主体明确其政策工具运用的定位，指导和规范政策的落实执行，从而完善学校体育政策体系。

4.2 分析单元内容存在重复现象

政策文本的部分单元内容具有重合和交叉的现象，具体表现为：（1）2011年由国家体育总局颁布的《竞技体育十二五规划》和《体育事业发展十二五规划）文件中关于学校体育目标、规划、内容完全一致；（2）从改革开放到21世纪，政策文本中关于学校体育锻炼的时间一直都有明文规定，政府对学校体育锻炼时间一直提出相同的学校体育政策、口号和目标，相同的内容不仅出现在专门性的学校体育政策文件中，也在体育产业领域的政策文件中有其身影。

4.3 政策工具应用呈现多样化发展趋势

随着政策的完善，政策工具范围得到一定程度的扩充，政策工具类型逐渐增多，例如外部主体激励、体育采购、税收优惠等。1994年以后，学校体育政策数量增多，其政策工具运用的数量也呈增加趋势，除了体育外包政策工具一直处于零数据水平线上，其它13种类型的政策工具运用数量都呈增长趋势，特别是体育人才培养、体育法规管理和策略性措施应用的增加幅度较大，而税收优惠和政府体育采购的运用经历了从无到有的过程，这也反映出我国学校体育政策工具日益丰富、向着多样化趋势发展。

4.4 政策工具应用具有一定的偏向性

不同政策工具对于推动和促进学校体育发展的作用效果不尽相同，环境型、供给型和需求型呈现出不同的特征，其中某一政策工具运用过多或过少，都会阻碍学校体育的发展。供给型政策工具应用适中，内部要素协调、均衡发展；环境型政策工具的使用频率最高，主要以为策略性措施为主导，但在体育法规管理和税收优惠的使用较少，作用效果受到制约。目前需求型政策工具尚未引起重点关注，个人需求层面和体育交流与合作的数量适中，政府体育采购应用偏少，体育服务外包政策工具处于缺失地位。

5 建议

5.1 完善学校体育政策工具，协调各政策工具的应用比例。增加税收优惠和政府体育采购，充分调动体育市场参与学校体育建设和发展的积极性，鼓励和引导民间组织和企事业单位的体育活力，增加学校体育治理和建设的主体范围，多方力量共同承担推动学校体育的发展。合理引导校外体育培训机构进入学校体育，活跃学校体育氛围，带动课后体育活动的开展。

5.2 强化需求型政策工具的拉动作用和供给型政策工具的推动作用。加大政府投入力度，提供资金支持，引入市场竞争，避免政府部门对学校体育服务供给的垄断，充分利用企业、私人机构等非政府组织为学生提供优质的服务。学校将各种资本吸引投入学校体育中，促进需求型和供给型政策工具得以高效运转，三者之间相互配合、均衡发展，形成正向合力，建立治理主体协调互动的模式，多层次、全方位的促进学校体育发展。

5.3 首先，政府需要简政放权，把部分“办”的职能交给其它主体，加强宏观调控，提供资金支持，重点关注经济欠发达的城市和农村地区。其次，学校承担着学生健康成长的重责，它的工作包括体育人才培养、体育信息支持、体育外部主体激励、体育交流与合作等。最后，转变家庭教育的观念，正确看待体育运动的功能和价值，发挥家庭在体育中的引导作用，促使家庭与学校、社区之间加强联系，发挥出彼此之间的合力。

[1]张文鹏,杨方正,徐亚楠,等.“理想之治”与“现实之困”：新课标落地执行的政策工具研究[J].体育学刊,2023,30(1):81-89.

[2]李彩娥,许月云.基于政策工具对《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》的量化分析[J].首都体育学院学报,2021,33(5):496-506.

[3]樊莲香,孙传方,庄巍.治理视域下学校体育政策执行过程机制研究[J].体育学刊,2020,27(6):75-81.

[4]谭利,于文谦,吴桐.我国校园足球政策工具选择的特征解析及优化策略[J].体育学刊,2020,27(1):87-92.

[5]贺新家,周贤江,王红梅.核心素养视角下我国学校体育政策及特征研究——基于2014年以来的11份政策文本量化分析[J].武汉体育学院学报,2019,53(10):28-35.

Research on School Physical Education Policies since the Reform and Opening up from the Perspective of Policy Tools

LI Baicheng

(Tinglin Junior Middle School, Kunshan 215300, Jiangsu, China)

昆山市教育局教育科学“十四五”规划项目，项目编号：y/2022185。

李百成（1994—），硕士，中级教师，研究方向：学校体育与体育政策。