元治理视角下南京都市圈体育协同治理研究

姚利松

（1.南京体育学院马克思主义学院，江苏 南京 210014；2.上海体育学院经济管理学院，上海 200438）

城市群和都市圈是新型城镇化主体形态，是支撑国家经济增长、经济转型升级、促进区域协调发展、形成区域竞争新优势的重要平台和支撑。 党的二十大报告提出以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。 在此背景下，《“十四五” 体育发展规划》 提出推动体育融入国家重大区域发展战略，促进区域体育协调发展的战略任务，将区域体育的发展问题提上日程。 体育在区域协同发展的背景下如何实现自身高质量发展，体育事业与社会发展密切联系的属性又如何助力区域协同、促进区域融合，都需要对区域体育治理这一问题进行深刻认识。

自2021 年2 月，国家发改委正式批复南京都市圈发展规划以来，截至2022 年12 月，我国已设立7 个 “国家级都市圈”，其规划发展速度之快凸显都市圈建设对我国社会经济发展的重要地位。 基于此，研究以南京都市圈为研究范畴，以元治理理论为指导，对区域体育协同治理问题进行研究，旨在探寻都市圈建设背景下体育发展环境生态的变迁、 区域体育协同治理的现状与基础、 区域体育协同治理未来发展路径与模式，为借助区域协同发展机遇实现体育的跨越发展、发挥体育的社会功能促进区域融合提供理论支撑。

1 区域协同发展形势辨析

1.1 城市群与都市圈辨析

城市是国民经济和社会发展的重要载体，随着我国城镇化水平的提高，相邻城市间的空间距离不断缩小、城市边界愈发模糊，逐渐形成了以城市群和都市圈为代表的连片式区域协同发展形势。 从发展本质上看，城市群与都市圈有着相似的目标任务，即实现区域内的一体化或同城化； 从形成基础来看，城市群与都市圈有着相同的条件前提，即地缘相近、人文相亲、经济相融。 但同时，二者也表现出明显的差异：首先城市群空间范围更大，多是横跨多个省级行政区，而相比之下都市圈空间范围则要小得多，一般不跨越省级行政区划；其次在内部构成上，城市群内部一般由多个中心城市，或一主多副的核心城市组合搭配，而都市圈往往为单核模式；最后在作用范围上，城市群以其对外辐射带动效应，区域边界感模糊且具有可塑性，而都市圈则通过向“心”虹吸聚集效应，区域边界感清晰且较为固化。

1.2 南京都市圈特征与对比分析

南京都市圈是我国第一个获批、 域内人口最多、 面积最大、文化认同感最强、社会经济发展最为均衡与完善的国家级都市圈。 从发展指标来看7 大都市圈同为发展型都市圈，仍处于快速发展阶段、可塑性较强。 南京都市圈与其他都市圈的本质区别在于南京都市圈有着更高的行政壁垒，即横跨江苏—安徽两大省级行政区划的范围，为同城化推进带来较强的阻碍［1］。 南京都市圈下辖安徽省“芜马滁宣”4 市的面积、人口占都市圈的总量近乎一半，破解行政壁垒与人为地方保护思维成为南京都市圈未来发展的重大课题。 都市圈跨省能聚集更多的资源，但与之带来的行政壁垒，会导致资源争夺、生产要素流动不畅、割裂一体化市场等问题与矛盾，这也为域内社会发展治理带来了更大的挑战与难度。

表1 城市群与都市圈辨析

2 体育治理发展逻辑演进

2.1 从体育管理到体育治理

体育治理是21 世纪初体育理论界的学术话语，著名学者韩丹教授率先透过现代社会的“政府—市场—社会”三元结构对体育治理问题进行了阐释，但其超前的学术理念并未引起学界足够的重视。 及至2013 年党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标，开启新发展阶段党和国家对社会事业从“管理”到“治理”的转变［3］。 针对从国家战略高度提出的“治理”问题，体育学界从学理层面给予了积极回应，掀起了对体育治理相关问题阐释的热潮。 在社会发展理念转换的引领下，我国体育事业的实践从体育管理向体育治理转变，这种转变有着深刻的时代烙印，也是体育自身改革发展的需要。

体育管理是以政府为单一主体，以行政手段对体育事业进行掌控，而体育治理则是突出多方利益的多元主体共治［4］。从过往体育发展实践来看，传统体育管理突出表现的是政府以行政手段主导资源配置、资源垄断特征，政府调控在与市场调控的博弈中处于绝对优势地位。 但伴随着服务型政府建设的推进、社会力量办体育带来的强烈“权力诉求”、体育自身发展面临的矛盾激发体育改革的迫切性，在国家治理方略调整背景下，体育管理走向体育治理成为我国体育事业发展的必然选择。

从体育管理到体育治理不仅仅是单一管理主体到多元治理主体的量变，更有价值理念上由政府本位向社会本位的回归，手段方法上由垄断、刚性管控向分权、柔性服务的迁移，权力运行向度上更是实现了多元、多层级主体间的多向互动。 南京都市圈形成发展的基础虽然是基于城市间地理空间优势、市场经济行为联系紧密等客观因素所形成的区域经济体，但不可否认政府行为在都市圈同城化进程中起着关键性推动作用，都市圈建设背后有着浓厚的“人治”色彩，政府在政策的制定与供给、生产要素资源分配等方面有着极高的垄断地位。 这就导致了在推进都市圈同城化进程中强化政府职能，与体育治理实践中政府“让权”诉求的矛盾。 同时，体育治理的多元主体结构中又存在着潜在的利益冲突，因此协调促进体育治理中政府、市场、社会3 大主体的协同互补呼唤一种更高维度的治理，即元治理。

2.2 元治理与体育治理

元治理即“治理的治理”，其理论多用于对社会公共治理领域问题的研究。 治理理论认为政府不是国家唯一的权力中心，市场与社会非政府组织也是权力来源，要积极构建政府、市场与社会的多元主体协同治理体系。 但在多元主体构建的治理体系中，任何单一主体都无法独立完成对社会的控制，且各治理主体职责、 角色分配上存在着叠加性的界限模糊和缺位性的职责空白，导致治理理论在实践运行中并没有理论构建的那么完美。 就中国社会发展实际来看，有着“强政府—弱社会”的发展惯性，且市场经济体系的不健全，存在着市场调控失灵的风险。 对此，须以元治理理论来指导规范治理体系建设，以元治理来统筹协调各治理主体的职责权力。 对多元治理主体的治理形式或机制进行宏观安排，是元治理的本质所在，可以说元治理理论是对治理理论失灵的现实校准、 批判、超越，是推进国家治理体系现代化进程中的理论参照［5］。

在多元治理主体中，由于政府自身职能特点和优势，成为发挥多元治理角色和职能的唯一选择［6］。政府作为元治理主体的实践，在协调政府自身与市场、社会3 者关系的同时，当治理目标复杂又相互联系时，也可能会发生出现过于集权与垄断的行政失灵。 这就要求政府在实施元治理过程中要有必要的反思性、必要的多样性和必要的反讽性，同时推进政府职能的转变，建设服务型政府、培育民主法治的行政文化［7］。以元治理引领服务型政府建设是发挥政府主体在元治理过程中主导作用的必然要求，也是构建科学有效多元主体治理体系的制度保障。 多元主体治理体系中的政府，应该是服务型政府，是善于与社会力量合作对话、培育“强社会”的分权政府，是致力于促进社会信息透明的民主政府，是致力于规范社会利益博弈、做社会力量“平衡器”的有为政府［8］。

体育治理作为国家治理体系的组成部分，在构建政府、市场、社会多元主体体育治理网络体系的同时，必须认识到体育治理网络必须受到管制、加强政府对体育治理的控制，达到体育自治和政府控制的平衡［9］。特别是在都市圈同城化带来区域社会经济文化加快变革的背景下，体育多元主体网络治理体系失衡的外部环境风险加大、 体育治理的社会效益与经济效益平衡面临挑战、 体育社会力量建设滞后难以承担起应有的治理责任与义务，都需要对体育治理施加元治理以规避体育治理潜在的风险。 此外，元治理之于体育治理的价值意义，还有助于基于体育实践现实需要科学认识体育治理体系中各治理主体的角色定位与作用机理［10］。

3 南京都市圈建设对体育协同治理影响

3.1 区域社会经济文化深度融合给体育治理带来机遇与挑战

国家级都市圈的获批，预示着南京都市圈同城化发展驶入快车道，在规划政策的支持下，南京都市圈交通一体化建设加速、生产要素资源流动性加强、区域合作机制不断完善，社会各领域同城化效应进一步显现。 南京都市圈建设成效，为域内体育协同治理创造了良好的外部环境，为域内体育治理体系和治理能力现代化水平的提升提供了机遇。 一是交通一体化建设、缩短了域内经济体的时空距离，更好地服务于都市圈体育实践发展；二是体育资源要素流动性提升，促进了体育资源的集聚与分化，有助于体育集群发展形成规模效应与优势互补错位式发展；三是都市圈内以行政为引领，以经济协同、民生相融、文化相通为跟随的合作机制的构建，为域内体育实现跨区域协同共治提供了示范与借鉴。

同时伴随着体育外部环境的加速演进，也给南京都市圈体育治理体系带来挑战与冲击。 当前对南京都市圈体育实践的治理还带有浓厚的“管理”色彩，体育治理理论架构在现实实践应用中还不能完全落地，体育治理体系和治理能力较为脆弱，跨地域的体育协同治理模式更是尚未形成。 同时体育的社会化、职业化、产业化，以及体育体制改革的不断深化，使得体育治理相关主体存在着越位与缺位并存的矛盾现象。 在此背景下，南京都市圈同城化加速演进，域内体育社会实践不可避免地呈现出扩大化与复杂化的趋势，考验着脆弱的体育治理体系架构，面临着体育治理体系失衡、治理主体功能失灵的风险。 一是当体育治理走向失控，政府往往会在思维惯性下，加大对体育的行政干预，以刚性政策加强对体育的管控，而非以元治理视角调控体育治理体系主体间关系与职能，造成体育治理向体育管理的“逆流”；二是资本的趋利性会致使南京都市圈同城化下的体育资源的非理性地过度集聚与结构性矛盾，造成体育资源的挤兑和市场机制暂时性失灵，并进一步损害市场主体中的企业利益； 三是在面对南京都市圈同城化加速演进带来的体育社会现象复杂化、扩大化，使得本就力量薄弱的社会主体难以有效应对，强压之下的社会组织发展更是举步维艰。

3.2 政府主导与行政壁垒的辩证关系

南京都市圈建设是政府为实现区域协调发展的政策性产物，由政府主导与推动，体现的是国家意志；区域协同发展本质是推动现行行政区划格局在社会经济文化领域融合，打破的是行政壁垒和地方保护主义。 南京都市圈作为第一个国家级都市圈，凸显出政府对推动南京都市圈同城化建设的强烈意愿；同时南京都市圈横跨苏皖两省，是国内真正意义上横跨省级行政区划的都市圈，其同城化协同发展面临更大的行政壁垒阻碍。 在推动南京都市圈同城化建设进程中，政府的主导作用不仅仅体现在制度制定与政策保障上，更是以政府意志为都市圈同城化提供信用担保，引导社会经济文化的融合发展。 就南京都市圈域内体育资源而言，仍有相当部分为政府所掌控、需政府来调配，体育市场资源的流动更是深受体育政府部门政策影响。 此外，体育多元主体治理体系的构建中，政府主体处于核心地位，起着把舵定向的作用，而市场、社会则充当划桨实施的角色。

南京都市圈体育协同治理的实践，建立与治理目标相匹配的联合协调组织机构与平台是关键，而这首先又需要南京都市圈内各地体育政府部门组建联席沟通交流机制为前提，并以此制定适应南京都市圈全域的体育发展政策与行业标准。 这过程中行政壁垒成为不可回避的问题，行政壁垒是基于不同行政隶属范围所产生的特定政策差异，其背后隐藏的是各地社会发展水平的差异与地方保护主义在作祟。 一般而言行政等级越高，区域间行政壁垒越大，小到县镇、大到省市，彼此之间都有着行政壁垒，南京都市圈体育协同治理的最大行政壁垒也正是来源于苏皖两省间的体育发展政策差异。 行政壁垒形成的本质正是社会治理政府主导作用下不可避免的结果，政策法规是政府意志的外在表现，也是政府在社会治理过程中发挥作用价值的主要表现形式，在地方经济、社会、文化、教育等领域的治理中，各地政府因地制宜、因时制宜的政策差异累积，造就了不同城市体育发展水平的不一和行政壁垒，更有甚者在区域发展水平差异基础上推行地方保护政策，进一步抬高了行政壁垒。 因此，科学认识政府主导机制与行政壁垒渊源，辩证看待政府在南京都市圈体育协同治理中的两面性，是探索跨省级行政区体育协同治理模式，为我国现代化都市圈建设提供示范借鉴的内在要求。

4 南京都市圈体育治理主体的职能定位

4.1 政府主体的职能定位

政府是治理理论的核心主体，同时也是对社会治理实践再治理（元治理）的唯一主体，科学定位政府在治理体系中的角色、厘清政府的职能清单，是构建科学治理体系的关键。 单纯就体育治理而言，政府主体一般为各级体育行政部门，但基于南京都市圈协同发展的全面性、复杂性，以及体育实践的多领域联动性，南京都市圈体育协同治理的政府主体便不再局限于体育行政部门，但无疑体育行政部门负有主体责任。

治理视域下的政府职能定位应以实现体制机制的制定者、治理责任的承担者、社会组织的培育者、法制规范的保障者等有限责任角色为目标［11］。 实现这些既定目标需要政府充分发挥政策工具，以政策供给发挥把舵定向作用，以政策供给规范约束市场、 社会主体行为，以政策供给营造健康发展环境，以政策供给平衡各方利益。 南京都市圈建设呈现出的跨区域协同、同城化融合等新发展形势、新发展环境，激发了社会各方对新政策的需求，尤其是覆盖南京都市圈的统一性政策，这就需要政府这一主体审时度势、因地制宜、因时制宜强化政策供给，及时填补制度空白。 就体育治理而言，一是政府要以共建共享为发展理念，制定有利于南京都市圈区域公共体育服务均等化的体育发展政策，着力弥合南京都市圈大众体育发展水平断层； 二是政府要以构建南京都市圈统一大市场为出发点，统一南京都市圈行业发展标准，营造覆盖南京都市圈全域的健康法治发展环境，为体育生产要素资源的流动破除行政壁垒，加快实现南京都市圈体育产业的优势互补与产业集聚；三是要创新探索南京都市圈竞技体育合作机制，优化现有体育资源价值功能、统一规划新增体育资源布局，着力提升区域协同办赛能力与办赛水平。

有为善治是政府主体职能定位发展目标，“有为” 要求政府在体育治理中有所为、有所不为，以政策工具协调平衡治理主体关系，共同构建新型高效治理体系；“善治”要求政府面临治理体系失衡，市场、社会主体失灵时，能够以积极的宏观调控予以校准，并在动态调整中实现更高层次的治理体系，以螺旋上升式促进体育治理体系和治理能力水平的提升。

4.2 市场主体职能定位

推进国家治理体系和治理能力现代化，核心问题在于处理好政府与市场的关系。 随着市场经济体制的健全完善，市场主体成为国家社会各领域治理体系构建中媲美政府主体分量的关键。 从某种意义上看，政府主体所“不为”，正是让渡给市场主体来完成，通过市场机制运行规律实现资源的调度与利用。 能否发挥市场主体的功能作用，实现对政府“逃逸”职能的填补，实现有为政府与有效市场的契合衔接，是社会治理成效的试金石。

市场主体的职能定位是围绕实现对资源的有效配置为落脚点，就南京都市圈建设而言，政府的意愿指向与政策推动更多是通过市场机制来落实，南京都市圈形成基础也是基于市场主体对资源配置的作用实现资源的向心集聚与优势互补。可以说更高水平的南京都市圈建设治理需要依托更完善成熟的市场机制，需要市场主体发挥更大的作用与价值。 市场主体更是通过市场机制这一“看不见的手”，突破行政壁垒与政策差异这一看得见的差异。 南京都市圈市场机制运行规律不存在地域差异，但不同地区市场主体的职能作用水平发挥有着不同，具体表现在对资源配置的控制力上。

治理体系中的市场主体要遵循市场规律，通过供需机制、价格机制、竞争约束等实现对资源的调配，以实现其对资源配置的决定性作用。 南京都市圈治理体系中的市场主体要在加速变革的社会背景下，不断强化完善自身建设，使市场总供给和总需求不断趋于平衡，实现生产要素的合理流动与有效配置。 体育治理体系中市场主体的职能定位作用对象不仅仅为体育经济活动，其对大众体育、学校体育、竞技体育等领域的人力资源同样发挥着市场配置作用，更是以对各类体育生产要素的配置，成为推动体育产业的高质量发展关键变量。

南京都市圈体育协同治理要正确处理政府与市场的角色定位，科学合理界定政府主体与市场主体的行为边界，最大程度发挥市场机制与政府干预的协同促进作用。

4.3 社会主体职能定位

社会主体是治理体系政府、市场主体外的有益补充，社会主体对社会治理的参与是践行发展依靠人民、 发展成果由人民共享理念的体现。 当社会治理中超出政府职能范围，又非市场经济所能实现所需社会效益，就需要社会主体作为补充，以实现对社会治理全环节的掌控。 对体育治理而言，基于我国体育事业的较强公益属性，社会主体作用范围能够很好地覆盖体育治理中的社会公共事务，与办人民满意的体育事业相契合。 同时，政府职能的有限性与市场主体的逐利性，是社会主体存在的必然，中国特色社会主义建设的人民性，更是发展社会主体的政治底色。

南京都市圈建设以实现区域高质量发展为目标，以满足人们对美好生活向往为归宿。 社会主体是南京都市圈建设过程中聚焦民生改善、回应社会诉求的需要，也是提升区域公共服务水平不可或缺的力量。 治理视域下的社会主体职能以保障改善民生、促进社会公平、强化道德约束、规范社会行为，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求为主。 体育治理中的社会主体主要以协调保障人们的体育权力、 促进全民健身、满足体育需求为主。

我国社会发展长期以来“强政府、弱社会”的文化惯性，使得我国社会治理体系中社会主体力量最为薄弱，在处理好政府与市场关系前提下，强化社会力量建设，实现政府与社会共治的治理格局，是我国社会治理体系发展的目标蓝图。 同时，随着体育社会化改革，社会力量逐渐成为我国体育治理的主要动力来源，积极构建体育治理体系中社会主体与政府、市场主体的耦合关联机制是体育协同治理的重要内容。

5 南京都市圈体育协同治理体系的构建

南京都市圈同城化建设遵循着 “政府协同—市场协同—社会协同”的演进脉络，即区域政府协同引领社会经济发展，统一大市场建立促进区域文化教育体育的融合。 走的是由行政主导的刚性协同向文教一体的柔性融合发展路径，在这过程中的社会治理体系，政府主体的职能定位最为清晰、作用作为显著，社会主体职能定位最为模糊、作用最为薄弱，市场主体则居中发挥着稳定器作用，其运行规律不受政府意志与社会形态的干扰。 但随着南京都市圈建设的不断深入，体育社会力量的不断强化，政府—市场—社会三位一体的治理体系格局是南京都市圈体育协同治理体系构建的必然。

基于前文对元治理内涵、 南京都市圈建设背景下社会治理需要、南京都市圈体育协同治理主体职能定位的剖析，经逻辑演绎与归纳总结，在元治理视角下构建南京都市圈体育协同治理体系（图1）。

图1 南京都市圈体育协同治理体系

整体上看，南京都市圈体育协同治理，由多元治理主体协同与跨地域协同2 个维度构成，其中治理主体协同维度由政府主体、市场主体、社会主体耦合联动构成，跨地域协同维度则是基于南京都市圈通过构建政府协同机制、 推动区域文化融合、 建立统一大市场等途径的同城化建设为体育实现跨区域一体化治理创造可能。 值得注意的是，南京都市圈跨地域协同与体育协同治理间是双向互为影响的关系，即跨地域体育协同治理的实现，将有助于实现南京都市圈跨地域协同发展的实现。

具体来看，社会主体通过社会组织与公民个体的共同参与，实现共建共享共治的目标，在社会治理中，社会既是客体也是客体，社会主体既是体育协同治理参与者、建设者，也是体育协同治理建设的直接获益方。 市场主体主要通过供需机制、 价格机制和竞争约束实现体育生产要素资源和人力资源的配置；政府主体则通过制定体育发展政策、构建合作机制、强化制度建设等实现政策供给。 政策供给成为社会主体共建共治价值维度与市场主体资源配置价值维度联络的中介桥梁，成为促进治理主体协同进而实现体育协同治理的关键环节。

在构建体育协同治理体系同时，研究以元治理为视角，全方位考察了体育协同治理失衡的再治理问题。 首先政府主体、市场主体和社会主体都具有职能发挥失效、 运行机制失灵的风险，而一旦任何一方出现了职能发挥失效，则即触发元治理机制，即由政府通过政策工具对治理主体关系进行调控与校准。 而南京都市圈如不能破除行政壁垒实现同城化建设，区域政策冲突必将弱化社会主体力量、 地方保护主义诱发市场失灵，从而激发元治理机制。

6 结论与建议

伴随着南京都市圈建设进程不断推进，域内体育治理体系中的市场、 社会主体需求显著提升，与之带来的是市场诉求、 社会诉求与政府主体思维惯性之间的利益冲突摩擦不断升级。 当下南京都市圈体育治理的问题亟需以元治理理论为指导、基于大体育观的发展思想，结合南京都市圈内独特的体育资源禀赋和社会经济文化支撑条件，重塑治理主体职能定位，构建跨地域、多主体、超越政府主导的体育协同治理体系，即探索构建以市场为主导、 政府为保障、 社会为支撑的 “市场—政府—社会”多元主体治理体系。

多元主体治理体系的构建，关键在于政府职能的重塑与转变，即实现政府由上位的管理角色到下位的服务保障角色的迁移。 结合南京都市圈建设需要，针对体育协同治理实际，提出以下建议对策：一是要强化跨地域、跨行政的政府间协同合作，充分发挥政策工具把舵定向作用，强化政策供给，处理好跨省级行政区划的政策协调，为制定都市圈内统一的发展政策、行业标准、行为范式奠定基础；二是有实施由政府调控的体育市场化，实现政府与市场的理性结合，走“有为政府与有效市场”的共治之路；三是培育和引导体育社会组织，实现官方与民间的协同治理；四是重视对体育协同治理的再治理，构建治理体系的评价—反馈—修正闭环机制； 五是加快体育数字化发展，以数字赋能体育治理体系和治理能力现代化提升。