数字政府对腐败的影响及其作用机制研究

南 日

（南京审计大学 公共管理学院，江苏 南京 211815）

一、问题的提出

腐败是现代国家治理面临的共同挑战之一[1]，腐败的影响因素和治理路径受到世界各国政府的共同关注。党的十九届四中全会强调，党的十八大以来，反腐败斗争已取得“压倒性胜利”并需全面巩固和发展，同时指出，“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设”[2]。这些要求为中国下一步的廉政建设指明了行动方向。在全球信息化时代，数字政府建设受到各国政府的青睐，反腐败能力也日益受到重视，同时，涌现出了大量关于数字政府抑制腐败的文献。学者们认为，数字政府能够通过固化权力运行和业务操作程序来限制行政官员的自由裁量权，提高政府决策行为的透明度，增强政府公职人员的公共服务意识和外部监督问责效力，是提升国家清廉水平的重要工具[3]。

然而，从各国运用政府数字化抑制腐败的实际效果来看，有不少成功的经典案例，也不乏一些失败的教训，效果可谓参差不齐[4]。一些基于跨国数据的实证研究显示，数字政府确实能够起到抑制腐败的作用[5]；但也有学者指出，在不同国家社会文化脉络下，数字政府的清廉效果会受到影响[6]。来自非洲的一些发展中国家的实证分析结果也对其显著性提出了挑战[7]。除此之外，由于测量指标和数据获取难度的限制，现有相关研究多是从总体层面上考察数字政府的发展水平对国家或地区腐败程度的影响，而缺乏对其中具体作用机制的分析和检验。总体而言，探讨数字政府对腐败的影响及其作用机制，需要以更多的经验证据为支撑才能进行更为深入的研究。因此，笔者拟提出的研究问题是数字政府是否可以有效抑制国家或地区的腐败？如果可以，其中的具体作用机制是什么？

在国内外现有研究文献的基础上，笔者将运用跨国数据来探究政府数字化对腐败的影响及其背后深层次的作用机制，期盼以此丰富现有的廉政研究理论，推动反腐败斗争走向信息技术的实质性操作层面。

二、文献评析

腐败是指国家公职人员利用职务之便谋取私利，是一种对公共职务的滥用行为。以Becker 和Stigler[8]以及Rose-Ackerman[9]1-17等为代表，大部分关于腐败的理论皆建立在委托代理理论框架之上。在公共权力的多层委托代理结构和运行过程中，由于信息不对称、监督机制不健全、公共服务意识低下等问题，行政官员很容易陷入腐败的泥潭。Klitgaard 认为，腐败是与权力垄断、监督问责和行政官员的自由裁量权密切相关的，即当政府行政官员被赋予了很大的垄断权力和自由裁量权，同时又缺乏有效的监督问责机制时，腐败行为就将会容易泛滥[10]。因此，有效抑制腐败的关键是正确处理委托人与代理人之间的关系[11]，降低代理人的自由裁量权和对权力的垄断，同时建立有效的监督问责机制。

国外关于治理腐败的研究主要围绕行政管理改革、政府规模控制、经济改革发展等方面来展开。Krueger 的研究结果显示，政府对经济干预越多，公职人员寻租腐败的机会也越多，因此有必要围绕权力垄断进行行政管理改革，建立有效的问责监督机制[12]291-303；Rose-Ackerman 从政治经济学角度探讨了影响腐败的因素，认为应从政治竞争、官僚组织出发，限制政府官员的自由裁量权[9]1-17； Brennan 和Buchanan 认为，分权化通过加强区域竞争有效降低了公职人员对贿赂的需求[13]；Treisman 的研究显示，经济越发达的国家或地区，其公职人员陷入腐败的危险程度越低，因此，大力发展国家或地区的经济是防止腐败的有效举措[14]；Broadman 和Recanatini 认为，一个规则清晰、执行透明、监督问责的机制能够起到抑制腐败的作用[15]。

中国学者对腐败治理的研究多从政治学、经济学、历史学等角度来对腐败进行描述分析，寻找影响腐败的多种因素，侧重寻求宏观层面的政策、制度、结构等方面的机制建设。胡鞍钢和过勇认为，腐败的根本原因在于制度缺陷，同时公职人员缺乏对国家的信任意识、服务意识[16]；张锐昕和刘红波认为，当前在创建数字政府新形势下，网络反腐败是加强权力监督、抑制腐败的新形势[17]77-80；周黎安和陶婧运用中国省级面板数据系统考察了地区政府规模、经济开放程度对官员腐败的影响，结果显示，经济发展有助于降低地区的腐败发生率，政府规模的扩大会增加地区腐败案件的发生率，而核心政府部门规模的影响更为明显[18]；倪星和陈珊珊运用中国15 个副省级城市的面板数据分析了经济和制度因素对地区腐败水平的影响，发现经济发展能起到削减腐败的作用，同时，适度的政府规模也有助于减少腐败[19]。

综上所述，国内外的研究表明，腐败治理一直以来都受到世界各国的普遍关注，但关于其影响因素和作用机制却至今尚无定论。随着信息通信技术的发展，大数据、区块链、云计算等新兴技术逐渐成为重构政府与公民之间委托代理关系的十分重要的工具和手段。一些学者研究发现，数字政府确实能够减少政府公职人员的权力垄断和自由裁量权，提升政府行政决策的透明度，从而减少腐败行为。Schopf采用回归分析方法考察了韩国电子政务网站的治理效果，结果显示政府的电子税项目在打击腐败和贿赂方面具有积极作用[20]；West 利用美国国民民意调查数据检验了电子政务抑制腐败的效果，研究结果表明，电子政务可以提升人们对政府的信任度，是抑制腐败的有效工具[21]；韩国学者Shim 和Eom 基于统计数据分析，验证了新兴电子技术与传统的反腐败因素一样，对抑制腐败具有持续的积极作用[22]；Andersen 选 取 全 球149 个 国 家1996—2006 年 的 数据，在去掉国家固定效应，并控制人均GDP 和新闻自由这两个重要的时变因素的情况下，发现电子政府是减少腐败的有效工具[23]；Lio 等选取了1998—2005 年70 个国家的数据，为解决内生性问题采用动态面板数据模型，研究结果显示，信息化、数字化技术是抑制腐败的有效工具[24]。上述研究普遍主张数字政府在反腐败方面发挥着重要作用，能够有效抑制腐败的发生。

综上所述，现有相关文献主要从理论和实证两个方面对腐败治理进行了积极的广泛探讨，提出了一些具有建设性的意见和建议。在建设数字政府、提升治理现代化水平的新形势下，将政府数字化的反腐败潜力逐步转化为现实效力的可行性策略受到了越来越多的关注[17]77-80，但由于样本和数据等方面的限制，数字政府能否以及如何影响国家或地区的腐败这一命题，仍然需要更多的实证研究来进行检验。

三、研究假设

党的十九大明确指出，“深入推进反腐败斗争”“深化机构和行政体制改革”“转变政府职能，深化简政放权”“建设人民满意的服务型政府”[25]。在推进政府管理技术创新过程中，不断深化数字政府应用转型是增强权力问责机制、提高公共服务质量的重要途径。进入21 世纪，中国数字政府建设实现了飞速发展，从“十五”计划开始的“两网一站四库十二金”建设到“互联网+政务服务”政策，中国已从简单强调电子政务内部应用的电子政府阶段，逐渐过渡至将数字化手段运用于公共服务全过程的数字政府阶段[26]。党的十九届四中全会指出，应“推进数字政府建设，加强数据有序共享”“健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”[2]，这表明数字政府建设已上升至国家治理的层面。在具体实践操作中，5G、云计算、大数据等技术已在各个地方政府普及运用。例如：浙江通过提出“最多跑一次”改革主张，进行政府数字化转型；“云上贵州”政务数据平台实现了向“块数据”的转变，有效解决了“数据孤岛”等问题，充分证明了电子政务建设已经成为优化国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。

那么，数字政府对腐败的影响和作用机制是什么？这是廉政政策学者们所关心的核心问题之一。周文彰在对国内外学者的数字政府与腐败相关研究进行梳理后发现，数字政府对腐败的影响研究主要可以分为两种逻辑，即权力问责机制逻辑和公共服务意识逻辑[27]。

权力问责机制逻辑受到国家权力扭曲范式的影响，有研究者从“权力导致腐败”的假设出发来分析政治制度和权力结构，并得出了缺乏问责和监督的权力导致腐败的结论[28]。数字政府在约束政府权力、提高公共问责方面存在显著优势，这无疑对推进国家或地区的廉政环境建设具有十分重要的现实意义。首先，数字政府的发展显著提高了政府信息公开水平，降低了公民获取政务信息的难度，有助于根据不同的领域和议题细化对公众参与的程序设计，在对利益相关者进行分析的基础上选择恰当的公众参与机制，有助于显著提高政府内部服务责任意识和社会外部的监督问责效力[29]。其次，数字政府的发展有效促进了各地政府的行政管理体制改革，推动简政放权，强化对权力的监督，清除腐败寻租节点，从源头上预防和治理腐败。最后，在数字政府环境下，“集成化”“无缝隙”“一体化”等行政流程和数据库设计均可有效避免行政过程中人为因素的干扰，减少公职人员与公众之间直接接触的机会，减少腐败发生的概率。

公共服务意识逻辑受到“市场中心主义”分析范式的影响，学者们普遍认为，市场化、经济化的后果带来了行政官员并非纯粹追求公共利益，在现实中可能是利己的“经纪人”[30]。腐败存在于行政官员的权力当中，政府通过权力干预市场经济时，行政官员可以通过手中权力进行创租和抽租[12]291-303，一旦行政官员的利己动机与经济租金这两大因素相互结合并通过寻租活动表现出来时，就易滋生严重的腐败行为[31]。数字政府的发展可以提升政府在公共服务方面的供给效率和服务水平，进而显著提升公民的增权赋能感知水平[32]。Foy 指出，增权赋能是指个人自身力量的获取以及自己的意见得到尊重，并不断对与自身相关的计划和决定产生影响，从而推进自身环境的改进与组织的发展[33]。还有研究表明，政府行政官员在提供公共服务方面的绩效会显著影响公民增权赋能感知水平，增权赋能感知水平越高的公民其维权意识往往更高、更有可能采取实际行动参与反腐败[34]。因此，在其他条件不变的情况下，数字政府在线服务水平越高的国家或地区发生腐败的可能性越小。近年来，世界上许多国家通过互联网与政务服务相结合的方式积极促进互联网、大数据、云计算与政府公共服务体系的深度融合，努力构建多层次、多维度的服务型政府。

基于上述两种作用逻辑可知：首先，在数字政府与腐败的关系方面，数字政府的发展水平越高，作为委托方的社会公众就将有更多的机会密切监督上级政府的行动[35]，从而使腐败行为的发生率降低。其次，数字政府的发展显著提高了政府信息公开水平和社会外部监督问责效力，降低了公民获取政务信息的难度，对预防和抑制腐败具有积极作用。再次，数字政府的发展有利于根据不同的领域和议题细化对公众参与的程序设计，在利益相关者分析基础上选择恰当的公众参与机制[36]，从而在提高政府服务责任水平的同时，完善委托代理监督机制，起到抑制腐败的作用。最后，数字政府的发展显著提高了政府在公共服务领域的供给效率和政务反馈质量，以及公众的增权赋能感知水平，可能促使公众积极参与反腐败行动，从而起到预防腐败的作用。因此，笔者提出以下假设：

假设1.数字政府的经济发展水平越高，腐败发生率越低，两者呈负相关关系。

假设2.政府服务责任意识越高，腐败发生率越低，两者呈负相关关系。

假设3.政府政务公开水平越高，腐败发生率越低，两者呈负相关关系。

假设4.公民增权赋能感知水平越高，腐败发生率越低，两者呈负相关关系。

四、数据、变量操作化与描述分析

（一）数据来源

基于数据的可获取性，笔者选取了2018 年的相关数据变量。虽然收集的数据包含了全世界178 个国家，但是其中许多国家的变量数据存在缺失。为了保证数据质量，笔者选取了140 个国家的相关变量数据。

（二）变量定义

1.因变量

笔者选取的因变量为腐败认知指标，其数据来自国际透明组织（Transparency International，TI）发布的腐败认知指标，该指标根据多家研究机构的研究成果整理得出。由于国际透明组织选取了较为客观和标准的方法，因此数据具有较好的稳健性和有效性[37]。政治风险服务机构（Political Risk Service，PRS）发布的《国家风险指南》（International Country Risk Guide，ICRG）中的政府腐败指数也被广泛应用于各项研究中。不过，正如国际透明组织所指出的，ICRG指数并没能真正说明一个国家或地区的腐败程度，而是显示了腐败所导致的政治风险的高低[38]。因此，笔者采用国际透明组织提供的腐败认知指标来进行研究，其范围为0～10，数值越大说明腐败程度越低。

2.自变量

笔者选取的自变量为电子政务指数。自2001 年起，联合国经济和社会事务部（United Nations Department of Economic and Social Affairs，UNDESA）每两年发布一次电子政务发展报告，对近200 个国家进行评估和打分，主要包含4 个方面：电子参与指数、在线服务指数、电信基础设施指数和人力资本指数。UNDESA 又对电子参与指数、电信基础设施指数和人力资本指数这3 项指标进行计算得出电子政务指数，范围从0～1，数值越接近1 说明电子政务发展水平越高。

在联合国开展的2018 年年度政府数字化转型能力评估中，各个国家或地区的数字政府发展水平评级由政务公开水平、服务责任意识、互动回应这3 项二级指标构成。其中：政务公开水平指标包括政府提供情报的水平、政府与公民在互联网空间中的互动关系、政府在政策决策中应用互联网的水平等三级指标，主要考察政府在上述方面的政务信息公开情况；服务责任意识指标包括政府门户网站提供情报的水平、可接近性、公民获取情报的时间等三级指标，主要考察政府的电子政务服务责任成熟度；研究中公民的增权赋能感知水平由互动回应指标来进行说明，包括政府决策说明、社会事件回应、政策民意调查、公民信箱渠道等三级指标，主要考察公民在线咨询、投诉建议等方面的情况。上述能力评估内容广泛涵盖了数字政府的核心内容，对测量国家或地区的互联网、大数据、人工智能等技术手段的发展水平具有较好的效度。为了深入检验数字政府影响国家或地区腐败程度的内在作用机制，笔者将电子政务发展指数和上述3 项二级指标纳入分析模型。

3.控制变量

笔者选取的控制变量为经济发展水平、政府规模和政府治理水平。腐败程度的实证研究通常认为，该指标与经济发展水平之间存在某种显著的负相关关系[39]，即经济越发达的地区，其政府行政官员陷入腐败的可能性越低，来自新加坡的经验也验证了发达经济体在控制腐败上的卓越表现[40]。因此，笔者将对经济发展水平具有说服力的人均GDP 指标作为控制变量纳入相应的模型。现有相关研究表明，政府规模反映了政府对经济的干预程度，是影响国家或地区腐败的十分重要的因素。例如，邓雪琳和孙宗峰发现，政府规模的扩大会增加地区腐败案件的发生率，核心政府部门规模的影响更为明显[41]。此外，政府治理水平反映了一个国家或地区的政治制度、行政分权等的水平，会对政府公职人员腐败程度产生直接影响。政府规模和政府治理水平这两项指标使用由菲沙研究所（Fraser Institute）测量的政府规模和行政管理指标来反映相关情况。

（三）变量取值描述

各变量的取值情况，如表1 所示。

表1 各变量取值情况（N =140）

五、统计模型与分析结果

（一）统计模型设定

笔者根据分析框架和研究假设，构建模型为

式中：Ci,2018为因变量，表示腐败认知指数；Ei,2018为电子政务发展指数，包含对公职人员腐败程度具有重要影响的政府服务责任意识、政府政务公开水平和公民的增权赋能感知水平； β0为常数项； βi为自变量的回归系数；rj为控制变量的回归系数；zj,2018为控制变量，包括经济发展水平、政府规模和政府治理水平3 个变量；e为误差项。

（二）回归分析结果

1.数字政府与政府腐败

数字政府与政府腐败之间关系的回归分析结果，如表2 所示。由表2 可知，参照检验模型调整后拟合度（R2），两个模型整体上均高度显著。并且从方差膨胀系数（VIF）的检验结果来看，各个变量的VIF 范围为3.61～5.35，均小于10，不存在严重的多重共线性问题。此外，为了克服潜在的异方差问题，各个变量的系数都采用了稳健性标准误进行估计。

表2 数字政府与政府腐败之间关系的回归分析结果（N=140）

由表2 可知，在模型1 中，首先考察了电子政务发展指数与政府腐败之间的关系，结果显示，电子政务发展指数与政府腐败认知指数之间呈显著正相关关系。由此说明，数字政府的发展能够有效抑制政府腐败行为，假设1 得到验证。在模型2 中，在电子政务发展指数基础上，纳入经济发展水平、政府规模、政府治理水平等控制变量，结果进一步证明了数字政府可以显著降低政府腐败水平。此外，经济发展水平与腐败认知指标之间呈显著正相关关系，显著度水平为1%。由此说明，随着国家经济发展水平的提升，政府陷入腐败的可能性将会降低。换言之，经济发展水平高的国家在公共组织与个体公民的关系上更加法治化、制度化，在社会关系上更加非人际化（impersonal），从而使得政府腐败发生率更低。但政府规模与政府腐败程度之间的关系在统计学意义上并不显著，即政府腐败没有随着政府规模的改变而发生变化。这可能主要与政府规模对政府腐败的影响受到多种因素的制约有关。在现有文献中，学者们对政府规模与政府腐败程度之间的影响效果并没有形成一致的看法，政府规模与政府腐败程度之间不是单一的直线关系，其中包含多重较为复杂的影响因素。

2.数字政府影响政府腐败程度的作用机制分析

为了进一步检验数字政府影响政府腐败程度的具体作用机制，笔者主要考察了政务公开水平、服务责任意识和增权赋能感知水平这3 项二级指标与政府腐败程度之间的关系。这3 项二级指标与上文述及的权力问责机制逻辑和公共服务意识逻辑在理论上存在一定的对应关系。政务公开水平和服务责任意识主要测量数字政府在提升政府工作透明度、促进公职人员问责机制等方面的问题，笔者将其作为权力问责逻辑的具体作用因素。增权赋能感知水平则涉及的内容较多：一是增权赋能感知水平的提升，有效提升了公民的权利意识，通过数字政府的系统化、集成化、信息化等机制获取有效信息，有效减少了委托方与代理方之间的信息不对称问题的发生。二是增权赋能感知水平的提升，增强了政府的责任意识，在标准化的在线公共服务的过程中，能够有效减小行政官员的自由裁量权，并且“集成化”“无缝隙”“一体化”的行政流程以及数据库设计等技术手段皆可以避免行政过程中人为因素的干扰，减少公职人员与公民之间的直接接触。最后，增权赋能感知水平的提升，对地区社会、经济等多方力量的统合可以起到积极的促进作用。因此，从理论上来说，增权赋能感知水平的提升，兼具完善权力问责机制和提高公共服务意识的双重功效。

笔者对数字政府各项二级指标与政府腐败认知指数之间的复杂关系进行了回归分析结果，如表3所示。由表3 可知，笔者上文所述的权力问责机制逻辑和公共服务意识逻辑得到了部分验证，但是各项二级指标与政府腐败认知指数之间的具体关系较为复杂。

表3 数字政府各指标与政府腐败认知指数之间关系的回归分析结果（N=140）

在模型3 中，服务责任意识与腐败认知指数之间呈正相关关系，且在1%的水平上显著，即政府服务责任意识越高，政府公职人员陷入腐败的风险越低，假设2 得到验证。由此说明，提高政府服务责任意识确实能够对政府公职人员形成有效的“以公共服务为核心”的积极行政转变，显著降低公职人员的腐败发生比例。在模型4 中，政务公开水平与腐败认知指数之间呈正相关关系，且在1%的水平上显著，即政务公开水平越高，政府的清廉水平越高，假设3 得到验证。可能的原因是，政务公开可以为社会监督和公众问责提供有效渠道，为完善预防和惩治腐败提供了强大的行动指南。与此同时，政务公开有利于构建公开透明的法治政府，发挥良好的舆论监督机制。模型5 的结果显示，增权赋能感知水平与腐败认知指数之间呈正相关关系，且在1%水平上显著，即增权赋能感知水平越高，政府公职人员的腐败程度越低，假设4 得到验证。在模型6 中，把服务责任意识、政务公开水平和增权赋能感知水平这3 个变量引入影响政府腐败程度的分析发现，服务责任意识和政务公开水平并没有对政府腐败程度产生削减作用，而增权赋能感知水平的提升会对政府腐败程度产生抑制作用，且在1%水平上显著。在纳入了增权赋能感知水平变量之后，服务责任意识和政务公开水平的影响就变得不再显著，这说明加入公共服务逻辑变量时，权力问责逻辑变量的影响下降，即政府腐败程度受到了公共服务意识因素的影响，因而不能只是简单地考虑权力问责因素的影响。

综上所述，数字政府对政府腐败水平影响主要是通过政务公开水平、服务责任意识和增权赋能感知水平这三大核心因素来发挥作用，它们均集中体现了数字政府影响政府清廉水平的权力问责机制逻辑和公共服务意识逻辑。

六、结论与讨论

数字政府的快速发展为政府治理现代化的改革创新带来了重要的战略机遇，运用电子政务等数字化、智能化的信息通信技术来推进廉政建设在实务界和学术界都受到了广泛关注。笔者利用140 个国家的腐败认知指数和电子政务发展数据，考察了数字政府与地区政府腐败之间的关系。研究结果显示，数字政府的确能够显著影响地区政府腐败水平，即数字政府发展水平越高地区政府腐败发生率越低。进一步的分析表明，政府服务责任意识、政府政务公开水平和公民的增权赋能感知水平是数字政府影响行政官员腐败水平的三大核心因素，三者集中体现了数字政府在廉政建设中的建立权力问责机制逻辑和提升公共服务意识逻辑。

笔者的研究结论进一步说明了数字政府在抑制公职人员腐败方面的积极作用，同时解释了数字政府如何影响地区腐败水平的内在作用机制。利用数字政府等现代化信息通信技术来推进国家和地区的廉政建设，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。然而，目前中国数字政府发展仍然存在一些不足之处，从而限制了上述积极效用的发挥。因此，未来应进一步从不同维度综合考虑、统筹规划、整体实施，不断优化提升电子政务发展水平，打造更加智能化、数字化、高效化、服务化的政府。一是继续强化“以人民为中心”的服务理念贯穿电子政务应用全过程，拓宽电子政务公共服务多渠道服务模式，减少数据孤岛和信息垄断；二是构建电子政务服务升级改进常态机制，向设备智能化、资源共享化、场景多元化方向发展，实现网络空间和现实社会全方位深度融合；三是推进移动政务服务全周期监察和督办，探索政务服务协同共建新途径，持续改善政府公共服务供给绩效和服务水平。

当然，笔者研究中还存在一些不足，有待通过后续研究不断完善和深化。由于相关变量数据限制，模型中未能控制所有的重要变量，结果的稳健性还有待进一步检验。