重大水利工程前置要件办理浅析——以引江补汉工程为例

张文举，廖小永，蔺秋生

（水利部长江水利委员会规划计划局，430010，武汉）

一、概述

要件通常是对项目必要性、合规性、可持续性、安全性等方面开展专项论证或评价，是项目决策的重要参考依据。要件办理是行政许可的重要组成部分，需要技术审查支撑与行政审查主导、技术服务与行政管理并行，其涉及面广，时间跨度大，存在审批过程手续繁、周期长等问题。近年我国持续推进行政体制改革，清理规范要件办理事项，提升要件办理质量和效率。根据《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（国发〔2016〕29号），清理规范的投资项目报建审批事项共计65项。《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》（国办发〔2018〕79号）明确，进一步优化项目报建审批流程，压缩项目报建审批时间。《关于印发全国投资项目在线审批监管平台投资审批管理事项统一名称和申请材料清单的通知》（发改投资〔2019〕268号）要求，严格执行并联审批制度，规范投资审批行为，提高投资审批“一网通办”水平，进一步明确细化相关审批事项。《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号）提出，大幅度提升行政许可标准化水平，“十四五”时期基本实现同一事项在不同地区和层级同要素管理、同标准办理。同时，面对复杂的经济形势，地方政府精简审批事项，推动了工程建设项目审批再提速。从事有关工作或技术研究的人员也对政府投资项目审批制度、报批报建等项目前期工作开展了大量研究。

重大水利工程占地规模大，要件办理涉及部门单位多，且大多涉及移民问题。如何妥善办理要件已成为推动水利项目前期工作、保障工程早日开工发挥效益的关键。引江补汉工程要件办理组织效率高、技术支持力度大，对重大水利工程具有重要借鉴意义。

二、要件办理一般性分析

1.按阶段及影响

按照重大水利工程项目建设阶段的关键时间节点可将要件划分为可行性研究前置要件和开工前置要件。可行性研究报告审批需办理的前置要件通常有5项，具体为移民安置规划、选址意见书、用地（海）预审意见、社会稳定风险评估报告及政府确认意见、通航条件评价。环境影响评价、项目招标方案、用地报批等开工前置要件需要在开工前完成。环境影响评价是影响项目立项和决策的关键因素，2016 年，环境影响评价法明确环境影响评价不作为可研审批的要件，改为开工建设的前置要件。重大水利工程环境影响评价文件经法律规定的审批部门审查或批准后，大型水利项目可行性研究方可予以批复。

企业投资项目与政府投资项目要求具有明显区别，企业经营自主权的事项，如节能审查，不再作为前置条件。国家发展改革委核报国务院审批以及国家发展改革委审批的政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得省级节能审查机关出具的节能审查意见；国家发展改革委核报国务院核准以及国家发展改革委核准的企业投资项目，只需在开工建设前取得即可。

依据各要件办理对项目的影响程度，水利项目通常把建设项目用地、环境影响评价和社会稳定风险评估作为要件办理的核心。

2.按主管部门及影响

重大水利工程要件办理涉及的管理单位主要有地方政府和自然资源、水行政、环境保护等主管部门。按照要件办理涉及管理部门分析如下：

（1）自然资源主管部门

通过自然资源主管部门办理的要件有建设项目用地预审、地质灾害危险性评估和矿产资源压覆评估。《中华人民共和国土地管理法实施条例》明确，建设项目批准、核准前或者备案前后，由自然资源主管部门对建设项目用地事项进行审查，提出建设项目用地预审意见。如果建设项目需要城乡规划主管部门核发选址意见书，应当合并办理、核发建设项目用地预审与选址意见书。依据国土空间规划等空间管控要求，加强多方案比选，少占、不占耕地和永久基本农田，合理避让生态保护红线、历史文化保护红线和灾害风险区。

用地要件办理中，自然资源部在批复用地手续前需要林业、草原等主管部门的审核审批同意书，另外还需要开展压覆矿查询、地质灾害评估等工作。

（2）水行政主管部门

涉及水行政主管部门的要件主要有洪水影响评价类、取水许可和水土保持。《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（国发〔2016〕29号）将“非防洪建设项目洪水影响评价报告审批”“水工程建设规划同意书审核”“河道管理范围内建设项目工程建设方案审批”“国家基本水文测站上下游建设影响水文监测工程的审批”4项合并为“洪水影响评价审批”1项，统称为洪水影响评价类；将“建设项目水资源论证报告书审批”和“取水许可”2项合并为“取水许可”1项。依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，在开工前生产建设单位应编制水土保持方案并通过水行政主管部门批准。

（3）生态环境主管部门

生态环境主管部门按权限审批建设项目的环境影响评价文件。《中华人民共和国环境影响评价法》（2018年修订）明确，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设，主要目的为防止规划和建设项目实施对环境造成不良影响。

环境影响评价要求衔接区域“三线一单”，推动“放管服”改革，优化调整建设项目环境影响评价文件审批权限，推动国家重点项目环境影响评价审查审批。

（4）其他部门

移民有关要件由省级人民政府或国务院有关管理部门出具意见或审批，社会稳定风险评估由政法部门负责，地震安全性评价、通航条件评价、文物保护、节能评价等分别由相应行政部门审查或审批。

三、引江补汉工程实例分析

1.总体概况

（1）工程概况

引江补汉工程作为南水北调中线的重要后续工程，自三峡水库库区左岸龙潭溪取水，采用有压单洞自流输水，经湖北省宜昌市、襄阳市和丹江口市，终点位于丹江口水库大坝下游汉江右岸安乐河口，输水线路总长度194.7 km。工程为I等工程，多年平均引水量为39.0亿m3。施工总工期108个月，估算工程静态总投资598.25亿元。

（2）要件概况

根据《关于印发全国投资项目在线审批监管平台投资审批管理事项统一名称和申请材料清单的通知》（发改投资〔2019〕268号），引江补汉工程属于政府直接投资或资本金注入项目，可行性研究报告审批前置要件仅6项。为实现可研批复后主体工程早日开工，根据国务院审批的重大水利工程要求和项目实际，明确引江补汉工程项目办理要件20个，并制定引江补汉工程要件办理计划表，明确要件办理工作任务责任单位、主要责任人、计划完成时间等关键信息。引江补汉工程要件包括可行性研究报告16个前置要件、1个应备要件（节能评估）、法人准备先期开工项目2个前置要件（使用林地许可和建设用地报批）和1个应备要件（项目招标方案）。

（3）要件办理进展

2021 年完成停建令、文物保护、地质灾害评估、节能评价、地震安全性评估和水土保持6 项要件办理。2022 年3 月，完成取水许可申请；4 月，完成洪水影响评价和通航条件评价；5 月，完成建设项目用地预审、规划选址意见书、社会稳定风险评估、征地移民安置规划大纲和移民安置规划；6 月，完成矿产资源压覆评估、环境影响评价、资金筹措方案、出口段使用林地许可、出口段项目招标方案和出口段建设用地报批，至此20 项要件全部办理完成。2022 年6 月22 日，国家发展改革委批复南水北调中线引江补汉工程可行性研究报告，项目前期工作取得关键性进展；6 月29日，水利部印发了引江补汉工程输水总干线出口段初步设计报告准予行政许可决定书；7 月7 日，引江补汉工程正式开工。

2.经验总结

（1）强化顶层设计

南水北调工程是国家重大战略部署，国务院于2002年、2012年分别批复的《南水北调工程总体规划》《长江流域综合规划（2012—2030 年）》均对中线增加调水量有所考虑。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》、水利部《“十四五”水安全保障规划》、《国家“十四五”扩大内需战略实施方案》均提出推动南水北调东中线后续工程建设，为引江补汉工程提供了规划依据，为项目要件办理提供了良好支撑。

（2）部门重视推动

水利部与国家发展改革委、生态环境部、林业和草原局等部门建立重大水利项目会商制度，主动协调协商环境影响、建设用地、使用林地等要件事项。按水利部要求，2021年8月开始，水利部长江水利委员会（以下简称长江委）进一步加快推进要件报告编制，组织周例会调度，采用周报制汇报每周前期工作进展、要件办理情况，推动问题解决。后期，项目法人成立引江补汉工程要件办理专门工作小组（专班），主动协调解决了要件办理过程中的重难点问题，大力推动要件办理。

（3）做好技术支撑

引江补汉工程保护范围压覆资源量较大，压覆11处矿业权，仅大型磷矿就有6 个，磷矿资源超过2 亿t，涉及采矿权和探矿权单位多。线路方案虽经多次优化，自然资源部门仍认为压覆矿产资源量较大，通过工程线路调整大幅度减少压覆矿产资源量不经济，可行性较低。受各种因素制约，涉及探矿权及采矿权的补偿评估工作进展缓慢，矿产资源压覆评估成为要件办理工作的重点和难点。在有关技术规范确定的保护范围基础上，结合拟建工程实际，经技术论证，在确保安全前提下通过调整保护范围，确定压覆磷矿资源储量约6000 万t，矿产压覆影响范围及补偿费用大幅度降低，解决了矿产资源压覆量大、影响矿权单位多、补偿工作难度大等问题，顺利推动了矿产资源压覆评估制约问题的解决。

（4）强化进度管理

长江委制定了引江补汉工程项目以月度为主要推进时间单位的前期工作实施方案进度计划图，明确要件办理有关技术报告工作路径、有关工作完成时间节点，并挂图督促。项目法人单位明确后，法人单位按照先期项目开工计划倒排工期，全力推进要件办理。后期充分考虑衔接问题，要件办理进度计划到日。

（5）重视宣传推动

通过推文、人大专访、特刊等多渠道进行宣传报道，深入宣传引江补汉工程，展示南水北调建设预期效益，为要件办理及项目前期工作推进营造良好舆论氛围。

3.问题不足与分析

（1）要件交叉

专题报告技术审查与要件审批审查在要件办理过程中相互交织。规划选址意见书、建设项目用地预审、地质灾害危险性评估、矿产资源压覆评估、建设用地报批等要件办理归口自然资源主管部门，部门内部事项交叉。另外，与不同行业部门也存在交叉或关联甚至互为前置。解决要件交叉问题时间较长，可能出现连环套问题，影响要件办理效率。

（2）明确边界条件难

技术成果审查过程中存在边缘技术问题，或存在一定争议性问题，个别技术问题的阶段性难以验证。

（3）要件有漏项及个别流程繁琐

引江补汉工程涉及三峡风景名胜区，《长江三峡风景名胜区总体规划》2012 年通过专家组评审，但未取得国家正式批复。依据现有规定，受理依据、权限、办理主体不明确，影响《引江补汉工程涉及长江三峡风景名胜区选址论证报告》审查审批事宜。

另外，个别事项审批流程较为繁琐，办理时间较长，要件办理难以统筹安排，总体进度控制优化难度较大。

四、建 议

1.优化审查审批制度，提高要件审批效率

国家层面应进一步深化“放管服”改革，改进和优化审批程序，统一标准、简化手续、优化流程。按照“统一要素、统一标准、统一平台”要求，为要件办理提供基础性、支撑性服务。推进跨部门、跨组织协作，对涉及多部门审批或审批关联事项，明确牵头部门或建立合署办公机制，一网审批，进一步提高审查审批效率。

2.统筹办理时序，突出要件办理重点

前置条件办理应合理规划、统筹安排、突出重点。不构成制约因素或不会造成重大影响和损失的要件审批内容尽可能取消、简化或后置。简化流程，减少事前审批，强化事中事后监管，列入国家重点发展规划的重大水利项目可推行先行审批，促进项目早开工早建成早生效。

3.强化联系沟通，打通交叉要件解决路径

针对审查审批存在的重点难点，提前联系汇报沟通有关事宜；委托高水平的咨询服务单位，科学论证编写专题报告，确保专题报告质量；技术问题复杂、审查需要时间较长的专题报告，需多因素分析，充分论证，统筹考虑全方面、全过程的影响，必要时请有关部门提前介入；加大中介服务等各环节专业技术力量配置，强化专业技术培训，提高专业技术服务能力，提高报告编制质量和效率。

4.提升科技支撑，探索创新信息化手段和方式

利用空间治理数字化平台和数字化手段，提高审批效率，强化事后监管。利用网络技术，找出关键线路工作，突出重点，动态优化调整要件办理时间顺序，压茬推进，交叉事项做好无缝对接。