检察不起诉听证实证研究——基于41 896份检察文书的分析

路 旸

（中国政法大学 诉讼法学研究院，北京 100088）

公众关注（Public Awareness）是对不正义的一种有效制约[1]。检察机关的工作具有相对封闭性。听证作为扩大公民参与的重要形式，在中国的检察实践中运行了二十多年，却缺乏直接的规范依据。党的十八届四中全会决定提出要“在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与”[2]。2020 年10 月，最高人民检察院《人民检察院审查案件听证工作规定》正式将检察听证工作制度化与规范化。

为了推进听证制度的发展，最高检在《“十四五”时期检察工作发展规划》中提出“应听证尽听证”的改革目标。从该制度运行的情况看，距离这一目标还有较大差距。第一，听证适用率不高。根据2020—2022 年《最高人民检察院工作报告》公布的数据，2019 年在各类案件中适用检察听证2 680 件（占总案件数的0.08%），2020 年为2.9 万余件（占总案件数的0.96%），2021 年为10.5 万余件（占总案件数的2.88%）。近三年，检察听证适用率逐年提升，但是覆盖的案件范围依然有限。第二，形式化听证较为普遍。为达到最高检的听证率指标，在部分地区与业务中出现“凑数听证”的现象。如最高检第十检察厅统计发现，控申系统2021 年三季度的听证案件中，有43%的案件都是没有争议性的司法救助类案件，而大量久诉不决的疑难案件并未进行听证[3]。即使案件进入听证程序，也常出现“未听先定”现象。即听证之前检察官已经形成内心确信，听证会成为对承受不利结果当事人的劝解会、说服会。这些形式化的听证会，浪费司法资源，也损害听证程序的制度价值[4]。

检察官不愿意开展实质化听证的原因在理论界有多种解释。听证程序中，检察官从幕后走向台前，在语言表达、掌控现场节奏等方面需要更高的标准，从而引发本领恐慌[5]。听证的结果影响力不足削弱听证意见对于决策的实质影响，检察官无法体会听证制度的真正价值[6]。有研究者从考核指标[7]、检察官工作量[8]、司法经费[9]、辩护律师[10]等方面，分析外部因素对于检察听证的间接影响。理论界提出了多种猜测，但基于全国样本的检察听证实证研究尚属空白。

一、“听证适用机制”的研究假设

研究假设基于规范与理论基础：其一是最高检制定的规范性文件。主要包括对《人民检察院审查听证工作规定》（以下简称《听证规定》）与《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则》（以下简称《审查规则》）的条文解读。其二是听证制度的理论研究。包括司法听证、立法听证与行政听证的相关理论，以及比较法（特别是英美法系国家）的相关研究成果。

（一）影响检察听证适用的案件因素

影响听证适用的因素分为案件因素与检察院因素两大类。其中案件因素是指可以从检察文书中提取的、反映案件某些特征的事实性因素，包括案件轻重程度、案件争议程度和案件影响力程度。

第一，案件轻重程度可能影响听证的适用。有学者提出，人们对于程序正义的需求，往往与被剥夺的利益大小有关。根据“负担/利益决定”（burden-benefit decisions）理论，听证会是否开展以及开展的正式程度，与案件涉及的负担/利益大小直接相关[11]。听证程序中所包含的“正当程序”要素的数量，也应该与案件的严重程度呈比例关系[12]39。不起诉案件大多是轻罪案件，特别是相对不起诉，根据刑诉法第177 条第2 款规定需要满足“犯罪情节轻微”的要件。但是在法定不起诉、存疑不起诉中不排除部分重大案件的适用①许多法定不起诉案件具有严重的后果。比如河北涞源反杀案、福州赵某案等。案件对于被害人造成严重的伤害后果，但由于正当防卫性质，应当作不起诉处理。这容易造成当事人及其近亲属的不满。此时需要召开听证会消除误解，澄清事实。同样，证据不足不起诉也可能涉及严重犯罪。比如贵阳肖某强奸案等。其他情形如企业重大犯罪案件中适用合规不起诉等。。因为不起诉具有终局性，检察官一旦做出不起诉决定，意味着案件不再经过法院的审查，可能造成“出罪”的错案。因此，对于重大案件的不起诉，检察官会倾向于审慎做出决定以避免职业风险[13]，所以适用听证的可能性更高。

第二，案件争议程度可能影响听证的适用。《听证规定》与《审查规则》第4 条均规定“案件存在争议性”是适用听证的法定要件。案件在不起诉决定前，依然存在未解决的争议，一方面说明案件认定的复杂性，另一方面也昭示着检察官的书面审查未能查清案件的证据和事实情况。此时，如果仓促作出不起诉决定，容易引发被害人及侦查机关的不满情绪，激起对于司法公正质疑的声音。因此，检察官在面对争议性案件时，可能倾向于采用听证程序，通过让各方充分发表意见，弹性吸收案件处理中的质疑和不满，同时也能够再次对于案件争议问题中的事实、证据模糊之处重新调查和核实[14]18。可以预测，案件争议程度越高，听证的适用率也应当越高[15]。

第三，案件的影响力程度可能影响听证的适用。社会影响的大小体现了社会公众对案件的关注程度，社会影响力大的案件，其裁判结果会超越对当事人个体所产生的法律效果，而影响公众的观念和认知，因此在程序设定上应较一般案件更加慎重。同时，在社会影响力大的案件中开展公开听证，还可以改善检察机关的公共形象，实现良好的对外宣传效果，并能够对民众起到法治教育的作用。但有观点认为，部分案件听证会向全网公开，大量网民的关注使得检察官面临更多舆论上的不确定性[16]。可以假定案件影响力程度构成听证适用的影响因素，但是作用效果不明[17]。

（二）影响检察听证适用的案件因素

拟不起诉听证工作主要是由检察机关依职权启动，由当事人申请启动的比例很低。检察机关自行启动听证程序，会受客观条件的影响。

第一，检察官工作量可能影响检察官适用听证的意愿。相较于传统的书面审查，听证程序需要组织听证会、邀请听证员、安排双方进行举证和质证，这一过程必然给检察官增加额外的工作负担。一些特殊的听证方式，如在企业合规不起诉中采取“双听证”模式，进一步增加了个案听证的成本②这一听证模式最早在江苏省南京市建邺区检察院进行试点。即在建立合规计划初期，开展一次方案咨询的听证会。而在合规考察期结束后，再开展一次效果评估的听证会。。由于听证活动主要在基层检察院进行，在案多人少的压力下，增加个案的办案时间，很容易让检察官产生抵触心理，从而影响听证适用的积极性。随着检察官工作量的增加，听证的适用率可能越低[18]。

第二，检察院司法经费状况可能影响检察官适用听证的意愿。听证作为一种准诉讼化程序，需要配备司法人员、司法场地和相应的司法设施（比如电脑、录音录像设备、多媒体设备等），这些都需要司法经费的支撑。2020 年以来，由于新冠肺炎疫情的影响，部分地区财政紧张，办案经费有一定程度的缩减，经费开支成为基层检察院尤为关心的问题，经费紧缺的地方可能在适用听证时存在顾虑[19]。有观点认为，听证虽然增加直接的办案成本，但有助于避免错误成本，即由于错误决策所导致的程序转回、申诉信访、复议复核等成本。司法经费不足的地区，为避免长期来看更大的错误成本，可能更愿意适用听证。司法经费对于听证适用的具体影响，需要经过实证结果加以验证[20]。

第三，检察院信息化程度可能与听证的适用情况有关。检察院信息化程度越高，检察官在听证准备、人员联络、案件管理和听证记录中的效率就会越高，特别是智能办案系统的使用，将显著减少听证准备过程中的人力投入。信息化程度越高，听证适用率可能相应较高。

二、数据与方法

（一）研究数据

研究数据来源于中国检察网，通过计算机软件对公开的不起诉决定书分析提取后统一进行编号。为了满足研究的时效性，特别是观察2020 年10 月《听证规定》出台之后听证制度的运行情况，文书的落款时间限定为2021 年1 月1 日到2022 年4 月1 日。经过筛查，删除重复、部分字段信息缺失等样本，最终得到41 896 份检察文书，作为有效样本。

选择不起诉听证作为研究对象，主要基于三个理由：其一，起诉裁量权是检察机关的核心职权，是履行审前案件分流、落实宽严相济刑事政策的重要机制。在实践中因审查的封闭性而常被质疑为“司法不公”。研究和完善不起诉听证有助于推动听证过程的实质化，增强释法说理，促进检察官更好地行使不起诉裁量权。其二，不起诉听证是检察机关最早开展、也是发展最完善的听证类型之一[21]。在1999 年便有了早期的实践探索。同时，拟不起诉案件在听证案件中占比较高，是听证适用较为集中的程序环节①在部分地区，拟不起诉听证占比甚至高于80%，山东菏泽2020 年的统计数据是80.4%，山西临汾2020 年的统计数据是82.2%。[22]。其三，检察听证种类繁多，但根据公开的检察文书，仅能够获得不起诉听证和刑事申诉听证的有关数据。相较而言，不起诉听证的样本数据更加完整。

（二）变量选择

1. 因变量。被解释变量为“是否进行听证”（Y）。“听证”从广义上是一种听取各方意见、审慎做出处理决定的制度，但是并非所有办案中公开审查的活动都可以界定为听证②在早期检察机关的规范性文件中，一般使用“公开审查”来代指以听证为主的检察审查程序，后来逐渐以“听证”代替，因为“听证”一词更能凸显人民群众对检察工作的知情权、参与权与监督权，体现检察机关办案“兼听则明”的特征。。公开审查除了听证，还包括公开示证、公开论证、公开答复等形式。“听证”是由检察官主持、邀请听证员参与、按照一定流程进行的正式听证会。

2. 自变量。基于文献综述和研究假设，选取影响听证适用相关因素的具体变量（如表1 所示）。

表1 变量定义

1）案件轻重程度。对于案件轻重程度，主要解释变量为轻罪或者重罪（X1）。对于二者的划分，一般是通过法定刑或者宣告刑的刑期予以确定，不起诉案件尚未进入审判阶段，所以只能采用法定刑对应的最高刑期是否在 3 年以下③将法定最低刑是否3 年以上作为判断轻重罪的界限，是学术界区分轻重罪的标准之一。，作为划分轻、重罪的界限。此外，刑法学上常用“罪量要素”来衡量犯罪的严重性，罪量是在具备犯罪构成的本体要件的前提下，表明行为对法益侵害程度的数量要件，主要包括数额犯、次数犯和人数犯等。本文选取两个可以从文书中提取的罪量要素，一人或者数人犯罪（X2）以及一罪或者数罪（X3），作为反映案件轻重程度的辅助解释变量[23]。

2）案件争议程度。对于案件争议程度，选择是否自首或坦白（X4）以及是否认罪认罚（X5）作为两个主要解释变量。自首、坦白与认罪认罚并不等同于案件结果明确，但这两种情形会明显降低案件的争议性。同时，在不起诉案件中，经常会出现退回补充侦查（X6）的情形，退回补充侦查包括一次退补、二次退补以及二次退补后依然证据不足等情况，其释放的信号不尽相同，但通常意味着案件事实较为复杂、证据在数量和质量上存在不足，可以部分佐证案件具有争议性[24]，故也将其作为解释变量。

3）案件影响力程度。在中国司法实践中，对于案件影响力的衡量通常是以社会周知程度作为标准。本文选择两个衡量影响力程度的指标：一是“被害人人数是否在3 人以上（含法人被害人）”（X7）。作为衡量社会影响力的直观标准，涉案人数越多，案件的关注度越高，案件错办的社会影响也越大。特别是涉企犯罪，容易波及股东、企业员工以及第三方伙伴的利益，社会影响面较大[25]。二是“是否采用扩大影响力手段”（X8）[26]。其中，媒体报道是扩大案件社会影响的最主要因素，同样的犯罪经过媒体大量报道后会产生重大社会影响，但没有经过媒体报道的则产生的社会影响有限[27]。

4）检察官工作量。对于检察官工作量（X9）的算法，以省为单位，采用传统的“案/人”方法进行计算，即各省每年办案的总数量除以员额检察官总人数①各地员额检察官人数虽然“有进有出”，在数量上有所浮动，但是由于各省中央政法专项编制基本固定，并且员额检察官一般不超过编制39%的红线，所以通过中央政法专项编制的数据，可以估算出各省现有的员额检察官数量。。在检察机关人财物省级统管的背景下，通过统一调整政法编制和各地员额供给等方式[28]，逐步实现省级范围内检察官工作量的相对均衡，以省为单位计算检察官工作量具备相对的合理性。“案/人”方法不是最精确的统计方式，但也是世界通用的检察官工作量的算法之一②国外对于司法官工作量的考核方法主要包括“人均工作量”方法（即“案/人”法）与“权重工作量”（Weighted Caseload）方法，后一种方法需要专家先针对检察工作环节的复杂性设置不同权重，然后加权计算出工作量的大小，比如刑事处罚令程序权重为1，认罪协商程序权重为5，而程序复杂的预审程序则计分为15。。

5）检察院司法经费。对于司法经费的衡量，最直观的数据是各省检察院总体的预决算情况，但是由于这一数据并没有公开的统计，需要寻找代理变量。有实证研究表明，司法经费与当地经济发展状况紧密相关[29]，而人均GDP 是衡量城市经济增长和经济发展水平的重要依据[30]。因此可以选择取对数后的人均GDP 数额（X10）作为检察院司法经费的判断依据。

6）检察院信息化程度。2020 年12 月，检察机关授权第三方对于各省检察机关的门户网站及两微平台建设进行评估并打分，并形成《全国检察机关网站建设及检务公开情况第三方检查报告》。评分的指标包括网站与新媒体（微信）平台的建设与更新情况，以及网上信访、网上查询、网上预约、网上业务办理等信息化情况，基本涵盖信息化评估中的重要面向。将报告中各省的平均得分取对数后得到信息化指数（X11），作为评判检察院信息化程度的指标。

此外，由于上级检察院的工作量相对较轻，同时面对的案件更加重大、复杂。理论上，层级越高，检察院的听证适用率应该越高。本文将检察院层级（X12）作为控制变量，具体包括县（区）级院、市（州）级院、省（自治区、直辖市）级院。

（三）研究方法

为了验证研究假设，探索案件因素和检察院因素对检察官适用听证的不同影响程度，采用逻辑回归模型（Logistic Regression Models）进行拟合分析，并以检察院层级作为控制变量。在建构模型前，需要对检察官工作量、检察院司法经费和检察院信息化指数进行取对数处理，并对变量进行多重共线性诊断。

三、“听证适用机制”的实证结果

（一）描述性统计分析

研究样本的描述性统计如表2 所示。样本中听证适用率为2.79%，这一数字与《最高人民检察院工作报告》中2021 年平均听证率基本持平。在拟不起诉案件中，从案件轻重程度看，一半以上的案件涉及重罪罪名（55.5%），大多数案件为 1 人犯罪（97.5%）、涉单个罪名（97.5%）。在案件争议程度上，超过半数存在自首坦白（63.8%）、认罪认罚（82.8%）和退回补充侦查（86.4%）的情况。在案件影响力程度方面，大部分案件被害人未超过3 人（85.4%），且没有采用扩大影响力手段（94.3%）。在检察院因素方面，浙江省的检察官工作量最大，而西藏自治区检察官工作量最小；北京市检察院司法经费最多，甘肃省检察院呈现最少状态；江苏省检察院信息化指数得分最高，西藏自治区检察院该项得分最低。且从检察院层级来看，大部分听证案件是在县（区）层级检察院开展的。

表2 研究数据的描述性统计分析

基于数据，案件因素与听证适用率的交叉分析如图1 所示。总体而言，在案件的轻重程度方面，重罪（2.5%）、多人犯罪（1.9%）、数罪并犯（1.9%）的案件听证适用率低于轻罪（3.1%）、单人犯罪（2.8%）、单罪（2.8%）案件。在案件争议程度方面，自首或坦白案件听证适用率（3.8%）是没有这两种情形（0.8%）的 4.75 倍，而认罪认罚案件（3.2%）是非认罪认罚案件（0.4%）的8 倍，未退回补充侦查的案件（3.1%）则是退回补充侦查案件（0.6%）的 5.2 倍。说明检察官刻意回避案件的争议性，选择争议程度小的案件进行听证。在案件影响力程度方面，被害人在 3 人以上（含企业）的案件听证适用率（3.9%）要高于被害人少于 3 人的案件（2.5%），采用扩大影响力手段的案件听证适用率（3.6%）高于没有采用的案件（2.7%）。如果按照省份进行统计，仅从公开的样本看，上海、天津、江苏的听证适用率位居前三（均超过5%），而陕西、宁夏与海南的听证率最低（均低于1%）①由于各省文书记载方式的差异，少量不起诉决定书中会出现听证信息的缺失，这里的数据仅为文书样本分析得出的结果，各省的实际听证率的差距可能并没有这么大。。虽然图示结果初步反映了案件因素与是否听证之间的相关关系，但更可靠的结论还需要通过更为严谨的计量模型来进行分析。

图1 案件因素与听证适用率的关系图

（二）回归分析

适用听证影响因素的Logistic 回归模型分析结果如表3 所示。模型 1 纳入案件因素变量，模型 2 纳入检察院因素变量，模型3 同时纳入案件因素变量和检察院因素变量。其中，检察院层级作为控制变量，在三个模型中都需纳入。经检验，三个模型的VIF 系数（方差膨胀因子）均低于2，不存在共线性问题。

表3 适用听证影响因素的Logistic 回归模型分析结果

模型结果显示，案件和检察院因素对检察官是否适用听证发挥了重要作用。

1. 案件因素。模型1 中仅纳入案件因素变量。结果显示，在案件轻重程度方面，重罪（法定最高刑在3 年以上）、多人犯罪与适用听证呈显著负相关，而数罪与适用听证无显著相关，意味着案件越重大，适用听证的概率越低。在案件争议程度方面，存在自首或坦白、认罪认罚与适用听证呈显著正相关，而退回补充侦查与适用听证呈显著负相关，意味着案件争议程度越大，适用听证概率越低。在案件影响力方面，被害人在3 人以上（含企业）、采用扩大影响力手段与适用听证呈显著正相关，意味着案件影响力越大，检察官听证率越高。在模型3 中，纳入案件因素与检察院因素后，发现模型3 结果与模型1 基本一致。

2. 检察院因素。模型2 中仅纳入检察院因素。结果显示，各省检察官工作量与适用听证呈显著负相关，检察官司法经费、检察院信息化水平与适用听证呈显著正相关，意味着检察官工作量越低、检察院司法经费越充裕、信息化程度越高，听证适用概率越高。在模型3 中，纳入案件因素与检察院因素后，发现模型3 结果与模型2 基本一致。

四、“听证适用机制”的实证结果讨论

（一）影响听证适用的内在机制

1. 案件因素对听证适用的影响

第一，“案件越重大，听证适用率越低”，与理论假设不一致。这一结果可能与检察机关内部请示制度有关。基于检察一体化原则，在重大案件中作出不起诉决定，往往需要经过内部审批决定[31]，已经有了相对“确定”的结论。此种前提下，召开听证会难以对于决策本身产生实质影响，这可能在某种程度上影响了检察官适用听证的意愿。另一种可能的解释与不起诉听证本身的性质有关，不同类型的检察听证在构造上具有差异性，承担说理工作的主体也不同。在逮捕听证中，检察机关处于居中审查的地位，由公安机关与犯罪嫌疑人针对是否具有“社会危险性”情形进行论辩； 而在不起诉听证中，受到质疑的除了案件事实与证据情况，还包括检察机关作出的不起诉决定本身[12]87。如果案情较为重大，检察官的出罪决定会面临更多质疑，召开听证会将显著增加说理的压力，也容易将矛盾引向自身，从而影响检察官的适用动机。

第二，“案件越有争议，听证适用率越低”，与理论假设不一致。组织注意力理论认为，听证之前的结论形成过程成本越高，听证意见就越难唤起组织者的注意力。在争议案件中，检察官在做出决定之前需要梳理案件争点、搜集理论及判例资料、退回补充侦查、向上级请示汇报等，比简单案件付出了更多的精力与时间成本。因此，听证中的意见仅能引起检察官极为有限的关注，难以撼动检察官原本的“内心确信”。另一种解释是，从书面审查到对审听证，是从两方结构向三方构造的转变，特别是在争议性案件中，对检察官的专业能力和控场能力有更高的要求。如果承办检察官对争议问题准备不足，释法说理不够充分，其中的不专业不周延之处很容易被律师识别出来，从而影响检察机关的司法公信力。因此，在面对有争议案件的时候，驾驭能力的不足使得检察官产生一种畏难情绪，从而影响到适用听证的积极性。

第三，“案件越有社会影响，听证适用率越高”，验证了两者具有正相关性的理论假说。可能的原因是，检察听证具有双重功能，一是技术性功能，即查清事实、正确决策；二是价值性功能，即公平公开、教育感化、强化监督、民众参与等。检察官在具有社会影响的案件中适用听证，主要是发挥听证的价值性功能，即检察机关在举行听证会时，更加重视其对于检务公开的价值，而弱化了其在查明事实、完善决策方面的功能[32]。另一种可能的原因是，在司法责任制与错案追究的压力之下，检察官承担着由于错误决策而被追责的风险，社会影响力越大，检察官面临的职业风险也越高[33]。通过举办听证会，有助于帮助检察官拓宽视野和思路，避免单一思维的局限性，也有助于分散责任，降低决策风险。

2. 检察院因素对听证适用的影响

第一，“检察官工作量越大，听证适用率越低”，与理论假设一致。可能的原因是，在人案矛盾突出的地区，检察官更加注重衡量听证的成本收益比。在他们的观念中，通过阅卷、讯问犯罪嫌疑人和单独听取辩护律师意见，已经足以对不起诉作出合理判断。案件量较大地区的检察官会认为开展检察听证，所付出的成本与取得的效益并不对等，在经过权衡之后，他们可能会回避听证程序[5]1040。

第二，“检察院司法经费越丰富，听证适用率越高”，验证了两者具有正相关性的理论假设。经费越充足，意味着听证场地更充裕、设备越齐全，能够聘请的检察辅助人员越多，当事人与听证员的相关支出保障也越充分，这些都将鼓励检察官更多地适用听证[34]。另一种理论假设提出，听证适用能够减少申诉上访以及复议复核，降低程序救济和重置的成本，那么资源紧张的检察院是否更愿意适用听证呢？从实证结果看，这一猜想并不成立。听证虽然能够节约申诉上访等程序重置的成本，但这是从宏观层面上以总成本和总效益进行的核算，而在实践中，听证所带来的直接资源消耗才是检察机关更为关注的[35]。

第三，“检察院信息化程度越高，听证适用率越高”，与理论假设一致。检察信息化要求将信息科技与法律监督进行深度融合，提高检察环节的生产率。检察信息化所包含的一系列技术可以在案件管理、流程控制、证据审查、文书生成等方面提升听证的效率[36]。当听证参与各方在时间和空间上难以协调，可以借助信息化技术，实现视听系统交互连通，从而打破时间和地域限制，提升听证的及时性与效率[37]。在检察院信息化程度不断提升的当下，基于机器学习和自然语言处理的智能办案辅助系统、计算机视觉技术、大数据辅助司法决策、机器人辅助检察官办案等技术将会持续发展，检察官适用听证的能力会不断增强。

（二）听证适用机制可能存在的风险

相关研究表明，检察官在实际决策中较多依赖内部行政化的手段，对司法化的决策方式和公众监督不太适应。听证适用机制的问题，可能对于该制度的发展造成潜在的风险[38]。

第一，偏离规范要求，导致听证制度定位的模糊化。在公法理论中，存在规范主义与功能主义两种规制模式，在制度发展的早期，应当坚持较为严格的规范主义立场，客观中立地执行法律，实现立法者的原初目的。当检察官偏离法条规定，会让规范效力陷入不确定之中，从而造成听证制度目标与定位的模糊化[39]。检察听证与美国大陪审团及日本的检察审查会制度存在区别。美国的大陪审团是民众对于起诉裁量的直接参与，其主要功能在于审查检察官起诉是否具有相当理由，大陪审团可以批准检察官的追诉，也可以驳回之。日本的检察审查会制度也是民众直接参与检察官不起诉的审查，在2004 年日本刑事司法改革后，检察审查会具备了强制起诉的权力。当它对检察官的不起诉裁量进行两次审查后，依然认为应当起诉的，可以强制起诉。因此，无论是大陪审团抑或是检察审查会都有强制起诉（或不起诉）的权力。从结果影响力看，中国检察听证中形成的意见仅是检察官不起诉裁量的参考，这一制度更多地起到澄清事实、解决争议的“兼听”功能。如果回避法定要件中的“争议性条件”，则会使听证功能面临被架空的风险。

第二，造成信任危机，抑制司法民主功能的发挥。如果检察机关在听证中回避争议性问题，仅注重听证对于案件信息公开的价值，便会造成民众的信任危机，最终波及司法制度的根基——司法公信力。长期的公信力受损会进一步造成挫败效应（frustration effect），即当人们习惯性地认为听证意见无法对结果产生实质化的影响，越是在形式上符合程序正义，人们对于听证过程的整体评价反而越低。民众对检察机关的信任是推动检察民主化发展、充分发挥检察民主制度功能的基础。从整体趋势看，在检察业务中贯彻司法民主的需求是增加的，包括检察官裁量权范围扩大、案件复杂程度提高、需要决策咨询的工作不断增多，等等。与需求的增长相比，检察民主的实现形式并没有增加，特别是人民群众直接参与检察工作的机制还非常有限。信任的丧失会影响民众有限参与检察工作的动力，消解听证在汲取民众意见、矛盾纠纷化解中的作用，最终导致“形式听证—信任丧失—消极参与”的不良循环。

五、“应听证尽听证”的实现策略

检察听证是民众参与检察工作最直观、也是为数不多的有效方式。民众参与案件决策，标志着透过新的外部视角对于案件处理结果进行审视[40]。

第一，以案件争议程度为核心，构建听证案件过滤机制。缺乏案件筛选与过滤机制，大量轻罪、无争议的案件进入听证程序，司法资源无法被运用到需要审查的案件中①所谓“成本-利益公式”是指错误成本+道德成本+直接成本-过程利益的总和最小化的时候，该程序才是一个恰当的程序。。应以“争议性”为中心构建听证案件过滤机制[13]37。具有争议性是需要听证的基本门槛。应该以争议程度大小作为听证程序繁简分流的标准。案件争议程度大，需要采用更多对抗制要素，双方要进行充分的举证、质证，保障当事人的律师帮助权。相反，如果案件争议较小，则可以采用简易听证形式，主要由听证员对于各方观点进行澄清与引导。

第二，采用渐进式策略扩大听证范围，实现听证数量与质量并重，资源投入与实际成效相匹配。完善的听证软硬件设施以及检察信息化的发展，能够有效提升听证会的质量和效率，也有助于增强检察官适用听证的意愿。听证程序的推广应采用渐进式、开放式的策略，将听证案件限制在最具“争议性”和“社会影响力”的案件中，然后再根据当事人需求，以及检察机关的经费状况，逐步扩大听证案件范围。听证制度发展的理想状态是听证案件数量与检察机关经费投入和信息化情况相匹配[41]。

第三，丰富听证的外在实现形式，坚守基本的程序正义原则。在英国，听证的含义接近于调查，在人员范围与程序规则上都没有统一的规定，非正式程序在听证中大量使用。为在发现真实与诉讼效率之间取得平衡，检察机关尝试多种简易听证形式，如上门听证、纠纷发生地听证、多个案件集中听证等[42]109。为了实现程序正义，检察听证应当坚守三个基本原则[43]：（1）公正机会原则。即听证程序中各方利益相关者的主要观点及理由都能得到公平的呈现。在对抗式程序中通常存在“有效叙事危机”①即案件当事人普遍存在有效叙事能力的欠缺，使得听证员与当事人之间的“话语交往”存在不同程度的扭曲，从而影响听证效果。，克服这一问题的关键在于保障当事人的律师帮助权。因此，需要扩大在检察听证中法律援助的覆盖范围，特别注重在事实认定、法律适用存在较大争议，或证据收集存在困难的案件中的律师帮助权。（2）证据论辩原则。听证权包含提交证据权，听证的组织方不能拒绝任何提交证据的要求，但可以对于证据的相关性进行判断。听证中某一立场被支持，需要有相应的证据或者理由，听证中的理性论证应依据所有证据。（3）结果影响原则。即听证中呈现的理性对谈结果及证据，应当作为听证组织者裁决的基本依据。这一原则并非要求裁决者完全遵循听证结果，因为有限的听证过程并不一定能够全面反映所有证据，但是听证中的理性对谈及相应的证据必须在检察官决策中得到实质体现，特别是听证中呈现的新观点、新证据要作为检察官裁量说理的重要依据。

第四，完善听证相关规范及配套制度，适时将其纳入《刑事诉讼法》。改革听证员的相关规则，听证员人才库的建立要以专业性作为主要标准，结合《人民检察院听证员库建设管理指导意见》及实践情况，可以分层分类建立人才库：法律人才库主要包括律师、大学教授等法律职业共同体的人才，专业人才库则可以包括建筑学、医学、心理学、会计学等领域的专家，社会人才库则可以包括人大代表、政协委员、基层干部、新闻媒体人等其他具有代表性的社会群体。在开展听证之前，可以按比例从不同人才库中进行挑选与组合。在听证员的选任中应注重以需求为导向，根据案件具体情况形成需求清单，从听证员库中匹配适格的听证员。当听证员初步名单确定后，应告知当事人有权申请回避，检察机关在审查回避申请后作出支持或驳回请求的决定。加强听证的程序设计。积极告知当事人所享有的听证申请权，提升由当事人申请启动听证的比例；增加听证程序中的论辩性，保证其中包含完整的举证、质证和辩论环节；设计简单的证据规则，明确听证中提交的证据应当遵循关联性法则，规定不同听证程序中的证明责任分配方式和证明标准。

检察听证的发展需要公民与检察机关形成良性互动，也需要检察机关主动让裁量结果接受公众检视。检察听证实质化的中心始终是直面争议问题。检察听证制度改革需要从实践运行状况出发，并形成基于“实践理性”的合理化操作。通过实证分析，检察官在适用听证时并未完全遵循《听证规定》的要求，回避有争议性的案件是听证形式化主要的原因，在轻罪案件和社会影响力较大的案件中，检察官适用听证的意愿较高。听证的适用受到检察院客观条件的制约，在检察官工作量较轻、司法资源较为充分的地区，听证的适用情况更好。信息化水平与听证适用呈现出正相关关系。