我国国家公园发展历程、存在的问题及政策建议*

侯晓丽 沈佳慧 贾若祥 徐文静

目前世界有100 多个国家和地区建立了5000多个符合世界自然保护联盟标准的国家公园（彭建，2019）。美国是第一个建立国家公园体系的国家，黄石国家公园的建立标志着国家公园作为自然保护的一种重要形式开始进入全球历史舞台（张机等，2020）。随后，国家公园逐渐拓展到澳大利亚、加拿大、新西兰、南非、日本、中国台湾等多个国家和地区，并最终发展至全球。我国国家公园建设起步较晚，2013 年明确提出要“建立国家公园体制”，2015 年开启国家公园体制试点工作（施林等，2022），至2019 年，我国已建立10 个国家公园体制试点单位。2021 年10 月12 日，我国正式设立了第一批共5处国家公园，涵盖青海、西藏、四川、陕西、甘肃、吉林、黑龙江、海南、福建、江西等10 个省区（杨尧等，2021）。我国国家公园的设立，既有利于重要自然保护地生境的保护和修复，也有利于满足公众对美好生态环境的需求，对促进人与自然和谐共生的中国式现代化建设具有重要支撑作用。

一、国家公园国内外研究现状

自2013年我国提出建立国家公园体制以来，学界对该领域的研究成果渐增。对相关中外文文献成果的对比分析，有助于更好地把握目前国家公园相关研究与实践进展。

（一）数据来源

以主题词“National Park”在Web of Science 核心合集数据库中进行检索，检索时间区间设置为2013—2023 年，文献类型保留“Article”和“Review Article”两种，语言选择“English”，仅保留SSCI、SCI、ESCI 索引数据库文献，并应用Cite Space 进行去重处理，得到截至2023 年9 月6 号的外文文献最终研究数据28169 条。同时，以主题词“国家公园”在中国知网中检索，检索时间区间设置为2013—2023年，文献类型选择学术期刊，仅保留北大核心、CSSCI、CSSCD 期刊来源文献，经过筛选并应用Cite Space 去 重处理后，得到截至2023 年9 月6 号的2081条文献数据，作为中文文献最终研究数据。

（二）发文量、研究力量、研究热点与主题

应用文献计量法，探析相关领域研究概况与热点，可以明晰发展问题，确定发展方向。

1.发文量

国内外相关领域发文总量整体呈现波动上升趋势。相较于国外，国内相关研究虽起步晚、发文量小、研究基础较薄弱，但在2019 年后研究成果迅速增加（见图1）。

图1 2013—2023年发文趋势图

2.研究力量

2013—2023 年发文量前六位的国家为美国（9123 篇）、英国（1658 篇）、德国（1632 篇）、中国（1557 篇）、澳大利亚（1407 篇）、南非（1380 篇）（见图2、图3）。研究机构主要由各大高校和国家公园政府性研究机构组成，排名前六位的机构分别为：美国地质调查局（761 篇）、美国国家公园管理局（658篇）、中国科学院（491篇）、牛津大学（398篇）、比勒陀利亚大学（398 篇）、科多拉多州立大学（384篇）。其中，美国作为国家公园发源地，相关研究起步早、成果多、研究广泛而深入，而我国中国科学院在该领域的研究中国际合作成果也较为突出。

图2 研究国家合作图谱（外文文献）

图3 研究机构合作图谱（外文文献）

从国内研究来看，自2013—2023 年，国内共有310 家研究机构参与该领域研究，主要由国内各大高校所属研究机构组成，各机构间尚未形成紧密的合作关系。排名前六位的研究机构主要集中于园林、生态、资源类院系所。

3.研究热点与主题

外文文献研究热点。国外期刊发表的相关研究，研究内容主要涉及国家公园动植物生境及生物多样性维护、国家公园生态保护及生态服务系统构建、国家公园应急管理机制（如应对气候变化、人类活动与野火影响及潜在的危害等）、国家公园各利益相关者的权衡与协调机制（如社区、民众）、国家公园管理体系/模式总结、国家公园可持续旅游发展路径（见表1、图4）。

表1 关键词TOP30词频表

图4 外文文献关键词聚类图

国内文献研究热点。国内期刊发表的相关研究，研究案例除国家公园外，还涉及自然保护地/区、（国家）湿地公园、（国家）森林公园、国家文化公园、风景园林等。研究内容主要涉及国家公园生态、旅游景观布局及可持续发展机制、国家公园生态系统及生物多样性的评价与保护、国家公园生态补偿机制、国家公园体制/体系经验借鉴及中国化（如特许经营、管理体制、法律法规、国土空间规划）、国家公园各利益相关者（民众、社区、政府等）的平衡、协调及可持续发展机制及路径（见表2、图5）。

表2 关键词TOP36词频表

图5 中文文献关键词聚类图

国内外研究热点差异。一是研究对象范围不同。国外围绕已成体系的国家公园内容进行针对性研究。反观国内，因国家公园建立较晚，现有成果所依托的案例对象较为复杂，涉及范围更广。除国家公园、自然保护地/区外，还涉及（国家）湿地公园、（国家）森林公园、国家文化公园、风景园林等，它们在定位、功能、特征等方面与国家公园体系存在一定差异。因此，后续研究及针对国家公园的成果转换需要考虑其有效性和适用性。二是研究内容进程不同。国外在国家公园体系已较为成熟的背景下，除了对国家公园应急管理机制等的研究与总结外，更多关注国家公园生态—社会系统，研究更为细致和深入，如动植物的栖息地、植被状况、动物的捕食行为的选择等。而我国目前对国家公园的研究尚处在经验借鉴与探索阶段，除对生态系统保护、可持续发展的研究外，还重视国家公园管理中生态补偿机制、风景规划的中国化等问题。

二、我国国家公园建设历程、机制及存在的问题

我国推进国家公园建设，目的是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，建立生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产。这是中国推进自然生态保护、建设美丽中国、促进人与自然和谐共生的重要举措（焦玉海，2019）。

（一）我国国家公园建设历程

2013年党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要“建立国家公园体制”，拉开了我国国家公园建设的历史序幕（赵力等，2023）。2015年我国开启了国家公园体制试点工作，2017年党的十九大报告中提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”（张茂莎、周亚琦、盛茂银，2022）。随后，国家公园体制试点工作稳妥有序推进，在理顺管理体制、创新运营机制、加强生态保护等方面取得实质性进展，基本完成顶层设计，实现了国家公园和自然保护地统一管理（常钦等，2019）。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，明确提出要加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，提供高质量生态产品（中办国办印发，2019）。建立了东北虎豹国家公园、祁连山国家公园、大熊猫国家公园等10处国家公园体制试点，涉及青海、吉林、海南等12个省份，总面积约22万平方千米，占陆域国土面积的2.3%（常钦等，2019）。各国家公园体制试点单位分别发挥着不同的保护功能（见表3），共同推进美丽中国建设。

表3 中国10个国家公园体制试点单位保护重点

2021 年10 月12 日，我国正式批准设立第一批国家公园，保护面积达23 万平方千米，涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类（施林等，2022）（见表4）。至此，我国国家公园体系已初步形成。

表4 中国首批5个国家公园保护重点

（二）我国国家公园建设机制

为了更好推进国家公园建设，化解国家公园在建设和管理方面存在的难题，我国根据不同自然保护地的实际情况，按照建设美丽中国和促进人与自然和谐共生的现代化建设要求，积极探索并不断创新国家公园建设的体制机制。

1.探索统一管理的机制

由于覆盖范围广、资源多样以及行政区域划分等原因，多头管理、权责不明、效率低下等问题在我国自然保护区、森林公园直至国家公园的建设发展中长期、普遍存在（吴承照等，2017）。为了更好地解决这些问题，政府、业界、学界共同探索统一管理机制。管理模式上，由国家林草局、国家公园管理局作为中央主管部门，各地各类国家公园管理机构作为派出机构行使管理权，负责国家公园的具体保护和管理，构建自上而下、央地协同的垂直管理机制（秦天宝等，2020）。管理指标上，提出应对国家公园的政策法规、总体规划、管理计划、评估标准、执行力度、土地权属等进行全国统一管理与监督（赵金崎等，2020）。园区要素构成上，以生态系统完整性为基本依据，将“山水林田湖草”作为一个生命共同体来进行统一管理，突破原有的属地化要素管理模式，建立面向生态系统完整保护的跨行政区国家公园统一管理机制（赵鑫蕊等，2022；何思源等，2019）。

2.探索以政府资金为主的资金保障机制

完善的资金保障机制是国家公园运营管理的关键，直接影响国家公园保护目标的实现结果，其中涉及资金管理机构、资金来源、资金分配等。目前我国国家公园资金管理机构以中央政府、地方政府、国家公园管理局为主，资金来源综合了财政、市场、社会等不同形式（邱胜荣等，2020）。为进一步推进我国国家公园建设的持续稳定发展，采取渐进式、分阶段的资金保障机制。在国家公园试点阶段，按照“政府主导、社会参与、市场运作”的原则，构建多元化的资金来源渠道；在稳定发展阶段，实行“以中央财政拨款为主、地方财政为辅、社会积极参与”的多渠道资金保障机制（李俊生等，2015）；在发展成熟阶段，进一步加大政府财政投入，建立统一的国家公园建设专项资金，完善市场交易机制，形成以政府财政投入为主的多元化资金保障机制（樊轶侠等，2021）。

3.探索科学监测评估机制

对国家公园生态环境及资源状况进行科学、规范的监测与评估，科学助推国家公园生态体系完整性和原真性，是国家公园保护与管理的重要工作（李伟等，2022）。国家积极探索制定科学、专业、易操作、可监督的监测机制，选择科学监测方式，如无人机遥感信息采集技术、智慧森林监测技术、多类型监测样地建设等，精准监测、全方位督查、及时反馈与更新，确保国家公园资源更新、保护、恢复等任务有序推进（王金荣等，2019）。同时，充分考虑生态系统的完整性和原真性，探索建立国家公园综合评价指标体系，通过建立完善的、多样化的国家公园评价指标体系为国家公园标准化评估与科学管理提供有力的技术支撑（陈洁等，2022；吴浩等，2021）。

4.探索多元化的生态产品价值实现机制

党的二十大报告强调要建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度。建立健全国家公园生态产品价值实现机制对践行“绿水青山就是金山银山”理念，推进人与自然和谐共生、生态文明建设、美丽中国建设具有重大意义。国家公园生态产品价值实现秉持“保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿”原则、“政府主导、市场运作、多方协作”原则、“经济、生态、社会效益兼顾”原则、“公平与效率相权衡”原则，初步探索出“政府、市场、家庭、社会组织”等多元化主体参与的生态产品价值实现机制（马国勇等，2023）。同时，结合数字技术，探索构建以“互联网+”生态旅游产品的价值实现机制，通过针对性地开展组合式、精准化营销，提升用户黏性，有效促进国家公园生态旅游产品的价值实现（卢畅等，2022）。此外，探索采取横向和纵向生态补偿相结合、设立公益岗位、非国有自然资源统一管理、发展生态旅游等路径实现国家公园生态产品价值（臧振华等，2021）。

（三）我国国家公园建设存在的问题

1.功能区与行政区交叉，急需理顺相关体制机制

国家公园的范围跨越不同级别的行政管理区，甚至跨越不同的省份，急需厘清生态保护修复、社区基本公共服务等相关责任，明确相应的资金来源渠道。如三江源国家公园涉及治多、曲麻莱等四县，涵盖12个乡镇和53个行政村，覆盖三江源国家级自然保护区的5个保护分区和可可西里国家级自然保护区，其行政管理区和生态功能区纵横交叉，各功能区和各行政区管理关系复杂。在三江源国家公园试点阶段，考虑到其辖区面积广大，在管理机制革新上曾有过积极探索，如构建“一园三区”（1个三江源国家公园管理局和长江源、黄河源、澜沧江源3个园区管委会）管理格局、进行县域综合治理改革和综合执法机构改革等（丁姿等，2021）。但不同级别行政管理区之间的管理职能交叉、权责划分不明等问题，依然是急需厘清与明晰的重要问题。

2.生态产品价值存在难测算难实现问题，急需探索生态产品价值市场化实现模式

国家公园的核心任务是提供高质量的生态产品。当前对于生态产品价值的核算尚在研究阶段，形成了一定成果（臧振华等，2021），如王火根（2022）以德国林业经济学家佛斯特曼（M.Faustmann）所提出的Faustmann 理论模型为基础建立的林业生态产品价值评估核算体系（涵盖调节服务、支持服务、供给服务、文化服务价值四大核算指标），杜傲等（2023）以生态产品总值（Gross Ecosystem Product，GEP）作为生态产品价值的总和提出的以水源涵养、土壤保持、防风固沙、洪水调蓄等为主要生态产品对国家公园生态产品价值进行判定的综合测算法等。但尚未形成全国统一的权威核算方法。

国家公园提供了高质量的生态产品，但是生态产品价值实现渠道狭窄，基本囿于政府购买层面，急需探索市场化、多元化的生态产品价值实现模式。目前的生态产品市场还存在交易机制不健全、优质生态产品供给不足等问题，无法有效通过市场推进生态产品价值变现。有学者认为，对于纯公共性生态产品，可采取政府主导型、市场化运作型或混合型生态补偿模式；对于经营性生态产品，可采取生态物质或生态文化服务产品价值实现模式；而对于准公共性生态产品而言，则可采取林权、水权、碳排放权、排污权、用能权交易模式（景晓栋等，2023）。

3.国家公园的监测评估尚在探索之中，急需形成相对完善的评估和动态调整机制

如何针对国家公园的核心功能形成相应的监测评估机制，是促进国家公园高质量发展的关键。目前，在国家层面上尚未形成标准化的监测评估机制，难以实时监测国家公园建设进展，权威、专业、科学的监测评估指标体系的开发与建立迫在眉睫。目前在国家公园内使用的陆地生态系统碳监测卫星、“森林眼” AI智能技术、卫星遥感、气象及生态定位监测等方法已经初步应用于国家公园的日常管理中，但尚未贯穿至国家公园管理的全过程，天空地一体化监测体系还未健全，监测尚未实现国家公园全覆盖，监测数据的稳定性、安全性、准确性有待于进一步提高。

4.国家公园相关的立法仍存在很多短板，急需完善相关法律法规

建立国家公园是我国完善自然保护地的重大举措，是一个具有很强创新性的管理模式，而且国家公园管理涉及生态保护修复、生态移民、社区居民公共服务等诸多领域，需要更好地统筹生态、经济、社会等之间的关系，急需完善顶层设计，加强相关的法律法规建设，为规范推进国家公园建设提供权威的法律法规支撑。但目前就中央层面而言，国家仅印发了《国家公园设立规范》《国家公园管理暂行办法》等系列文件，《国家公园法》尚未正式出台。就地方层面而言，国家公园各地方性法规、管理制度办法不够精细化、精准化、针对性。就不同功能分区而言，其管理制度和要求也尚未统一和明确，当前仍更多地参考《自然保护区条例》来进行管理，在国家公园建设发展的背景下其实操性、灵活性、科学性仍有待进一步完善（臧振华等，2020）。

三、推进国家公园高质量发展的政策建议

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，不断提高高质量生态产品的供给能力（中办国办印发，2019），是立足新时代、面向新征程、推进人与自然和谐共生现代化和推进美丽中国建设的内在要求，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措。要不断加强顶层设计，理顺管理体制，创新运行机制，强化监督管理，完善政策支撑，加快建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体的自然保护地体系，确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护，不断提升生态产品供给能力，维护国家生态安全，为建设美丽中国、促进人与自然和谐共生的现代化、实现中华民族永续发展提供生态支撑（中办国办印发，2019）。

（一）妥善处理好生态功能区和行政管理区的关系

国家公园作为国家自然保护地的一种重要类型，是保障国家生态安全的重要生态功能区。从国家公园试点建设和正式批复设立的国家公园来看，国家主要是依托国家级自然保护区，根据生态的整体性和关联性划定国家公园的范围，往往跨越不同的地市级甚至省级行政单元，有的国家公园由于历史原因的限制，内部仍有部分原住居民甚至行政村或行政乡镇。国家公园的管理要妥善处理好生态功能区和行政管理区的关系，按照保护国家公园核心生态功能的目的理顺管理体制，统筹推进生态保护修复、监测监管、科普宣教、社区发展等相关工作。积极推进《国家公园法》立法工作，使国家公园管理能够有法可依、有规可依，不断提高国家公园治理体系和治理能力的现代化水平。

（二）创新国家公园建设发展机制

国家公园作为我国自然保护地的一种重要类型，是贯彻落实习近平生态文明思想、促进人与自然和谐共生的现代化发展模式。要尊重自然、顺应自然、保护自然，以自然恢复为主，辅以必要的人工措施，分区分类开展受损自然生态系统修复，维护生物多样性。按照人与自然和谐共生现代化的要求，对国家公园进行科学评估，将保护价值低的建制城镇、村屯或人口密集区域、社区民生设施等调整出国家公园范围，结合国家扎实推进共同富裕的要求，优先在国家公园科学开展生态移民工作，确保人类活动不会超出国家公园生态环境能够承受的限度，以更好地对山水林田湖草沙进行一体化保护和系统治理。在保护的前提下，在国家公园控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，构建高品质、多样化的生态产品体系，积极探索生态产品价值实现新模式。扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动，践行公民生态环境行为规范，支持和传承传统文化及人地和谐的生态产业模式。

（三）建立以财政投入为主的多元化资金保障制度

国家公园提供的生态产品在很大程度上是一种造福全民的公共产品，政府购买是国家公园生态产品价值实现的一种主要途径，中央和各级地方财政应承担保障国家公园正常运转的主体责任。统筹包括中央基建投资在内的各级财政资金，保障国家公园的保护、运行和管理。积极发挥金融机构和社会资本参与国家公园建设的重要作用，鼓励金融和社会资本出资设立国家公园发展保护基金，对国家公园建设管理项目提供融资支持（中办国办印发，2019）。不断完善市场化多元化生态保护补偿制度，对于国家公园内因生态保护需要将经济林转化为生态公益林的，可采取市场化多元化办法给予相应补偿，或由国家公园和地方政府联合进行赎买。按国家公园规模和管护成效加大财政转移支付力度，加大对生态移民的补偿扶持投入（中办国办印发，2019）。积极探索由国家财政和相关保险机构共同参与的野生动物肇事理赔保险模式，建立完善野生动物肇事损害赔偿制度和野生动物伤害保险制度（中办国办印发，2019）。

（四）加强监测评估并及时进行动态调整

不断完善国家公园的生态环境保护制度，强化国家公园的监测、评估、考核、执法、监督等，加快形成与国家公园相适应的监管和动态调整制度。建立国家公园生态环境监测制度，制定相关技术标准，建设“天空地一体化”监测网络体系，充分发挥地面生态系统、环境、气象、水文水资源、水土保持、海洋等监测站点和卫星遥感的作用，开展生态环境监测，定期统一发布生态环境状况监测评估报告。对国家公园管理进行评价考核，根据实际情况，适时将评价考核结果纳入生态文明建设目标评价考核体系，作为党政领导班子和领导干部综合评价及责任追究、离任审计的重要参考。建立督察机制，对国家公园保护不力的责任人和责任单位进行问责，强化地方政府和管理机构的主体责任。及时对国家正式设立的三江源国家公园、大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园等第一批5 个国家公园进行综合评估，梳理总结可复制、能推广的好经验好做法，为未来建立更多的国家公园提供示范。