任务属性、目标群体配合与基层政府政策遵从——以A镇环保政策为例

王洛忠, 董宴廷,2

(1. 北京师范大学 政府管理学院, 北京 100875; 2. 北京物资学院 商学院, 北京 101149)

一、 问题的提出

近年来,随着行为公共政策研究的兴起,人们逐渐开始关注微观个体层面的公民行为态度与政策过程的相互影响,其中,政策遵从引起公共政策领域学者的兴趣。鉴于政策受众在政策过程中的客体地位,学者们从目标群体政策遵从角度出发,归纳公民政策遵从的理论基础、形成机制与干预策略[1],并进一步分析不同的政策工具对民众交通合规意愿的影响[2]、社会组织对生态领域公众政策遵从的催化作用[3],以期提高目标群体对政策的遵从度,从而实现政策目标。以上研究对政策遵从中的目标群体给予足够关注,然而实现政策目标,不仅需要目标群体的政策遵从,还离不开政策执行者的政策遵从。作为连接上级政策制定者和目标群体的中介,若政策执行者不能准确理解政策、严格遵从政策“原旨”扎实推进政策,目标群体的政策遵从便失去意义。换言之,政策执行者严格遵从政策精神来推动政策落地是目标群体政策遵从的前提。目前国内学者们虽不乏对政策执行者的广泛关注,国外对政策遵从也有着较为丰富的研究,但立足政策执行者研究政策遵从仍留有一定的空间,因此本文试图就政策遵从本土化作出努力,聚焦处于“中间环节”的政策执行者,系统描绘中国场景下基层政府的政策遵从行为模式。

基层政府是连接国家与公民、政府与社会的重要交汇点,处于政府履职的第一线,承担打通国家政策落地“最后一公里”的艰巨任务,这意味着中央出台任何路线方针政策,都离不开基层政府的政策遵从落实。然而由于基层政府身处一线,面临复杂多变的社会环境,受到来自上级政府和服务对象等方面的多重压力。一方面,基层政府除完成本职工作之外,更多是承接上级政府各职能部门下沉的多项非常规任务,迎接名目多、频率高的督查考核,完成上级交办的政策任务,对上级负责成为其重要行为准则和中心工作任务;另一方面,在确保“维稳”的前提下,基层政府要结合政策目标与基层实际,制订切实可行的具体方案,化解政策任务与目标群体利益的可能冲突,动员目标群体认同并配合政策,这是保证政策落地、基层政府政策遵从行为取得实效的关键。由此引发了一个问题,在任务下沉、层层追责的压力下,权少事多的基层政府如何遵从政策以完成上级交办的任务?同时基层政府又是如何回应民众多元复杂的利益诉求以确保其遵从行为取得实质效果呢?面对性质迥异的政策任务和目标群体配合程度不一的多元情境,基层政府的遵从行为模式是否会有差异?其背后的动因是什么?有待我们进一步研究。

二、 文献回顾与分析框架

1. 政策遵从相关研究

一是政策遵从的概念。遵从是由于在客观或心理上模糊的情境中,人们自觉不自觉以他人确定的行为为准则作出的与他人一致的行为或行为反应倾向[4]。如前所述,政策遵从涉及不同的主体。公民政策遵从是指作为目标群体的公民遵照和服从公共政策相关规定,调整、约束自己的态度与行为,遵守政策规定,避免作出与之不相符合的行为[5]。公民政策遵从不仅强调行为上的服从,还强调公民基于对政策主观认知与评价的政策接受与政策认同[`1]。公职人员的规则遵从是指组织成员将规则声明的条例、程序和标准正确地转换为行动[6]。基层社区工作者在政策执行中的规则遵从则指其行为和意愿与上级政府或既定制度要求相统一的程度[7]。对比发现,公民政策遵从立足政策客体的角度强调公民对政策规则的服从,而公职人员政策遵从则从政策执行者的角度突出对上级指令的实际转化行动。二是政策遵从的具体内容。除行为经济学家就企业对于税收制度的遵从[8]展开丰富研究之外,在公共政策领域,学者们围绕公民政策遵从的影响因素展开实证研究,发现政府信息公开[9]、公众制度感知[10]、公共服务效能[11]、政策性质和目标群体异质性[12]均会对政策受众的政策遵从产生影响。根据监管者和监管对象的互动情境,将监管对象遵从取向划分为合作型、服从型、应付型和抵制型等四类[13]。还有少数学者从地方政府及其工作人员政策遵从角度进行实证分析,如研究发现运动式治理背景下,各地方政府对保障性住房政策指令遵从存在着区域差异[14];制度条件、执行压力、个人因素影响基层社区工作者在政策执行中的规则遵从[7]。

显然,国内学界关于政策遵从的讨论大多以目标群体为主,也有少部分研究分析作为政策执行者的地方政府遵从行为。本文认为,在政策过程中,政策遵从涉及包括目标群体和政策执行者在内的多个主体,不仅包括目标群体对政策执行者的具体举措的遵从,还包括政策执行者对上级政策制定者的政策任务遵从,无论何种主体,其政策遵从都包含对政策相关规定的遵照和服从,并伴随着对自己态度和行为的约束。鉴于目前国内学者对于政策遵从的研究普遍着眼于目标群体,本文欲从政策执行者的政策遵从角度出发,探讨其特征、行为模式以及可能的影响因素,从而为对话西方政策遵从相关研究提供可能。本文的政策遵从主要是指身处一线、包括公职人员在内的基层政府对上级政策任务的遵从行为,范围为乡镇一级。

2. 基层政府政策遵从相关研究

基层政府是政策研究中常见的政策主体之一,学界对其在政策过程中的具体行为特征和影响因素展开了广泛研究。

一是基层政府政策遵从的特征及类型。在有关基层政府政策遵从特征的研究中,王仁和等通过对某地煤改气政策的追踪研究,发现地方政府并非想象中的不完全遵从或避责遵从,而是“超额”遵从[15];徐建牛等对“三块地”试点改革进行案例比较,得出基层政府出于执行压力和自身利益的考量,表现出明显的相机执行特征[16];崔晶通过个案研究发现基层政府和企业民众一起“运动式应对”环保督察,以确保有效完成上级任务,同时达到维稳目标[17]。显然,基层政府及其工作人员对上级政府的遵从行为呈现出多样化形态,其特征可以概括为以下三点:首先,基层政府及其公职人员处于行政权力链条上的末梢,以上级考核指标为核心目标展开工作,最低限度从形式上实现政策遵从;其次,基层政府所特有的信息优势为之带来一定的自主性空间,其政策遵从行为具有灵活变通性;最后,基层政府的遵从行为离不开政策客体的配合,遵从程度受民众制约。在有关基层政府及其公职人员政策遵从类型的研究中,左宏愿等从是否遵从规则的角度,将公职人员的行为分为遵从规则与违反规则,当然其中也包括一些灰色地带[6]。定明捷等讨论了压力情境下,街头官僚存在机械式应对、分离式应对、工具式应对和变革式应对四种模式[18]。通过不同学者对基层政府及其公职人员政策遵从行为特征及类型的讨论,发现存在差异化遵从、超额遵从、运动式遵从、积极遵从、消极遵从、放弃遵从等不同的遵从模式。

二是基层政府政策遵从的影响因素。宋官东等提出,社会遵从的过程是人的动机性选择过程,社会遵从的信息主要来源于遵从者作业任务的信息和共同完成作业任务的“同伴”提供的信息[19]。显然,宋官东等将社会遵从的影响因素主要概括为遵从者的作业任务和共同完成作业任务的“同伴”,本文据此观点并结合政策遵从“何以需要”和“何以可能”,将基层政府政策遵从的影响因素主要概括为任务属性和与基层政府共同完成政策任务的目标群体两个方面。政策任务从时间、难度、紧迫性等不同维度分类具有多重属性,本文用严格性来表示政策任务对基层政府政策遵从的最终压力程度,政策任务属性严格性主要解释了基层政府为何要遵从政策;目标群体配合度则是在综合考虑目标群体的规模大小、利益诉求和行为要求改变程度等因素后的实际政策行为结果,目标群体配合度影响着基层政府能否遵从政策。

首先是任务属性严格性方面的相关研究。有学者提出规则本身会影响公职人员的遵从行为,规则与任务属性密切相关,涵盖了行为要求、实现机制与实施强制三重内容[6]。也有学者通过对某县精准扶贫实践的个案观察,发现在多任务叠加的基层治理环境中,基层干部根据政策任务的可视化程度和考核指标要求的不同,发展出差异化达标的行为逻辑,在严格的指标考核下,往往能完成上级交代的任务[20]。还有学者研究发现在中央环保督察高压背景下,地方政府根据任务难度的具体情境和所掌握的资源,或遵从政策指示“集中整治”,或在明令禁止下选择“一刀切”方式[21]。类似地,有学者提出任务—资源匹配程度会导致基层政府不同的行为模式,因此要将“管理”带回政治[22]。还有学者具体指出处于挤压型情境中的基层政府出于回应行政任务的需要,塑造了基层分包制[23]。其次是目标群体配合度方面的相关研究。滕俊磊等指出目前在由街头官僚和行政相对人所构成的街头行政关系中忽视了行政相对人这一主体,并从支配权—反支配权的权力视角分析新冠肺炎疫情期间街头行政的变化[24]。针对扶贫领域屡禁不止的形式主义问题,李金龙等专门从目标群体视角出发,认为基层干部之所以从形式上而非实质上遵从落实精准扶贫政策,重要原因之一在于目标群体参与不力[25]。文宏等采取组态视角分析大气环境政策执行偏差机理,发现公众诉求不出现是所有路径的核心条件,也即公众诉求缺失是导致地方政府政策遵从偏差的要因[26]。最后是将政策制定者与政策任务属性相联系,从任务属性与目标群体两个层面来分析基层政府政策遵从行为的相关研究。申珊珊等指出,在常规的行政执法活动中,街头官僚受执法者本身、上级制定的执法规则和与民众打交道的具体执法情境影响,形成不同的策略性执法行为[27]。刘升认为,街头官僚处于管理官僚和公民的中间位置,受到上级管理官僚和服务对象的双向挤压,面对上级管理官僚难以执行但又必须执行的政策与服务对象千差万别的具体情况,处于“夹心层”状态的街头官僚不得不凭借其所拥有的信息权力作出调整[28]。陈那波等通过相关文献梳理,概括出街头官僚自由裁量权受组织部门任务属性和目标群体特点的影响,并结合自身研究描绘出一线行政人员在特定场域下与行政受众之间的默契互动图景[29]。郭劲光等认为基层政府会依据政策目标的调适需要,与执行场域中各参与主体达成不同程度的联结,即“调适性联结”,这解释了基层政府政策执行力发生演变的动因[30]。以上关于政策任务属性严格性、目标群体配合以及两者结合的相关研究为本文提供了丰富的文献基础。

基层政府及其公职人员的政策遵从是政策过程中的重要内容,处于“政策制定者—政策执行者—目标群体”结构中心的基层政府,其特殊的结构位置决定了基层政府政策遵从行为受到来自上级政府下派的政策任务属性严格性和基层目标群体配合度的双重压力,上级政府的任务属性严格性影响着基层政府政策遵从的动力大小,而目标群体的配合度客观上制约着基层政府的遵从效果,导致基层政府呈现出不同的政策遵从行为,图1展示了基层政府政策遵从过程。

图1 基层政府政策遵从过程

3. 差异化的基层政府政策遵从模式一个分析框架

基层政府的政策遵从行为受上级政策任务属性和目标群体等多重复杂因素影响。上级政府制定的政策任务与地方实际和目标群体切身利益并不总是一致的,也有相冲突的时候,在政策目标和目标群体实际利益不相符甚至相悖的时候,基层政府该如何行动以求得两者之间的平衡呢?根据前文所述影响政策遵从的两大因素----任务属性和目标群体,结合已有研究和实际情况,以政策制定者的任务属性严格性和目标群体配合度为两个维度,从而形成了基层政府的实质性遵从、形式化遵从、敷衍遵从和拖延遵从四种政策遵从模式,具体如图2所示。

图2 基于任务属性—目标群体维度的基层政府政策遵从模式

(1) 实质性遵从模式

该模式的特点是上级政策制定者的任务属性偏严格,目标群体的配合程度高。面对上级政府严格的任务要求,基层政府为规避不遵从政策带来的惩罚性风险,会有强烈的政策遵从动机,同时目标群体对政策的配合又大大降低了基层政府政策遵从的成本,这时基层政府往往能够实质性遵从政策。

(2) 形式化遵从模式

该模式的特点是上级政策制定者的任务属性偏严格, 目标群体政策配合度低。 面对上级政府严格的任务要求, 尽管基层政府有强烈的政策动机和意愿去遵从上级交办的政策任务, 但在实际遵从过程中, 由于目标群体不配合, 基层政府只能根据当地实际情况, 首先保证形式上遵从, 这样既能对上级的政策任务有所交待, 同时又不至于引发社会矛盾, 这通常是基层政府在上级政策目标与目标群体实际利益冲突情境下的无奈选择。

(3) 敷衍遵从模式

该模式的特点是上级政策制定者的任务属性不严格,但目标群体的配合程度高。该模式多出现在收益型政策领域中,上级出台的政策任务符合目标群体利益,因而目标群体有较高的政策配合度,但是由于其处于信息劣势地位,能否享受政策福利在一定程度上有赖于基层政府的政策宣传,而基层政府困于自身繁琐的工作,当上级政策任务严格性不高、对政策落实没有要求时,基层干部便没有太大的政策遵从动力,容易导致敷衍遵从。

(4) 拖延遵从模式

该模式的特点是上级政策制定者的任务属性不严格,且目标群体配合程度低。该政策目标多与目标群体实际利益存在冲突,目标群体不认同甚至抗拒政策,同时上级对任务没有硬性规定或要求,基层政府在不影响自身利益的前提下,将有限的注意力集中在任务属性更严格的政策上,而拖延遵从或不遵从。

三、 案例分析

1. 案例选取

第一,案例研究方法选用的依据。采取何种研究方法是由研究问题和研究对象决定的。本文要研究基层政府是如何遵从落实环保政策的,通过对比基层政府在不同环保政策中的遵从特征模式,分析影响基层政府政策遵从的关键因素。因此,多案例对比分析是比较合适的方法,提高案例研究的外部效度,使研究结论更具有普适性、稳健性和精炼性。

第二,案例的选择标准。案例选择的地点在华北平原的H省L市A镇,对象为H省L市A镇政府及其公务人员。这是因为,L市属于京津冀大气污染传输通道“2+26”城市之一,面临突出的环境污染问题和艰巨的污染防治任务,在全国开展环保整治的大背景下,A镇政府在环保领域的政策遵从行为具有代表性,深入观察这一典型样本,能够以小见大,反映出一些普遍性特点,为我们理解基层政府政策遵从的现实画像与行为逻辑提供一种视角。

第三,案例资料的收集。为尽可能保证研究的信度,本文在实施案例调研前制定了详尽的案例调研计划;为确保本研究的效度,采取多种数据源以便形成“三角印证”。笔者于2021年7—8月深入H省L市A镇政府进行了为期两个月的田野调查,并于2021年12月进行了一个月的补充调查。采用了访谈法和实地观察法两种资料收集方式。访谈对象包括A镇分管环保工作的副镇长、办公室主任、环保办主任及工作人员、派出所副所长、组宣办主任、村干部和村民等共计30余人;通过陪同包村干部实地走访,参与式观察了A镇公务人员在环保政策中的遵从行为过程。所获取的资料主要涉及三类:一是省、市、县、乡级政府印发的相关文件,二是实地调研获取的会议记录、工作总结和访谈资料,三是知情者提供的细节信息。

2. 案例呈现

A镇所在的H省L市背靠太行山区,地形以盆地为主,A镇位于L市中部,下辖39个行政村,该镇政府共有130名工作人员,其中,编制内公务人员70余人,其余则是政府临时聘用的“合同工”。自党的十九大提出“污染防治攻坚战”后,L市展开环保领域问题专项整治,A镇的环保工作也已进行多时。以下分别介绍了该地环保政策遵从过程的四个案例,最后将之进行归纳概括,具体见表1。

表1 基层政府不同政策遵从模式的特征比较

(1) 垃圾治理政策的实质性遵从

垃圾治理是改善农村人居环境的重要举措。2016年H省政府办公厅出台《关于全面推进农村垃圾治理的实施意见》,明确规定了农村垃圾治理总体目标和具体任务,并将L市列为2018年度农村垃圾治理省级达标验收县市之一。垃圾治理引起了本市政府的高度重视,将农村垃圾治理工作纳入重要议事日程,在2017—2018年先后发布《L市人民政府关于全面推进农村垃圾治理的实施意见》《L市农村生活垃圾分类治理实施方案的通知》,成立高规格的农村垃圾治理工作领导小组,具体指导基层落实垃圾分类工作。在省级检查验收之前,L市加大垃圾治理环保督察,对各乡镇政府垃圾治理绩效进行评比打分,并对排名垫底的乡镇进行行政问责。毫无疑问,对各乡镇政府及其公务人员来说,垃圾治理是一项紧迫的政治任务,具有很高的严格性,因此乡镇干部对于综合推进垃圾治理具有强大的遵从动力。与此同时,对农村垃圾进行治理,意味着政府资源的倾斜,如配备垃圾箱、垃圾回收车和中转站处理厂等设施,广大村民无需付出任何成本,就能改善自身居住环境,因此,对垃圾治理工作高度支持配合。在上级任务属性偏严格和民众配合程度高的情况下,A镇基层干部能够扎实推进垃圾治理政策。据基层干部Z介绍:“本地(A镇)将垃圾治理业务外包给当地一家垃圾处理公司,乡镇政府协助该公司在A镇建立两座垃圾处理厂,并在各行政村配备相应的垃圾回收设备,雇专人负责每天的垃圾收集、运转、处理等。”(20210726XGB0)此举有效促进了当地农村生活垃圾治理工作,使农村人居环境得到明显改善,当地村民普遍对此表示满意,L市也顺利通过农村垃圾治理省级达标验收“大考”。

(2) 禁烧政策的形式化遵从

禁烧政策是建设生态文明的重要内容。为治理大气环境污染,改善农村生态环境,L市出台了秸秆禁烧具体举措,并将执法常态化,设立专门领导小组,不定期进行督察,一旦发现秸秆焚烧起火,将根据严重程度实行扣押财政资金的经济处罚和相关负责人书面检讨、约谈等行政处罚。于基层干部而言,禁烧政策已然成为常规又特殊的高压环保任务,尤其是在“三夏”“三秋”等关键生产时节,必须要集中精力严格遵从上级的禁烧政策,否则组织或个人将被问责。对农民来说,秸秆禁烧事关自身切身利益,若乡镇政府只禁烧而不助其促进秸秆综合利用,势必会错过下一季播种时机,影响农民经济收益,招致不满与反对抵抗。基层干部深谙基层现状,但受制于有限的资源,无力也无暇找到两全办法,只能联合村组干部与村民共谋,从形式上遵从上级禁烧政策,同时又不违背农民切身利益,表现出“积极的惰性”[31]。具体而言,一方面,积极投入大量资源和精力去部署落实禁烧政策。通过张贴标语、悬挂横幅、流动宣传车巡回宣传、发放宣传页等形式,广泛宣传秸秆禁烧的重要意义与违法后果,并且实行包村干部指挥、村干部带头,巡查看管严防死守。另一方面,低效甚至无效执行政策任务:为农民出谋划策,“指点”农民晚上去燃烧秸秆,以避开“蓝天卫士”技术监控;在接到上级督察“小道消息后”,通过村干部给村民“通风报信”以免被查。在相当长一段时间内,乡镇政府宣传造势、基层干部人人出动,集中精力遵从落实禁烧政策,但困于农村实际和农民利益,灵活采取形式化的遵从行为,既能通过上级检查,又不至于引发官民矛盾。“我们就告诉他们,白天不能去点火,卫星拍得一清二楚,容易被抓到,你晚上去则可以查无对证,谁也认不出你是谁。”(20210730XGB1)

(3) 双替代补贴政策的敷衍遵从

北方进入冬季后雾霾天气多发,其中散煤燃烧是重要原因,农户烧煤取暖产生大量污染物,严重污染空气,威胁群众身体健康,为此,国家提出要通过价格支持政策促进北方地区加快实现清洁供暖。L市遵照上级政府指示,出台《2017年“电代煤”专项资金补贴办法》和《2017年“气代煤”专项资金补贴办法》(以下简称“双替代补贴政策”)。双替代补贴政策旨在通过为用户购置设备或运行设备提供部分补贴,变农户烧煤取暖为用电气取暖,从而减轻大气污染。双替代补贴政策作为一种激励性政策,允许农户在清洁取暖的同时领取政府补贴,理应得到农户的支持配合,取得理想的政策效果,但在调研过程中发现,大部分村民对双替代设备购置优惠政策一知半解,对设备运行补贴政策闻所未闻,即便少数村民偶有听说,对政策的真实性也是持怀疑态度。“有这好事吗?我们没听说过,就算有补贴也得自己先垫付,还不知道以后到底补不补呢。”(20210821CM1)显然,有效参与并享受双替代补贴政策的村民并不多,双替代补贴政策在基层遇阻。究其原因,与基层干部宣传不力、落实不严不无关系。所谓“上面千条线,下面一根针”,乡镇政府每天要落实上级政府包括各职能部门交办的多项政策,在有限精力与繁重任务的冲突中,基层干部已在丰富的工作经验中总结出“哪些需要认真贯彻落实,哪些走个过场就行,哪些很可能不了了之”的规律[32]。由于双替代补贴政策尚未被上级政府纳入严格的考核范围,也并非凸显政绩的亮点工程,基层政府缺乏强大的动力去积极宣传政策内容,民众不问便不主动告知,有人询问也是模糊告知,导致处于信息链末端的民众对此政策优惠所知寥寥,双替代补贴政策被悬空或敷衍遵从,既背离了政策初衷,亦不符合目标群体实际利益。

(4) 天然气村村通政策的拖延遵从

天然气是一种优质、高效、清洁的低碳能源,推广使用天然气对调整能源结构、治理大气污染、推动节能减排、稳增长惠民生促发展具有重要的战略意义。近年来,为巩固清洁取暖双替代补贴政策成果,L市提出要深入推进天然气入村入户工程,实现天然气村村通。据了解,当地农村天然气管道铺设工作被L市政府统一外包给当地一家天然气公司,由于政府没有提供相应的补贴,该天然气公司在粗略估算成本后,统一将安装费定价为5 000元,每户坚持自愿、自费的原则报名。两年过去,有些村庄报名者至今寥寥无几;有些村庄虽有报名者,但报名人数不足全村1/3,因不符合规模经济效应,迟迟没有得到安装。整体看来,A镇各村天然气村村通项目进展并不顺利。一是天然气村村通项目受到来自目标群体的强大阻力。随着城市化快速推进,A镇出现严重的空心化、老龄化问题,农村剩下的多是一些留守老人,对这些留守老人来说,天然气管道铺设基础费用是一笔不小的开支,同时他们也担心天然气使用不当,存在安全问题,因而缺乏安装天然气的意愿与动力。“用天然气是很省钱,但安装费太贵,我都年纪这么大了,不值当(安装天然气设备),再说了,万一用不好,还可能会中毒爆炸。”(20210810CM2)二是天然气村村通项目未引起乡镇干部的高度重视。由于上级政府对天然气村村通项目没有任何硬性规定,该项目并非当前上级考察的重点任务,乡镇干部和村组干部便缺乏足够的遵从动力,加之之前在宣传动员村民安装天然气工作时遇到较大阻力,基层干部便能拖就拖,只要上级没有强制要求定指标、抓成绩,他们便把这项棘手工作搁置一边。目前,在A镇多个村可见地面坑坑洼洼,之前为掩埋天然气管道专门所挖,现被搁置一旁,无人问津。

四、 基层政府策略性政策遵从的行为逻辑

1. 任务压力强力驱动

基层乡镇政府作为行政压力的聚集地,遵循任务导向逻辑,如何完成上级交付的指标任务是乡镇优先考虑和重视的事务,乡镇政府的治理活动也大都以此为中心展开[33]。上级政府利用行政动员调动基层政府积极性,辅之以有效的监督考核手段,对政策结果进行惩罚问责,促使基层政府快速响应任务要求。

第一,行政动员。行政动员通过赋予权力和施加压力,提供力量支撑,促进主体积极回应和有序组织,反映了政策推进的权威性[34]。在垃圾治理和禁烧两个案例中,上级政府层层动员,权力和压力同时下达到基层政府。一方面,省级政府遵照中央政策精神出台相关政策文件,将政策目标任务自上而下传递,在层级动员过程中不断明确具体政策要求,同时赋权基层政府,使之政策遵从行动具有合法性,并调配一定数量的资源。另一方面,县级政府作为基层政府的直系上级,也是基层政府最直接的压力源,通过建立不同规格的领导小组负责主持专项工作,召开全体会议或专题会议,确定任务清单,细化分解政策方案,明确政策实施路线图和时间表,保证相关政策部署得以在基层落实。

第二,监督考核。过程监督和绩效考核是中央强化地方政策遵从的重要途径,通过将政策目标变为政治任务,强化地方政策遵从的动力。在垃圾治理案例中,为确保上级各项决策部署在基层落实,该市政府联合相关部门下乡入村进行不定期的突击检查,切实监督基层政府垃圾治理各项工作;后组织专项督察组到各乡镇进行大规模考核验收,对当地垃圾治理工作进行打分评比,力图提高督查强度,有效监管基层政府政策遵从情况。在禁烧案例中,该市更是综合运用行政监督、技术监督、执法监督和社会监督等多样化监督手段,确保基层政府遵从落实。如大力投资安装“蓝天卫士”监测系统,全天候实时监督各地禁烧情况;交叉组织多部门不定时进行突击检查;面向群众设立举报热线电话,广泛发动群众力量加强监督等。

第三,处罚问责。“动员千遍,不如问责一次。”问责是强化基层政府监督管理的利器,上级政府就政策落实情况对基层相应责任人进行问责,能实现以问责促落实的效果。在垃圾治理案例中,上级政府经过综合多轮考核后,对各乡镇政府的垃圾治理绩效进行排名,并以此为惩处依据,对排名垫底的乡镇进行通报批评,召开乡镇负责人集中约谈会,责令乡镇负责人整改、立军令状等,以处罚传导责任与压力。在禁烧案例中,处罚问责内容更为广泛,形式更为多样。一旦发现有人焚烧秸秆,则根据点火面积大小和能否找到纵火责任人,作出扣缴乡镇财政资金、责令基层干部书面检讨、乡镇领导在新闻媒体前自我检查、约谈等处罚。基层政府面临上级政府在物质与精神上的双重处罚,承受较大的政策压力,能够快速响应上级的政策任务。

2. 目标群体选择性反馈配合

目标群体作为政策最终落脚点,对政策的认知、认同程度和遵从成本决定了其对政策的配合程度[35]。剖析四个案例可以发现,在不同的政策情境中,目标群体主要是基于自身利益的考量,呈现出自发式有序配合、抗争式利益表达和观望式被动等待等不同的反馈配合形式,给基层政府的政策遵从带来不同程度的影响。

第一,自发式有序配合。政策对象自发式有序配合是基层政府实现政策实质性遵从的前提条件。往往是在收益型政策中,获取信息的目标群体为积极谋取个人权益,选择自发式有序配合。在垃圾治理案例中,目标群体无需付出任何成本代价,只要按照规定将垃圾就近投放至指定位置,便能获得一个相对良好的村居环境,身体健康也更能得到保障,目标群体实际利益无疑与垃圾治理政策改善乡村环境面貌的目标相契合,因此,目标群体普遍持积极支持态度,自觉配合该政策,加之该政策本身任务属性严格,基层政府在强大的政策遵从动力驱使下,遵从行为也更加顺利,能够实现对垃圾治理政策的实质性遵从。

第二,抗争式利益表达。政策对象抗争式利益表达是基层政府实现政策遵从的客观阻碍。当政策目标或要求与目标群体利益相悖,尤其是民众原有利益受损时,往往采取抗争方式进行利益表达。在禁烧案例中,禁烧从长远来看对于国家、社会以及目标群体而言是利好政策,但它与目标群体的短期利益相冲突,被目标群体认定为损失型政策,招致目标群体的强烈不满与反对。尽管禁烧政策任务属性严格,基层政府压力巨大,但由于目标群体拒不配合,最终只能形式化遵从禁烧政策。在天然气村村通案例中,由于缺乏相应的配套资金补贴,安装成本远高于预期收益,目标群体对此望而生畏,同样将之定义为损失型政策,不愿响应配合该政策,但因为该政策任务属性并不严格,基层政府最终选择拖延遵从。在以上两案例中,目标群体通过抗争式利益表达暂时保全了自身短期利益。

第三,观望式被动等待。政策对象观望式被动等待容易助长基层政府政策遵从的异化行为。在政策要求不损害目标群体既有利益的收益型政策中,目标群体所掌握的信息量会影响其选择自发式有序配合还是观望式被动等待。双替代补贴政策对目标群体来说固然是收益型政策,理应得到民众支持,但由于该政策任务属性不严格,工作负担繁重的基层政府缺乏政策宣传动力,因此,处于信息劣势地位的绝大多数民众对双替代补贴政策不知晓、不了解,即便有少部分民众对该政策略有耳闻,在询问基层干部得到语焉不详的回答后,也没有主动寻求其他途径深入了解该政策,只是观望被动等待。观望被动等待的后果就是目标群体的政策福利由基层政府决定,除非该政策任务属性变严格,成功吸引基层政府的注意力,成为基层干部不得不落实的工作,否则,政策对象观望式被动等待无法激发基层干部的政策遵从动力,只能被工作负担繁重的基层干部敷衍应付。

3. 基层政府资源约束下的自由

通过不同的案例观察,基层政府的政策遵从行为不仅取决于任务属性严格性和目标群体配合度,而且受自身结构性资源约束和自主性空间的共同调节,基层政府所掌握的治理资源和自主性空间增加了基层治理难度和政策遵从行为复杂性。

第一,资源性约束。基层政府政策遵从行为有赖于相应的资源支撑。基层政府治理资源包括科层制内部的制度化资源和自致资源,大多数基层政府制度化资源有限,自致资源的拓展能力不稳定,因而普遍面临着不同程度的资源约束,同时基层任务压力在不断膨胀,任务—资源冲突导致了基层政府工作中的权衡,从而根据各项工作重要性逐级差序分配资源[22]。在禁烧案例中,禁烧政策具有严格的任务属性,基层政府必须遵从落实,但苦于资源匮乏,只能粗暴执行禁烧指令而无力解决秸秆综合利用问题,因此遭到目标群体的极力反对。换言之,如果基层政府拥有相对充足的资源,能协助农民处理好秸秆利用,不影响农民农业生产,农民对禁烧政策的态度会不同,该政策也能得到实质性遵从,但受制于有限的治理资源,基层政府只能先从形式上遵从禁烧政策。显然,治理资源是调节基层政府政策遵从效果的重要变量。

第二,自主性空间。尽管面对高压环境和现实多重约束,基层政府仍然拥有一定的自主性空间,也即基层政府在特定条件下可按照自己的意志自主行事。这种自主性有助于弥合政策统一性与具体地方实际之间的差距,但同时也会产生基层政府不作为或乱作为的风险。在本文中,上级政府虽然大力提倡双替代补贴政策和天然气村村通政策,但并未就此对基层政府提出考核要求,因此,基层政府处于一个较为宽松的环境中,具有相对充分的自主决定权。双替代补贴政策虽于民有利,但基层干部已在丰富的工作经验中逐渐摸索出根据任务紧迫程度来优先排序、落实工作的“规律”,在综合现有工作负担和考核压力后,选择忽视民众实际利益,敷衍遵从双替代补贴政策。在天然气村村通政策中,基层干部同样大有回旋余地,在政策未受到民众青睐后,基层干部也不愿强人所难,将这一棘手工作往后拖延,最后不了了之。

五、 研究结论与讨论

1. 研究结论

现实中基层政府及一线公务人员并非是完全遵从既有政策安排来采取合乎规定措施的机械人,处于压力型体制下的基层政府不仅要完成上级任务,让上级满意,同时也受基层具体实际的制约,他们往往会根据任务属性严格性和目标群体配合程度灵活采用策略性遵从行为。一般来说,当上级政府任务严格性高时,基层政府具有强大的动力遵从上级政策指令,落实具体工作,但是受制于目标群体配合程度和基层治理资源约束,基层政府为按时完成上级交办的任务,往往会灵活变通,首先保证从最低限度的形式上遵从政策,在目标群体积极配合的基础上,可能实现实质性遵从。当上级政府任务属性严格性低时,基层政府处于宽松的政策环境中,多利用自主决定权,变通式遵从上级政策:选择将有限的注意力放在他们认知中“更重要”的政策任务上,敷衍遵从“不重要”的政策,或因政策在基层遇冷受阻,选择边走边看,拖延遵从。本文整合基层政府政策遵从过程,展示现实中基层政府差异化的政策遵从模式及其行为逻辑,具体见图3。

图3 基层政府政策遵从行为模式及其影响因素

2. 进一步的延展讨论

第一,考察基层政府政策遵从影响因素为我们理解国家治理有效性提供了微观窗口。任务属性严格性是决定基层政府政策遵从的关键因素。一方面,目前我国压力型体制下的运动式治理仍具有现实意义。运动式治理通过强化任务压力和问责风险,增强基层政府对复杂艰巨、临时性政策的遵从动力,继而在限定时间内集中注意力完成特定任务,快速实现政策目标,但运动式治理适用于何种政策领域、是否有助于建立优化治理长效机制仍有待进一步商榷。另一方面,当前部分基层干部仍坚持以“对上负责”为中心的工作偏好,存在“看上不看下”的心理。在官僚科层制里,基层干部的任免权和考核权都集中在上级领导手中,靠上级拍板而非群众评议,导致少数基层干部唯上不唯实,工作以“让上级满意”为宗旨,忽视群众满意度,长此以往,容易损害政府形象。

第二,目标群体在不同类型的政策中表现出不同的反馈配合模式,进而对基层政府政策遵从行为的影响具有不稳定性。在任务属性严格的损失型政策中,目标群体易产生利益剥夺感,反对呼声高涨,拒不配合,基层政府不得不衡量目标群体的反对程度,在考虑基层实际的基础上“与民共谋”,寻求形式上的遵从。在任务属性不严格的收益型政策中,目标群体对“额外”收益并不抱有希望,加之信息有限,因而对政策可能带来的收益响应程度较低,导致基层政府消极懈怠,悬置政策,进而影响目标群体的社会福利。当然,有关目标群体在不同政策类型中表现出不同的反馈配合模式,还有待后续进一步实证研究,得出更为科学的结论。

第三,除任务属性和目标群体两大因素外,基层政府的自主性空间增加了政策遵从的不确定性。由于基层政府的工作场景多是和民众直接接触的公共空间,作为公共服务的直接提供者,基层政府的自主决策行为与目标群体的社会福利水平密切相关。在繁重且相互冲突的工作任务中,基层政府对特定形势的研判解读和注意力分配,在很大程度上可以决定目标群体能否享受到某项公共服务,其服务能力更是直接影响公共服务质量和目标群体满意度。对于少数缺乏公共精神的基层干部,所拥有的自主性空间极易成为其漠视群众、任性用权的温床,如何合理规范基层政府自主决策权,将之保持在一个适度范围内,仍是一个长远的研究课题。

总体而言,国外政策遵从研究已较为成熟,且多从量化角度展开,国内虽不乏从目标群体这一主体展开政策遵从的量化研究,但较少立足政策执行者来研究政策遵从。国内虽有丰富的本土政策执行相关研究,但政策过程中的政策执行与政策遵从存在本质区别。一是主体和数量不同。政策执行的主体是单一的政策执行者;而政策遵从的主体更为多元,包括政策执行者和目标群体。二是方向和侧重点不同。政策执行强调向下具体落实政策,并伴随着相应的资源下沉;而政策遵从强调下级对上级的遵从,内含明显的对上负责的从属关系。本文试图就政策遵从研究作出些许努力,从主体数量、方向与侧重点两方面厘清政策执行与政策遵从的差异,并综合上级政策制定者的任务属性与目标群体的配合程度,探讨基层政府这一政策执行者的政策遵从行为。同时,本文不可避免存在一些不足之处,如基层治理环境复杂严峻,基层政府政策遵从行为受多种因素共同作用,这里用任务属性严格性和目标群体配合度二维指标来构建基层政府的政策遵从行为模式似乎有些简化,但本文意在提供一个政策主体的综合视角,以引起学界对政策遵从过程中的政策制定者与目标群体的双重关注,丰富政策过程中基层政府的相关研究。此外,在具体案例选择上,尽管本文聚焦环保问题相对典型的北方地区,并采用多案例比较分析,以小见大,得出基层政府环保政策遵从的一些普遍性特点,但由于案例研究方法自身局限性以及样本选择有限性,基于本文案例所得出的研究结论在解释其他地区的环保政策遵从、其他政策方面的遵从逻辑时仍有待进一步深化拓展,未来可从全国范围内选取案例,扩大案例样本总量,得出更为全面的结论。