地方政府与外来国企何以陷入项目合作困境?——基于红岛高铁站延期开通的过程追踪

马永驰, 任昊杰, 康传彬

1. 山东大学政治学与公共管理学院，青岛 266237；

2. 复旦大学国际关系与公共事务学院，上海 200433；

3. 四川大学公共管理学院，成都 610065

引言

近年来，市级地方政府在交通基建领域的投资呈现增长态势，越来越多的大项目被引入属地之内。属地范围内的城市道路、高速公路和地铁，通常由地方政府主导投资和建设。但高速铁路因其战略属性及巨额成本，其投资建设任务一般由中国国家铁路集团有限公司（后文简称国铁集团）或省级以上的投资型国企来承担。对地方政府来讲，高铁项目在其属地内建设必然要求其做好配合工作，政企双方不可避免地在同一项目场域内开展合作。

济青高铁红岛站在2015年通过国家审批，由济青高速铁路有限公司（后文简称济青高铁公司）①济青高铁公司受中国铁路济南局集团有限公司管辖，而中国铁路济南局集团隶属于中国国家铁路集团有限公司。负责建设，是地方政府与外来国企项目合作的典例。从2015年以来，红岛站相继完成规划审批、投资建设、环评论证等程序，其主体站房早已完工却数次延期开通。官方宣称红岛站距离青兰高速过近，不符合《公路安全保护条例》中30米安全距离的规定[1]。但青兰高速于1994年建成通车，《公路安全保护条例》自2011年开始施行。立足于时间维度的先后顺序，青兰高速和安全条例对于红岛站建设而言，均是理应得到重点关注的环境要素。鉴于此，将延期开通的原因简单地归于安全距离的忽视，显然过于浅表化、缺乏信服力。追溯背后的结构性致因则更为关键。那么，一个汇聚多方资源及注意力的大项目，相继通过规划、审批、环评等一系列程序，为何因忽视既有的安全距离规定而走向延期?

由关键事项疏忽所致的项目延期，在本质上反映出行为主体的合作困境。济青高速铁路有限公司（后文简称济青高铁公司）作为负责省域高铁建设的区域性国企，青岛市交通运输局作为属地政府的交通主管部门，二者分别奉行项目管理与属地管理的双重行为模式。在红岛站这一项目场域内，两种模式的潜在张力得以放大，加剧合作风险的累积，促使合作困境的形成。本研究聚焦“地方政府和外来国企的项目合作困境何以生成”的具体问题，以红岛站延期开通为例，尝试对事件的全过程进行追踪，系统呈现政企项目合作困境的生成机制，以期为合作风险的前瞻治理提供思路支持。

1 已有研究述评

1.1 政府国企关系：政治嵌入性

政治嵌入性是国铁集团的重要特征。经过政企分开改革，铁路局与国铁集团实现职能分置，但国铁集团有时仍扮演着行政主体的角色，拥有一定程度的政策制定权。西方国企同样存在政治嵌入性，但主要与选举和政党庇护相关[2]。中国的国企管理者大都是拥有行政级别的国家干部，为保留干部的行政级别，于是国企便随之具有隐性的级别[3]。国企领导者能够通过政治关联影响国企绩效[4]。国企与政治的关联为其提供制度性保护，在不同层级的国企中表现不同[5]。这种特殊的政企关系赋予国企除市场功能外的政治功能，如经营管理者身份官员化、组织机构官僚化、市场地位垄断化、企业经营政治化[6]。国企的政治嵌入性是其参与市场竞争力的动力，但也是公平、开放市场环境的阻力。国企以内部监督为主，多头监督、重复监督和监督不到位的现象日益突出[7]，使国企在政治嵌入性下更加缺乏约束力。上述文献表明，国企的政治嵌入性对政企关系有着长期的、深入的影响，该影响必然带入项目合作的过程。基于此，政治嵌入性作为国企的关键特性，理应成为分析政企合作困境的重要着眼点。

1.2 属地管理与项目管理：双重管理模式的利弊

属地管理模式脱胎于中央对地方垂直管理利弊的讨论与实践。中央部委直接管理地方职能部门的垂直管理模式[8]，虽保证政令的统一[9]，但加大了中央政府的行政负担。属地管理由此成为现实选择。这种模式下，地方职能部门从属于当地各级人民政府，其资源配置权限由对应级别的人民政府决定[10]。这一管理方式类似于郑永年[11]描述的“行为联邦制”，是一种通过发挥地方自主性解决各级政府冲突的特定方式。属地管理虽然以守土有责的方式消弭权威体制与有效治理之间的张力，但在基层治理实践中，由于条块关系的复杂性，属地管理更多地表现为一种责任落实和追究机制[12]。理想中通过权力下放来缓解中央行政压力的属地管理模式，在现实中却成为“责任下放”。属地管理实践中的权责不对等，使地方政府承受巨大的行政压力和责任负担，在繁杂的属地事务面前难免监督乏力，产生疏漏。

项目制作为微观的企业管理方式，同时是国企参与市场的重要途径。这一方式主要通过临时性的专门柔性组织，在时间和预算的限制下，项目负责人对项目进行高效率的计划、组织、指导和控制，以实现项目全过程的动态管理和项目目标的综合协调和优化[13]。国企的项目制灵活搭配各种资源[14]，而非僵化使用同一科层机构，有利于组织的创新。但项目制的专业化也使项目外的成员难以进入企业。项目作为相对封闭的活动场域，形成国企的“属地”。国企项目虽在地方政府属地内，但缺乏外部监督，这不仅受现行监督体制中弊端和漏洞影响[15]，还与行政压力下的监督形式化密切相关。

地方政府在借鉴企业的项目制，将微观机制运用于属地治理中。政府的项目制是在科层制之外加入市场化机制的一种财政转移支付方式，是科层制和市场机制的双重运作结构[16]。项目制使地方政府可以充分利用行政资源以达工作目标[17]，通过政治、功能、结构的嵌入实现有效治理[18]。但地方政府的项目制也存在程序化执行、过度执行、消极执行等现象[19]，毕竟政府的项目中更多运用行政逻辑，缺乏市场化运作机制。已有研究虽在属地管理、项目管理上积累了丰富成果，但缺乏对二者潜在张力的深刻检视。以项目为属地管理和项目管理的连接载体，剖析不同行为模式之间的互动过程，成为可能的研究增长点。

1.3 大项目的困境及破解

国际上学者们对大项目困境的研究可提供宝贵经验。相关研究表明，国际上大项目的窘境主要表现为成本超支、收益不足、乐观偏差和战略误传等方面[20]。其中成本超支最为常见，其不仅源于对成本和收益的错误判断[21]，还与沉没成本的增加、不断升级的承诺、替代方案的关闭等因素密切相关[22]。关于大项目困境的成因，可从决策者的错觉与投资者的欺骗等角度来把握[23]。决策者从内部视角出发，在心理上存在乐观偏差，因此倾向于高估项目收益。投资者迫于政治与组织压力，可能通过欺骗手段以低报项目成本。可见，政治因素在大项目的延期中扮演重要角色，因而破解大项目的困境需要从政治层面考虑。鉴于重大项目的政治经济推动者经常操纵决策，这就需要通过问责制来尽可能管控风险——在决策中心集中权责，在专业职能部门拆分权责[24]。但仅有问责并不足够，政府职能部门和企业管理者之间还需制订明确的协议[25]，塑造稳定的权力关系以促进项目进展。中国的政企环境更易实现稳定的权力关系，但这同时为纵向问责压力的传导提供了路径。

1.4 文献评价及研究拓展

已有研究尚存在以下两点缺憾：一是对“隶属关系”缺场下的政企博弈样态关注不足。已有研究所牵涉的政府与国企，大多存在隶属关系，且政府通常是主导者形象。但对于地方政府和外来国企而言，隶属关系的缺场可能带来力量格局的转变，这意味着政企博弈样态生发出新的可能性。二是对属地管理和项目管理的潜在张力挖掘不够。已有研究虽在属地管理、项目管理利弊分析上积累了丰富成果，但缺乏对二者潜在张力的深刻检视。以项目为属地管理和项目管理的连接载体，剖析不同行为逻辑之间的互动过程，成为可能的研究增长点。

这启示我们立足本土情境辩证吸取西方学者对大项目困境的研究。中国的体制优势更易实现稳定的权力关系和集中的资源输入，但这同时为纵向问责压力的传导提供了路径。机械迁移西方学者的理论观点，虽有借鉴意义，但显然无法对中国情境下的项目合作困境作出完整解释。

2 基于嵌入性视角的分析框架

嵌入性概念最早由Polanyi[26]提出，其认为经济并非自主体，而是同政治、社会关系相互嵌入的。研究聚焦地方政府与外来国企的合作困境，尝试基于嵌入性视角提取核心概念，构建分析框架以解释困境的生成过程（如图1所示）。同外来国企的政治嵌入性相对照，地方政府具有鲜明的治理嵌入性，两大行动者以项目工程为载体开展嵌入式合作。

图1 地方政府与外来国企项目合作困境的解释框架①“关系互斥”指政企双方在互动关系上的相互排斥，政企双方由于分别奉行属地管理和项目管理的行为逻辑，两种行为逻辑的张力演化为互动关系的斥力。“注意力真空”指政企双方的注意力均未关注到的地方，鉴于双方注意力的有限性，注意力叠加仍不足以关注到项目所有的关键事项。Figure 1 Explanatory framework for project cooperation dilemma

政治嵌入性是国企行政规格和个体政治关联所衍生的共性特征，这意味着国企拥有特定的政策资源和制度保护。外来国企作为特殊项目的承担者，与地方政府之间不存在隶属关系。其政治嵌入性强化着项目规划及实施的相对独立性，凸显着国企在项目合作中的主体性。这一客观的压力传递过程，使地方政府产生可感知的主观压力。外来国企在政企合作中逐步积累着在地的社会资本，弥补“外来”的身份劣势并影响政府行为。

治理嵌入性，表现为地方政府对属地内事务的深度嵌入。除属地管理模式带来的制度推力，繁杂治理任务和在地治理规则助推着治理嵌入性的形成。地方事务体量庞大、结构琐碎，涉及与民众直接互动，这需要秉承绩效导向的地方政府肩负起主体责任。在长期的属地管理实践中，同治理客体、治理环境相关的地方化规则被政府行动者所掌握，为地方政府的深度嵌入提供操作条件。随着属地事务泛化和属地管理惯常化，政府行为的路径依赖得以形成，形塑着其内在的治理思路。地方政府对配套设施的大量投资和深度参与，将属地管理思维自然地嵌入到项目中，无法避开与国企政治嵌入性的张力。在项目场域内，地方政府对外来国企虽无纵向监管之权，但负有平行监督之责。但监督事项如何界定、监督强度如何把握、潜在后果如何识别，均是政企关系处理的难题。面临政治嵌入性所塑造的项目壁垒，地方政府作为相对弱势、被动的配合方和执行方，加之双方信息交流的碎片化和滞后性，其平行监督因缺乏主客观条件而趋于弱化。

所谓嵌入式合作，不仅是地方政府与外来国企以项目为枢纽的互动过程，更触发了属地管理与项目管理、政治嵌入性与治理嵌入性的相互作用。外来国企的主导推进，地方政府的配套建设，双方在宏观层面的权责配置虽然清晰，但在微观层面上，项目独立事务与属地配合事务之间却存在较广的模糊地带。具体事项的复杂性，使得外来国企与地方政府同时具备介入的合法性和必要性；行动者注意力的有限性和变动性，使得单一主体难以完全考虑所有的项目关键事项。外来国企倾向于在捍卫项目独立性的同时获得地方政府的积极配合，地方政府倾向于谨慎地扮演好任务接受者的角色并尽量避免与外来国企的分歧。不同的行为模式在同一项目场域相互作用，易产生关系互斥和注意力真空。因此，地方政府与外来国企在应然层面存在合作困境，只是困境在实然层面程度不一。

3 以过程追踪构建因果机制

本研究试图探讨地方政府与外来国企项目合作困境的生成问题，选取“红岛站延期开通”的典型案例。采用过程追踪法（process tracing method），借助于Beach和Pedersen[27]归纳的结果型过程追踪这一变体，分析合作困境生成的因果机制。该机制必须具有在逻辑上以及在历史情景中的合理性，强调前者是后者发生的关键[28]。单一案例的过程追踪虽不使用回归分析，但也应明确案例中的变量。青岛市交通运输局和济青高铁公司作为事件的核心主体，自变量是属地管理和项目管理模式下的两套行为逻辑，因变量则是项目合作的结果。红岛站延期开通，充当政企合作困境的现实表征。

对红岛站延期开通的全过程追踪，需要充实信息以构建出因果机制。鉴于案例中因果机制的复杂性及中介变量的存在，研究将深度访谈作为过程追踪的辅助方法加以运用，使得一手资料与二手资料相互支撑，形成完整的证据链，从而增强因果机制的效度。

过程追踪的资料来源于政府网站和媒体报道。红岛站作为国内首个由省级国企投资建设的高铁站，也是青岛最大的高铁枢纽，对于青岛衔接全国高铁网络、发挥区域带动作用具有战略意义。该站原本计划于2018年底与济青高铁一同开通，却由于距离青兰高速过近而推迟至今。红岛站受到新闻媒体和市民的广泛关注。媒体对红岛站规划建设的全过程进行足够的曝光，每当政府否认“烂尾”宣布推迟开通后，都会形成报道的高潮。领导留言板、市长信箱等民意反映渠道，也充斥着市民对红岛站的讨论与质疑。呈现红岛站延期事件的纵向时间线，有助于对案例的整体把握（如表1所示）。

表1 “红岛站延期”时间线Table 1 “Delay of Hongdao Station project” timeline

研究根据多方主体与红岛站延期事件的相关度，进行直接主体和间接主体的厘定。通过对青岛市交通运输局、济青高铁公司、现场施工者及巡逻民警、当地居民等开展半结构访谈，获取一手信息，同政府回应、媒体报道等资料来源达成三角互证。访谈信息点如表2所示。

表2 主体半结构访谈概要Table 2 Summary of the main semi-structured interview

那么，在属地管理和项目管理双重模式的驱动下，奉行不同行为模式的地方政府与外来国企通过怎样的机制，致使红岛站延期? 因果机制构建如图2所示。

图2 因果机制示意图①项目真空，是注意力真空在项目中的现实表现，即项目关键事项的忽视。Figure 2 Diagram of causal mechanism

案例中济青高铁公司与青岛市交通运输局，二者层级相近、互不隶属，但因高铁站项目在属地内修建组成形式上的合作关系，外来国企需要地方政府配合完成规划、审批、环评及配套设施建设等环节，地方政府同样需要国企高效完成项目后带来的政绩与GDP增长。二者迥异的行为逻辑是因果机制形成的核心。地方政府的属地管理模式倾向于在行政区边界内行使权力。面对项目场域中模糊的事权范围，其自然嵌入了属地责任与任务导向，着力于扮演好配合者、接受者的角色，尽量规避同外来国企的正面冲突与可能的行政问责。而国企的项目管理模式倾向于借助政治嵌入性获取特有政策资源，保证项目运作的相对独立性及自身在项目合作中的主体性，在经济优先的情况下实现项目目标。

以项目为枢纽，国企凭借政治嵌入性叠加项目特殊性在客观上输入了合作压力，该压力被处于相对弱势地位的地方政府被动感知，深刻影响其后续的合作行动。地方政府凭借治理嵌入性向项目输入了属地治理思维，但面对兼具项目独立性和属地配合性的微观复杂事项，平行监督在主客观约束下趋于弱化。地方政府需回应同外来国企的合作压力，既要承担属地责任，又要为项目服务。注意力的限制与潜在问责的威慑，实则束缚着地方政府主动作为的空间，加剧合作关系的不平衡性。审批、环评、建议等技术性环节，其政治性色彩不断增强，地方政府形式化参与的比重或已高于实质化作为。两大行为主体在双重管理模式下的互动障碍与脱嵌趋向，强化着红岛站项目本身的封闭性。“项目堡垒”中，在双方注意力均不能及之处形成真空环境，由此导致对项目关键事项的忽视。事实上，安全距离规定可能只是被忽视的关键事项之一，其直接导致了红岛站开通的延期，使项目合作困境得以凸显。

4 地方政府与外来国企项目合作困境的解释

研究聚焦红岛站延期开通的案例，关注地方政府与外来国企的项目合作困境，致力于呈现整体式的生成机制。政治嵌入性下，国企的客观压力传递与政府的主观压力感知，致使双方合作关系的失衡；治理嵌入性下，地方政府受制于主客观约束，致使属地平行监督的弱化；嵌入式合作中，奉行不同行为模式的政企双方形式上嵌入、行动上脱嵌，致使注意力真空的产生。最终，政企项目合作困境在渐进式量变中得以形成。

4.1 压力传递与压力感知：政治嵌入性下合作关系的失衡

国有企业凭借组织层面的行政规格和个体层面的体制关联，获得政治嵌入性。在本土语境的一般化政企关系中，政府相对强势、企业相对弱势成为常态。但政强企弱的格局，可能随着隶属关系的离场而不复存在。案例中济青高铁公司作为山东省出资设立的区域型国企，青岛市交通运输局仅是地方政府的职能部门，前者凭借政治嵌入性实现客观上的压力传递，促成后者主观上的压力感知，从而形塑了合作双方初始的不平衡关系。

“省里对济青高铁项目的建设进度非常重视。作为省级高铁公司，项目由我们主导推进，青岛市需要提供好配套设施的支持。”（访谈资料20211105Q01）①访谈记录编码规则：访谈日期+被访者身份代码+当天被访顺序。取身份拼音首字母表示被访者身份（Q—高铁国企人员，Z—地方交管人员，J—巡逻民警，G—现场施工者，M—当地民众）

济青高铁公司对省级政府网络的嵌入，使其拥有特定的政策资源和制度保护。而济青高铁项目作为优化配置省内运力资源、深度融入国家客运网络的重要工程，其推进过程受到省政府的高度关注，被赋予鲜明的政治意涵。政治嵌入性通过纵向的压力型体制，实现对地方政府的压力传递。省级政府掌握对市级部门的绩效考核权、问责权和资源分配权，由此催生的政治势能，助推合作压力从作为省级代理方的国企流向作为任务执行方的市级部门。因此，青岛市交通运输局的压力感知，主要来源于合作对象背后嵌套的、能深刻影响自身利益的结构化关系。此外，从晋升锦标赛[29]的逻辑出发，横向竞争压力的变相迁移，加剧着地方政府压力感知的强度。加之政府能力的局限和部门协调的困难[30]，地方政府面临着较重的负担，由此加剧了行政压力。红岛站建设顺利与否、建成后的经济驱动效应等因素，对青岛市短期GDP提振、长期实力竞逐具有直接影响。从压力的性质来看，市级部门所感知的压力是体制压力和发展压力的结合体。

“在项目合作中，我们主要是完成济青高铁公司交付的配套建设任务。面临着激烈的区域竞争，红岛站项目对青岛实力的增强很重要，可以说在发展机遇里存在不少合作挑战。”（访谈资料20211119Z02）

政企合作关系难以形成均势，这在地方政府与外来国企的细分关系样态中也不例外。政治嵌入性在客观上强化了国企在项目合作中的主导性和项目本身的独立性，凸显出国企相较于地方职能部门、特殊项目相对于常态属地事务的区分度。在初始的权责配置中，地方政府角色的配合性、执行性和从属性便以制度化的方式被确立下来，奠定了双方不平衡关系的基调。当然，地方政府绝无同外来国企对等博弈的动机和能力，因此该不平衡关系随着项目合作的推进将走向固化。

4.2 客观约束与主观约束：治理嵌入性下平行监督的弱化

治理嵌入性表明地方政府充分嵌入属地内的常态化治理事务，受到繁杂治理任务和在地治理规则的双重驱动。繁杂治理任务提供问题导向，在地治理规则构成路径依赖，二者共同促进属地管理模式的惯常化和内在化。在项目合作过程中，地方政府基于对属地事项的深度参与，自然地带入属地思维。从合作关系出发，青岛市交通运输局对济青高铁公司虽无纵向监管的权限，但却有平行监督的责任。然而，地方政府的属地平行监督在主客观约束下不断弱化，乃至失去效用。

“青岛市交通部门与我们济青高铁公司不存在隶属关系，所以它不会对我们进行行政监管。但双方作为合作伙伴，这种平行的监督（也包括提醒和建议）是正常存在的。”（20211112Q02）

在客观约束方面，权责范围的模糊化和具体事项的复杂化，使青岛市交通运输局失去可信的监督依据。地方政府与外来国企在宏观上的权责配置固然清晰，但在微观上却无法实现完全的权责分割。比如面临项目审批和环评中地方政府的参与、建设方案在实际施工中的调试等兼具项目独立性和属地责任性的事项，原则上需要双方共同衔接起责任链条。但工程建设本身也存在诸多未知因素和不可控因素[31]。地方政府在切实的压力感知下，充分考虑监督过强引发的重复博弈和作为失当带来的体制问责等不利因素，其可能倾向于机械地发挥好配合者的作用，竭力规避同外来国企既定方案相悖的意见，使利益损失最小化。鉴于客观约束，地方政府弱化平行监督既是保全自身、但求无过的相机决策，又是受困于结构化限制的无奈之举。

“作为地方部门，和济青高铁公司的沟通存在体制性障碍。与其为项目主体建设提供实质性意见，不如集中精力搞好配套建设来得重要。要想让红岛站早些开通，求同存异是必须的。”（20211203Z02）

在主观约束方面，地方主政人员的更迭，间接造成政策资源的再分配和议题关注度的转移。任期影响着行为，行为也反映着任期[32]。任期内，主政人员通常综合主观判断和地方需要，对能塑造显性政绩的事项给予稳定关注和资源倾斜。但对于前任遗留的棘手问题，其倾向于疏离和搁置，以划清责任界限。在红岛站延期的过程中，青岛市经历主政人员的变动，局部行政区划有所调整，发展重心往西海岸新区转移。这进一步降低了红岛站在诸多属地事项中的显著性，削弱了政府行动者寻求平行监督的内在动机，使原本可能存在的监督和关注难以持续。

“红岛经济区，也包括这个高铁站，都是上任市委书记主推的。这里原本隶属于高新区，现在又划归城阳区管辖了，整体处于待开发的状态。”（20211208J03）“我觉得新领导上台后，发展重点可能变了，红岛站何时开通真不好说。”（20211208G02）

4.3 形式嵌入与行动脱嵌：嵌入式合作中注意力真空的产生

奉行不同行为逻辑的外来国企和地方政府，在特定的项目场域内发生交集，开展嵌入式合作。双方的相互嵌入仅是形式上的嵌入，即浅表化的合作关系。项目管理模式和属地管理模式形塑了不同的行动逻辑。国企基于政治嵌入性，倾向于项目独立运作，在获得配合方有效支持的同时，免受其对独立性的不必要干扰，致力于追求量化的经济效益。政府基于治理嵌入性，局限于完成给定的任务，在履行清晰事项、悬置模糊事项的同时，避免与外来国企的直接对立和正面博弈，致力于规避可能的纵向问责。不同行为逻辑的张力在红岛站的项目合作中未得到显著的弥合，反而存在强化的趋势，最终导致核心主体行动的脱嵌。

项目本身作为有机整体，其顺利推进和如期完成自然需要行为体的有机嵌入和充分合作。但外来国企的行动逻辑，客观上增强了项目对于合作方的封闭性，提高介入、对话的门槛和成本。地方政府的行动逻辑，客观上收缩了自身在合作中主动作为的空间，阻碍具有地方特性的反馈流输送。由于行动的脱嵌，政企合作中的互动性和互补性受到严重影响。面对职责交叉的任务，地方政府为避免“双管”导致的正面摩擦，可能更倾向于遵从既定安排。但考虑到单主体注意力的有限性，面对国企未充分考虑的事项，地方政府也可能选择性忽视。由此，双方的责任链条发生局部断裂，容易使部分应予以考虑的事项陷入“双放”的境地。不论主体客观忽视还是主观忽视，项目中均会产生注意力真空。

“这么大的工程，各方应该都很重视，很不理解为何没考虑到安全距离的问题。当然肯定还存在别的问题， 希望能快些解决、 早日开通吧。”（20211215M03）

未执行《公路安全保护条例》，就是红岛站注意力真空中所容纳的关键事项。只是其与红岛站延期开通直接相关，其他事项与结果的关联性相对较低。如果双方在前置规划环节密切合作，使更熟悉地方情况的职能部门切实参与并发声，或者在沉没成本积累的初期及时纠正，红岛站延期按期开通的概率将大为提升。无论哪个环节的具体问题导致条例的忽视，其均反映出行为体之间责任链条断裂所形成的注意力真空。在真空环境中，注意力缺失带来平行监督和主体责任的缺位，从而加剧政企项目合作的困境。

4.4 机制的合力：政企项目合作困境的生成

合作关系的失衡、平行监督的弱化、注意力真空的产生，是理解政企项目合作困境何以生成的关键机制。合作关系的失衡，表明地方政府与外来国企的初始合作便处于不对等的状态，由此形塑关系角度的隐患。平行监督的弱化，表明地方政府对外来国企的平行监督丧失了驱动效应和规制效应，由此形塑制度角度的隐患。注意力真空的产生，表明地方政府与外来国企的未能关注和重视项目所有的关键事项，由此形塑注意力角度的隐患。多重角度隐患的叠加，促使项目合作风险由量变过渡到质变，直接催生项目合作的困境。

5 结语

前期的过程追踪与后期的深度访谈相辅相成，共同指明红岛站延期的因果机制，探讨了地方政府与外来国企间的合作困境何以生成。本研究将红岛站项目合作的性质界定为——地方政府与无隶属关系的外来国企，因项目载体构成了形式上的合作。政企项目合作困境的生成机制可系统地提炼为：国企凭借政治嵌入性实现压力传递，被地方政府主动感知，造成合作关系的初始失衡；地方政府的属地治理思维自然带入项目并转化为平行监督，但监督在主客观约束下不断弱化乃至失效，使困境生成得以加速；双方在项目场域内开展嵌入式合作，但不同行动逻辑的张力使二者形式上嵌入、行动上脱嵌，从而产生关键事项的注意力真空，最终导致政企双方陷入项目合作困境。

本研究与学界的理论对话可从主体和结构两大角度展开讨论。从主体角度出发，研究聚焦地方政府与外来国企的互动过程，对丰富政企关系的类型研究有所裨益。文献中的政企研究多从政府私企关系入手，且政府在政企关系中多为主导者形象。政府国企关系虽有研究，但主要围绕属地内的地方政府与地属国企，政府仍然占据主导地位。本案例中地方政府与外来国企不存在隶属关系，排除隶属关系变量可增加政企关系研究的客观性。从结构角度出发，研究深入剖析属地管理与项目管理模式之间的张力，充实学界对两种管理模式的关系研究。原则上地方政府属地内的一切公共事务都由其管理，但外来国企的建设项目却形成国企的属地，尤其是铁路等关键基础设施领域。国企的项目属地中，地方政府既难以进入，又难以进行有效监督。项目一旦在属地内出现问题，地方政府还要面临追责的压力。属地管理模式和项目管理模式客观上存在矛盾之处，其内在张力成为两者管理主体间合作的重要阻力。因此，本研究借助对两种管理模式的认知，以案例为依托探索出两者的张力所在，试图纾解项目合作实践中的风险防控难题。

破解项目合作困境，需创造条件将监督落到实处。实现有效监督，不仅需要地方政府与外来国企内部的专门机构，还需要相对独立于两者、但又结合两者体制性特点的综合部门。此外，增强政府政务和企业运营的透明度、强化互信和共享理念，也是优化政企合作的良方[33]。中国的大项目建设相较于西方而言，虽存在局部的技术短板，但更存在体制优势，高层直管的大项目生产方式相对减少了推进中的阻碍。若能在大项目建设中构建地方政府与外来国企的良好合作关系与监督关系，中国的体制优势将更易转化为项目建设的现实生产力。