“伙伴”而非“伙计”:社区基金会与基层政府关系考量及功能发挥

原 珂

一、研究背景与问题提出

从党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”,到党的十九届四中全会提出“完善共建共治共享的社会治理制度”和“构建基层社会治理新格局”,再到党的二十大报告提出“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能”和“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”可知,现代社会治理关键在于将差异化的力量整合到一个有序的多元主体互动网络中,搭建分权或授权的协同关系,继而重塑地方性的公共治理秩序(1)刘学:《回到“基层”逻辑:新中国成立70年基层治理变迁的重新叙述》,《经济社会体制比较》2019年第5期。。在我国,社会组织作为连接国家和社会的纽带和桥梁,是实现社会治理乃至国家治理现代化的有生主体与重要增长极。对基层社会而言,构建多元、和谐、活力、有序的现代社区治理体系和治理能力,日渐成为新时代新征程中党和政府工作的重要议题之一。而社区基金会,作为一种“舶来品”,近年来在我国深圳、上海、北京、广州、成都、南京、杭州等地得到了较快发展,且愈发成为当前我国共建共治共享之基层社会治理新格局中的重要参与主体之一。据相关统计数据显示,截至2023年3月底,我国共成立社区基金会289家,覆盖16个省、市、自治区。从根本上来说,社区基金会作为一种新型的枢纽型社会组织,是我国推动国家治理现代化背景下基层社会治理领域的一项创新性探索,也是新时代中国城乡社区治理体系和治理能力现代化提升的一大举措和有效实践,甚至有学者认为社区基金会还是“重塑中国社区的公共治理之道”(2)翁士洪:《社区基金会:理论逻辑与治理重塑》,《社会科学》2021年第8期。。然而,一个现实问题是,在当前我国城市社区“一核多元”的治理模式下,社区基金会作为一种多元创新主体(3)除了社区基金会之外,其他类似的创新主体还有社区社会企业、社区综合体、社区基金及社区微基金等。,其也应在基层党组织引领下,结合自身特性及优势成长为基层政府及其相关组织可信任的合作伙伴,成为社区居委会的资源机制,成为企业、民众等捐赠的有效工具。其中,如何处理好社区基金会与基层政府这对重要关系,既对其处理好与其他主体或组织的关系具有示范意义,也关涉社区基金会这一新型“枢纽型”社会组织发展的整体行业生态。当然,这也是本研究的切入点。

二、文献回顾与研究进展

综观国外学界对社区基金会与政府、市场、社会三者治理关系的探究,主要集中在三大方面:一是社区基金会与基层政府的关系定位、互动方式及合作模式等;二是社区基金会与驻区企业特别是银行金融系统的互助关系、慈善信托等;三是社区基金会参与社会治理、社区治理网络构建及社会资本培育、社区治理模式创新、社区营造及社区变迁等。其中,社区基金会与基层政府互动及参与社会治理关系的探究相对较多,成果也较为丰硕。萨拉蒙(Lester M. Salamon)(4)[美]莱斯特·萨拉蒙:《公共服务中伙伴:现代福利国家中政府与非营利组织的关系》,田凯译,北京:商务印书馆有限公司,2008年。在对政府与社会组织关系的探讨中曾提出“第三方治理”的概念。在此基础上,托拜厄斯(Jenny Tobias)(5)Jenny Tobias., Developing a Better Understanding of Community Foundations in the UK’s Localisms,Policy &Politics,2013,43(3),pp.409-427.进一步认为,社区基金会能够为联接政策与影响政策提供重要机遇,充当资源链接者的角色,为其他不同组织表达政策性观点提供良好的空间,可以参与政府之政策对话过程。但针对政府如何支持发展社区基金会,以使其能更好发挥“第三方治理”之功能,这则涉及社区基金会发展与政府培育或扶持方面的关系。鲍姆(Joel A. C. Baum)(6)Joel A. C. Baum. Organizational Ecology Studying Organization: Theory and Method. Ed. Stewart Clegg and Cynthia Hardy. Sage. London.1999.从组织生态学视角出发,认为政府规制被视为社区基金会筹办和资源获取的重要约束。特别是在社区基金会发展初期,政府通常会在资金、政策、场地、人员等方面给予较大支持,但对政府资金的过度依赖也有可能增加社区基金会日后独立自主发展的潜在风险。(7)T. Jung, J. Harrow, S. D. Phillips. Developing a Better Understanding of Community Foundations in the UK’s Localisms.Policy &Politics,2013,41(3),pp.409-427.这就要求处理好政府与社区基金会二者间的关系定位。当然,这则是本研究的着力点所在。其实,自20世纪50年代以来,西方国家就纷纷开始投身社区建设,原本由政府提供的社会服务改由社区来提供,社会组织特别是社区社会组织发挥了重要作用。如政府再造理论的代表人物之一安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)(8)[英]安东尼·吉登斯:《第三条道路:社会民主主义的复兴》,郑戈译,北京:北京大学出版社、三联书店,2000年。曾指出“社区建设这一主题是新型政府的根本所在”,主张政府应该赋予社区权利,满足公众需求;马修·菲尔纳(Matthew F. Filner)(9)Matthew F. Filner.On the Limits of Community Development: Participation, Power, and Growth in Urban America,1965-2000,Ph. D. diss., Indiana University, 2001.认为在社区复兴的过程中应该充分引入第三方组织作为政府与民众之间沟通的桥梁和媒介,最大程度调动社区居民参与积极性;玛里克·沃特金斯(Malik R. Watkins)(10)Malik R. Watkins.Community and Faith-based Organization Influence on Volunteer Participation:Social Movement for Planning, Ph. D. diss., Ohio State University, 2001.通过实证研究发现,由社区社会组织承接社区服务项目是社区建设的重要途径,可在最大程度上与项目组织者的意图达成一致,也最能激发社区居民参与。由此可知,处理好社会组织特别是作为枢纽型社会组织的社区基金会与政府的关系,能够促使其在链接政府资源、促进政府职能转变、构建政社企伙伴关系及激发社会活力等方面发挥重要作用与功能。

近年来,伴随着社区基金会在我国的发展壮大,国内学者也对其有了较多关注。既有研究成果主要集中在四大方面:一是关于社区基金会本土合法性获得及其成立发展意义方面的探究;二是关于社区基金会角色定位、类型特征与作用功能方面的探究;三是关于社区基金会运作模式及现存问题与困境方面的探究;四是关于国外社区基金会发展经验借鉴及本土化策略方面的探究。整体来看,虽有些研究在关于社区基金会的角色定位、作用功能及运作模式方面,对其与政府的关系有所涉及或探讨,如崔开云、孙倩、原珂等(11)崔开云:《社区基金会的美国经验及其对中国的启示》,《江淮论坛》2015年第4期;孙倩:《美国的社区基金会介绍》,《社区》2003年第7期,第64页;原珂、许亚敏、刘凤:《英美社区基金会的发展及其启示》,《社会主义研究》2016年第6期。通过对美国、英国等发达国家社区基金会发展经验分析后,从政府和基金会双方角度提出二者关系可能的借鉴方案,但针对社区基金会如何科学建构起与基层政府的关系,现有研究成果还相对较少,抑或寥寥无几。既有的些许研究成果中,比较有代表性的观点如下:徐家良(12)徐家良:《中国社区基金会关系建构与发展策略》,《社会科学辑刊》2017年第2期。从“差序格局”和“关系”的理论视角出发,探讨了社区基金会可持续发展中应处理好的六大主要关系,即与政府、居民、社区其他社会组织、驻区单位、自身内外部关系以及国内外关系,以构建起良好的有机关系体系,但这六大关系更多的是对政府发起型社区基金会而言的;原珂(13)原珂:《社区基金会本土化过程中社区领导力的构建与型塑》,《理论探索》2022年第2期。从功能视角出发,在探究社区基金会在基层社区治理创新中应发挥“引领者”“催化者”“资源链接者”“参与者”“陪伴者”等社区领导力的多维角色中,重点分析了社区基金会与街道政府及其社区“两委”(社区党委和社区居委会)间的关系;毕荟蓉(14)毕荟蓉:《政府培育扶持对社区基金会组织发展的影响——基于49家社区基金会的实证分析》,《华东师范大学》2020年。则根据政府培育扶持社区基金会发展的不同指标体系,结合采用政策工具类别的不同,将政府培育扶持社区基金会的行为划分为基础型工具、分配型工具、市场化工具、引导型工具等。此外,也有学者认为应当重视社区基金会激活与重塑地方性的社会互动与支持网络等(15)黄家亮、马颖:《社区基金会的全球视野与中国路径》,《社会建设》2020年第5期。,以重塑社区的公共治理之道。但整体而言,如何从学理层面厘清社区基金会与政府特别是基层政府间的关系及其作用功能发挥,仍未形成共识,还待进一步的探究。例如,在让政府职能转移有一个社会基层的承载体系中,社区基金会如何处理好二者关系并发挥积极作用功能等类似的问题,亟需深入研究。故本文重点在厘清二者关系及其脉络传承的基础上,尝试探究社区基金会作为一种兼具社区性、公益性和金融性的枢纽型社会组织在构建政社、政企伙伴关系,促进政府职能转变及其承接机制,以及缓解基层社会矛盾和维护社会稳定等方面的作用功能。

三、“伙伴”而非“伙计”:基层政府可信任合作伙伴的考量

本质上,社区基金会与基层政府二者间关系属于典型的政社关系范畴。但鉴于中国特色社会主义市场经济的深化发展,本文将引入“国家—社会—市场”的视角来探讨社区基金会与基层政府更为复杂的动态关系构建及其作用功能发挥。实践证明,一个成熟的社会是政府、企业和社会组织三种力量实现基本均衡的社会。美国德鲁克基金会(The Drucker Foundation)在《未来的社区》一书中也提出,健康社会有三个主要部门:公共部门、私营部门和社会部门,即有效的政府组织、商业组织和社区组织。社会部门及其组织的使命是改变我们的生活。而要做到这点就需要满足个人、社区和社会的精神、思想和生理需要。该部门及其组织还应营造一种有意义的高效负责的公民环境。(16)[美]德鲁克基金会:《未来的社区》,魏青江等译,北京:中国人民大学出版社,2006年,第187-188页。塞缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)更进一步指出,“一个社会的政治发达的重要标志之一就是其社会组织的质与量都达到一定程度,组织发展层次低下甚至缺乏是政治动荡的社会的特征。社会组织发展良好是政治发展的重要标志”。这种意义上,基于“国家—社会—市场”关系分析,民主社会视角下的社区基金会理应是一个独立法人团体,其与政府部门之间也应是平等的合作关系,而非具有上下级等之类属性的依附性关系。换言之,社区基金会与政府部门之间应是平等自愿的“伙伴”关系,而非具有依附属性的上下级关系甚至“伙计”关系。这一视角强调社区基金会作为一种社会组织的自主性和独立性,其按照自身的章程、宗旨和相应的管理办法来运行,不受政府的行政干预,但应接受法律和社会及舆论等的监督。

同时,在法团主义视角下,社区基金会是政府与其他社会力量、社会组织联结和沟通的中间组织,具有枢纽型社会组织的地位和功能。尤其是作为枢纽型社会组织,法律赋予其整合社会资源和相对垄断性的地位。相较于其他社区社会组织,社区基金会更处于核心的位置。例如,尽管在中央层面的政策文件中并没有关于社区基金会定位的明确规定,但我们还是能够从2017年6月中共中央国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》和2017年12月民政部专门印发的《民政部关于大力培育和发展社区社会组织的意见》中隐约看到,国家对社区基金会的定位是有一些建议的:一是为城乡社区治理募集资金,二是为其他社区社会组织提供资助。这表明社区基金会实际发挥的是枢纽型社会组织的作用与功能。这种意义上,在实际运作中,政府与社区基金会更多的是一种统合性关系,即社区基金会对政府在财政及资源上形成依赖,而政府则对社区基金会的成立与运作进行有效介入。在本研究中,更为强调的是,即使在这种“统合性”关系中,二者也应保持各自的自主性和独立性,平等合作,而谨防形成具有依附性的“伙计”关系。这也进一步证明了社区基金会和基层政府间应形成良性的合作伙伴关系。换言之,政府应该将社会组织当成与自己并肩作战的合作伙伴(而非下属的“伙计”),承认包括独具金融性的社区基金会等在内的社会组织在基层社会治理中特别是社区公共事务中所作的努力,合理转变自身的职能,实现从公共服务的直接提供者向社区管理的协调者与监督者角色转变。

在当前中国社会组织蓬勃发展与高质量推进的大背景下,政府与社区基金会的关系无疑是其与诸多社会组织关系中最重要的一对。更进一步说,是否能够厘清二者间的关系直接关乎社区基金会这一新型“枢纽型”社会组织发展的整体行业生态。这就要求,一方面基层政府应摆正站位,明确与社区基金会的合作伙伴关系,而非将社区基金会作为街道“跑腿儿”的“伙计”,更不应将其作为社区“两委”“跑腿儿”的“小伙计”。但实践中,在现阶段的社区基金会运作中,政府对于社区基金会发挥着非常重要的指引作用。这是因为政府仍然会影响着社会资源的调配与流通,特别是在既有社区基金会发展生态下政府发起型的社区基金会已经成为主流(17)据不完全统计可知,当前我国289家社区基金会中,政府发起型的社区基金会至少占七成以上,故政府发起型社区基金会无疑是我国社区基金会发展的绝对主体。,政府的态度决定着社区基金会发展的空间大小。为此,政府要扮演好在社区基金会中的特殊角色,主动通过阶段性放权由直接管理转向间接指导与监管,让社区基金会发挥好链接政府与其他社会力量的桥梁,走向伙伴互助性合作。另一方面,社区基金会也应明确其职责使命,减少对政府过度依赖,进而展开二者间的高质量合作,走向内涵式可持续发展道路。为此,社区基金会也要“巧妙”处理好与政府的关系,既要避免政府全力控制,从而使其“被行政化”或者体制化,成为“红顶”社区基金会;也要避免其与政府的彻底分离,过度地强调自主性管理、独立性运作,从而走向政府的“对立面”,以致完全失去政府这一重要的资源支持供给者。(18)徐家良:《中国社区基金会关系建构与发展策略》,《社会科学辑刊》2017年第2期。

此外,还需注意的是,在构建政府与社会组织成为伙伴关系的过程中,应结合中国特色政治制度优势,积极通过基层党建的方式发挥党和政府的宏观引导作用,以保证社区基金会的正确发展方向。在此基础上,作为掌握更多资源的政府部门,理应从以下两方面促进其与社区基金会伙伴关系的深化与巩固:一是政府应使用政策工具制定促进社区基金会发展的相关政策,为社区基金会参与基层治理创造良好的社会政策与制度环境。例如,2021年9月28日,上海市出台的《上海市慈善条例》就明确规定“本市支持设立社区基金会,或者在依法设立的基金会下设社区专项基金”(19)主要募集慈善款物,组织开展或者资助开展社区公益慈善活动和项目,发展社区公益事业,参与社区治理。,并明确要求“乡镇人民政府、街道办事处应当在场地、人员等方面为慈善超市、社区基金会提供支持”。二是进一步加大对包括社区基金会在内的相关社会组织的支持和培育力度,特别是要改善政府对社区公共服务的委托和购买机制,增加对包括社区基金会在内的社会组织等的财政支持及相关资源对接。目前全国各地都在尝试建立社会组织孵化基地,但是大部分基地都只是提供一些常见的基本服务,比如场地提供、后勤保障等,在服务宣传、能力提高等方面的服务与培训比较少,但这往往是社会组织所需要的,如针对社区基金会行业特色所开展的相关业务培训、人员能力提升等更为紧缺。为此,政府要大力发展和创新对于类似社区基金会、社区社会企业等创新型社会组织的针对性培育方式方法,在提供场地等基础设施的同时,重点培养这些组织的资源挖掘与管理能力、科学决策能力以及快速应变的反应能力等,甚至可以针对兼具社会工作、社区服务和公益慈善等(20)我国社会组织发展策略中,提出优先发展社会工作类、社区服务类和公益慈善类社会组织。原珂:《城市社区治理理论与实践》,北京:中国建筑工业出版社、中国城市出版社,2020年,第38-40页。复合属性的社区基金会采取“进站培育优先、进点孵化优先、备案指导优先”的措施,以在社会基金会成立与发展初期就能实现组织架构健全、法人治理结构完善以及地区布局科学等方面的前瞻性设计。

最后,值得注意的是,在上述“合作伙伴关系”建立与发展过程中,政府还应对社区基金会“耐心陪伴”。所谓“耐心陪伴”,主要是指政府部门对社区基金会的长期持续的支持。例如,在社区基金会成立初期,政府不应对其过度干预,如追求政绩、年检考核等,而应“耐心陪伴”,积极助其建立社区信任和营造社区慈善氛围(21)很大程度上,建立社区信任和营造社区慈善氛围是需要时间的。。根据饶锦兴、王筱昀等对美国礼来基金会在印第安纳扶持的社区基金会发展状况之追踪研究结果,政府至少应耐心陪伴每一个社区基金会发展15年,以避免通过“揠苗助长”使其成为昙花一现的“政绩工程”。同时,对社区基金会而言,一方面,其在成立初期不能一味追求筹款数和项目数,最重要的是深入了解社区需求,培养社区信任,把每一件事做好做扎实。如在相关研究中发现,如果方法得当,2—3年则能看到成效。(22)原珂:《社区基金会本土化过程中社区领导力的构建与型塑》,《理论探索》2022年第2期。另一方面,在社区基金会发展过程中,社区基金会应对政府始终保持理解和信任,并积极与政府沟通,了解社区政策和发展规划等,若条件允许,尽可能地邀请一些当地政府官员参与社区基金会所开展的项目或决策(如参与监事会、共建社区项目等)。

四、伙伴关系下社区基金会在基层政府治理中的功能发挥

由上文可知,“伙伴”而非“伙计”关系,是社区基金会与基层政府之间应建构起的一种理想关系。这种意义上,社区基金会作为基层政府可信任的合作伙伴,在基层社会治理新格局特别是基层政府治理中发挥着构建政社企伙伴关系以为创新社区治理机制探寻新径、促进政府职能转变及创新职能转移承接机制、缓解基层社会矛盾和维护稳定以及优化第三次社会分配和助力共同富裕社会建设等方面作用功能。

(一)构建政社企伙伴关系,为创新社区治理机制探寻新径

通常来说,在政社合作方面,特别是在服务提供上,一则相较于政府更擅长于“资源统筹”,社会组织在“专业技术”上更具有优势,二则相较于政府善于铺设带有强制性、体量大、同质性强的基础设施和基本服务,社会组织可基于社区需求凭借自身优势提供更加灵活、细致、多样化的个性服务,但实践中两者可以通过合理的制度设计实现优势弥合与互补。放眼全球,各国政府在处理与社会组织的关系时,方式方法也较为多样,在不同阶段、不同地域、不同领域、不同组织之间具有不同样态的政社合作关系,如有的对立、有的合作、有的本就一体(详见图1)。当前中国在社会治理领域所开展的政社合作方式主要有直接合作和间接合作两种,前者指社会组织与相关政府机构直接接触来商定服务方式,后者则主要指社会组织不通过与政府部门有关业务服务的直接往来,但其在政府制定的政策框架下独立提供服务,并接受政府相关监管的合作方式。从政府与社会组织的关系来看,政社合作中的政府主要承担政策引导、财政支持和监督管理等职责,而社会组织则在法规政策规范下依法提供服务、倡导政策完善。(23)谢琼、谷玉莹:《慈善事业健康发展需要构建新型政社关系》,https://mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1611025497&ver=2837&signature=ff5X7ehQQ96zMqSMoXh85izUw3fLgPT-GHj29TtNBGmCNkxb-3ocVPCJVbTWlZKh*NgYCd0hjwoTeoCnxXqZ94-Cc8DP3ojUpsHFqs*x-1-EB2zybW3COz4XViis3pS6&new=1.然而,实际工作中,目前我国社会组织领域的政社关系还是传统的政府对社会组织的管制较多,可谓“‘严管’有余、‘厚爱’不足”,政社之间还未建立起良性互动机制,互动粘性不足,社会活力释放不够,资源与统筹协调机制还不健全等,在支持、引导和促进社会组织发展方面的作用还有待大幅提升。

图1 政社关系样态图谱

根据前文所述,由社区基金会来做这件事情,则会将原来的政社关系转变为社会组织间的横向合作关系,从而将会减去很多不必要的麻烦。在此,以政府购买服务为例,一般情况下,通过政府购买社区基金会的公共服务,可以逐步理清政府与社会组织的职能。那么,以前政府也在购买社会组织服务,为什么政府购买社区基金会公共服务就那么重要呢?答案在于:社区基金会本身不提供直接服务,它把提供服务的事务转交给专业的社会组织,进而通过在社会组织中择优选择,以充分激发社会组织活力。由此推知,社区基金会作为一种“界面”组织(24)原珂:《社区基金会界面特征与作用功能:一种 “边界” 组织的阐释》,《党政研究》2023年第2期。,可以通过政府购买其服务实现与政府部门和其他社区社会组织二者间的“双重直接合作”,进而创新了社区公共服务供给机制及社会组织参与治理模式,实现了提升公共服务供给效率,推动政府流程改革,理顺政社关系等功效。

这种意义上,社区基金会预示着一种新的政社关系构建模式。从根本上来说,鉴于社区基金会在整个基层社会治理体系中的“枢纽型”定位,建构关系、培育社会资本理应是其天然使命。唐有财(25)唐有财、权淑娟:《中国城市社区基金会发展及运作研究》,上海:华东理工大学出版社,2020年,第44-45页。就认为,社区基金会旨在通过建构网络和关系来将资源、需求和问题联系在一起,重建社区中人与人的关系,形成网络合作治理。当前,我国社区基金会的发展规模虽小,但其在社区治理乃至基层治理中发挥着重要支点的作用,这种支点的作用比简单的资金规模、服务人群等量化指标更有价值。它意味着社区在有需要的时候会去主动寻找这个支点,从而使问题解决变得更容易。结合上文可知,社区基金会既是居民日常生活中所需公共服务的供给者和参与者,也是政府有效管理社区的合作者,因此可以起到政府与居民之间的桥梁作用,且又因其受到居民与政府两边的制约和考核要求,故更应严格遵循相关法律法规及章程,以切实服务于民。与此同时,居民所参与的社区基金会还能够通过跟政府和企业的合作,使得政府、企业、个人等多方能实现多元共治社区,进而推动社区治理在更深层次上的可持续发展。这种意义上,社区基金会通过承接部分政府职能和企业社会职责,从而也有助于构建起政社企伙伴关系。例如,上海凌云社区基金会就十分重视政府与社区基金会的合作伙伴关系,街道充分尊重社区基金会的自主性,基金会则努力实现其运作的社会化。具体来说,一是街道对社区基金会理事会充分授权,确保其是社区基金会的最高决策机构,基金会各部门权限和运作严格依基金会章程运行;二是确保社区基金会秘书处日常运营的相对独立性。究其原因,这种合作伙伴关系的建立,一方面与街道主管领导的意识相关,另一方面也与街道对基金会理事会成员的信任有关。鉴于基金会理事会成员是由街道物色推荐产生的,他们都是政治和业务上可靠的人员,即便政府不介入干预,社区基金会的发展也不会偏离街道的总体发展规划。(26)唐有财、权淑娟:《中国城市社区基金会发展及运作研究》,第160页。

(二)促进政府职能转变,创新职能转移承接机制

20世纪70年代由于福利国家政府的大包大揽给政府带来了巨大的财政危机。自此以后,各国逐渐由“国家中心主义”向“福利多元主义”转向,探索将政府的一些职能部门交给社会或者企业去做。党的十八大以来,党和政府始终强调“社会治理重心下沉”,各地也在持续探索将社会能做的事情外包出去,或者和企业与社会组织等进行合作,以减轻政府负担,提高公共服务的供给效率。很大程度上,社会组织作为第三方组织,是承接政府和企业分离出来的社会职能的一种社会化组织形态,它在政府、市场和社会之间能够起到桥梁、协调和沟通的作用(27)这可以说是社区基金会的一大优势,但也是其尴尬之处。,从而有助于进一步厘清政社关系(此处特指变革社会组织与政府部门之间的合作关系),优化政府职能以及创新政府职能转移的承接机制等。实践中,北京市思诚社区公益基金会、北京齐化社区公益基金会等在政府购买服务特别是在承接委托服务上就做出诸多此类的有益探索,并逐步实现了将政府委托社会组织服务项目作为基金会资金来源的重要组成部分,从而不仅有效缓解了自身在资金筹集方面的困难(28)调研中了解到,目前北京市思诚社区公益基金会申请到的政府委托项目已经由2016的3项上升到2018年的10项,进而提升到2021年的30余项。(对北京市思诚社区公益基金会负责人Z女士的访谈资料CF20210518),还使得社区基金会成为政府职能的有效补充,尤其是在社区组织培育、人才培训、资源对接、项目研发等方面取得良好成效,也积累了丰富的实战经验。很大程度上,这些皆为改善政社关系、促进政府职能转变、优化政府职能转移承接机制及探寻基层社区治理新机制、新路径等做出了有益尝试。

其实,政府在传统社会治理中大包大揽一切社会事务的管理方式已经很难适应我国现代化的发展模式,“小政府,大社会”的治理理念是适应当下社会多样态发展的现实要求。其主张基层政府通过重心下移、权力下放、力量下沉,充分发挥基层自治力量,实现基层政府职能向服务型转变。自2008年我国首家社区基金会——深圳桃源居社区基金会成立以来,社区基金会作为一种新型社区服务慈善组织在我国基层社会治理中扮演着重要角色。相较于当前绝大多数的政府主导型社区基金会,其不仅在经费上对政府财政高度依赖,而且基层政府也往往会直接干预基金会的项目运行和资金使用,这既有碍于基金会自主性与独立性的有效发挥,也因行政色彩的浓厚而始终让基层政府难以从具体的社会公共事务中真正退出,更无从谈起其职能的转换。某种程度上,企业主导型社区基金会在破解这一困境方面优势凸显。一方面,通过企业大额捐赠与定向支持,社区基金会在资金方面得以相对自主,且能够凭这些资金开展一些具有“自我造血”的可持续发展能力培育与建设。这种意义上,企业主导型社区基金会可以大大减轻对政府的依赖程度,能够相对自主地进行决策运行,避免出现社会组织从属于政府的尴尬局面,以充分发挥社会组织的社会治理作用。另一方面,企业主导型社区基金会作为专业的公益枢纽平台,通过整合社区资源、资助社区公共服务,在便民、扶贫、助老助残等多个方面积极行动,承担政府的相应职能,打造社区治理的重要平台,从而真正实现政府从具体公共治理事务中“走出去”与基层自治力量“走进来”相结合,加快基层政府的职能转变,创新政府职能转移的承接机制。

(三)缓解基层社会矛盾和维护稳定以及助力共同富裕

全球新冠疫情的持续影响和“两个百年”大变局下的中国正经历着深刻的社会转型和变革,难免会产生各种社会问题和矛盾冲突,且这些社会问题和矛盾冲突大都终将会集中在人们日常所生活的社区中“上演”。(29)原珂、李少抒、廖逸儿:《社区冲突生成的影响因素探究——基于中国特大城市北上广深津的问卷调查》,《河南社会科学》2021年第4期。尽管多年来,政府在化解基层社会矛盾、维护基层社会秩序稳定上付出了巨大人力物力和财力,但成效并不显著。(30)原珂:《公共冲突治理视域下中国社会治理制度建设的反思与前瞻》,《江海学刊》2021年第6期。事实证明,有效化解基层社会日益复杂的各种矛盾冲突,仅靠政府力量是不够的,倘若处理不当,还会引发大规模的群体性事件(这不仅增加了维稳成本,而且还会导致社会不和谐)。对此,包括社区基金会在内的社会组织作为基层政府可信任的合作伙伴,更是新时代新征程中我国基层社会治理新格局建设的重要行动主体,在缓解基层社会矛盾、维护社会稳定等方面则发挥着政府无法替代的重要作用。一方面,按照国际惯例,作为社区公益性的支持型社会组织,社区基金会在为社区治理提供资金支持外,还能够针对具体难题设立各种专项治理项目,并与其他社区自治组织、专业型社会组织合作,精准满足社区居民的多元化、个性化需求,从而通过破旧立新的方式,有效创新社区发展模式,破解社区治理困境与基层治理难题,并在实践中已逐步取得良好成效。如诸多研究皆证明,社区基金会作为一种兼具公益性和金融性的新型慈善组织,能够有效整合容纳各类社会资源,使许多社会问题在社区层面就以慈善、公益、自治、互助等方式解决,不仅有效缓解了各种社会矛盾、纠纷或冲突(31)李向前等:《聚智借力弘慈扬善——社区微基金的成都创新》,北京:中国社会出版社,2020年,第25页。,而且还日渐变革着既有的传统社区发展方式与治理模式。另一方面,社区基金会作为一种日益崛起的新型枢纽型社会组织,实践中各种类型的社区基金会及其资助的各类社区组织、行业协会、社会团体等可以为相关专业组织或群体搭建起重要的公共参与平台,使他们可以参与到权力监督、资源分配、政策制定等一系列与民众利益息息相关的公共活动中来,有助于从源头上消除矛盾纠纷。(32)陈成文、陈建平:《论社会组织参与市域社会治理的制度建设》,《湖湘论坛》2020年第1期。例如,社区基金会可以通过与其他社区服务组织共同建立需求平台,整合社区内的需求,使社区组织更有针对性地为居民提供服务,并提升社区服务供给效率。与此同时,在上述服务功能与能力提升的过程中,社区基金会还于无形中构建了多元主体间的社会参与,且这种参与(即重复的合作性互动)能够建立起社区信任并增加关系的价值(即形成社会资本),这则为进一步构建更为广泛意义上的社会合作行为所需要的良好社会氛围及生态环境奠定了基础。

另外,社区基金会作为基层政府可信任的合作伙伴,其创新发展与成长壮大还能够助力基层政府优化第三次分配的“最后一公里”,提速共同富裕的社会建设步伐。党的十九届五中全会提出“发挥第三次分配作用,发展慈善事业,改善收入和财富分配格局”,党的二十大报告进一步提出“引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业”,这对慈善事业提出了新要求和新希望。追根溯源,慈善事业源于贫富不均,其作用就是缓解这种不均所带来的痛苦——包括个人的和社会的,但不是均贫富,这是一开始就要明确的。本质上,社会调和是慈善作用之实用目的:温思罗普的理想社会是穷人不起来反对比他们生活优越的人,富人也不应漠视穷人。生活条件的不同应该使他们更加相互需要,关系更密切。即使贫富差距固然明显,但全社会共同的命运更为重要。(33)资中筠:《财富的责任与资本主义演变:美国百年公益发展的启示》,上海:上海三联书店,2015年,第13-14页。同时,诸多研究也证明,实践中被经济学家称作“社会第三次分配”的慈善事业,在解决社会矛盾、减小贫富差距、解决社会问题、维护社会稳定等方面确实有着先天优势,可以弥补政府功能的不足。(34)王杰秀等:《社区基金会发展的国际经验与中国本土实践》,北京:中国社会出版社,2018年,第75页。这种意义上,作为慈善事业基底的社区基金会,是一种新型扎根社区的基层慈善组织,更是基层政府可信任的合作伙伴,在扶贫济困、助残帮幼、助医助学以及参与社区治理或打造慈善社区等方面有着巨大的潜在发挥空间,理应在新时代新征程中与政府一道优化社会分配的“最后一公里”,助力共同富裕。与此同时,社区基金会与基层政府良好合作伙伴关系的构建,还可以进一步促使基层政府从“一元主导”向“多元共治”的转变,真正构建起“共建共治共享”的社区治理共同体;建立社区信用关系,助力社区经济的持续增长,特别是随着中国社会转型的不断深化,传统人际关系的紊乱使得个体需要找到新的方式联系到相关机构来解决他们所关心的问题,同时无需怀疑这些机构作出的承诺,而社区基金会恰恰既可以处理好社区亟待解决的问题,也可以建立信用关系,这对中国社区经济的持续增长是至关重要的;(35)基金会中心网:《美国社区基金会》,北京:社会科学文献出版社,2013年,第5-6页。等等。

综上,社区基金会作为一种新型枢纽型社会组织,目前仍是基层政府社区治理“工具箱”中一个有待开发的工具(尽管其目前还未充分发挥吸纳社会资源、创新治理体制、弘扬公益文化及发挥社区领导力等的功能潜力),但若能理顺并处理好二者间的“伙伴”关系,社区基金会才能在新时代新征程中的基层社会治理新格局内成为基层政府可信任的重要合作伙伴,社区基金会的可持续发展才能够有着坚定的前提保障。(36)在中国特色社会主义体制下,社会组织作为社会经济发展的重要组成部分,任何社会组织都应首要处理好其与政府的关系,这亦是其可持续发展的前提所在。对基层政府而言,唯有如此,未来社区基金会才可能会体现出尼古拉斯·罗斯(Nikolas Rose)所说的“通过社区的治理”(37)罗斯认为,“通过社区的治理”来自这样的一个过程,即有关社区性质的专业和技术知识的增长,已经与治理机构的行政和管理实践相互关联。Nikolas Rose.Powers of Freedom: Reframing Political Thought,Cambridge: Cambridge University Press, 1999, pp.175-176.之功效,即一种通过动员社区资源,以在由各种机构规定的总体性框架内实现自我治理的策略。