广东省大中型灌区改造与高标准农田建设协同推进问题与对策研究

苏奕绿，关迦文，陈一鸣

(1.广东省防汛保障与农村水利中心，广州 510635；2.广东河海生态环境有限公司，广州 510610)

党的二十大为新时代新征程水利事业发展指明了方向、提供了根本遵循，要胸怀“国之大者”，在党和国家事业发展大局中找准水利工作的切入点和着力点，推动党的二十大战略部署在水利系统不折不扣落实落地。灌区高质量发展是加快推动新阶段水利高质量发展的重要内容。大中型灌区和高标准农田作为农业水利行业保障粮食安全，促进乡村振兴推动水利高质量发展的两块主阵地，两者的协同推进随着政策精神的深化和现实需求的强化，其重要性和紧迫性引起了水利主管部门和农业主管部门的重视[1]。

目前我国大中型灌区耕地灌溉面积占全国耕地总面积的两成以上，生产的粮食约占全国总产量的一半[2]。党的十七届三中全会明确提出在保证耕地“数量”的同时努力提高农田基础设施建设“质量”，建设高标准农田[3]。据农业农村部发布的数据，截止2022年全国已完成10亿亩高标准农田建设任务[4]。但大中型灌区在与农田衔接上存在诸多问题，农村沟渠塘坝萎缩淤塞严重，农村水系综合治理相对滞后。农村水利工程设施建后管护责任落实率仍有待提高。

全球范围水资源供需矛盾的急剧扩大和水资源竞争局面的日益加剧，使得我国灌溉农业的发展正面临着巨大挑战[5]。2021年度中央安排广东省中型灌区项目改造资金1.906 4亿元分解下达至各有关地市，涉及14宗中型灌区，总灌溉面积41.5万亩，同步进行灌区规范化标准化建设、农业水价综合改革、信息化建设。截至2020年底，广东省建成高标准农田2 352万亩，超过国家核定广东省的高标建设任务。虽然广东省高标准农田建设整体推进较快，但各地经济发展不均衡，依然存在个别项目或年份工作进度相对慢、标准不高的问题，且后续每年的高标准农田建设任务依然繁重。因此，深入全面了解全省各地大中型灌区改造和高标准农田建设情况，摸清灌区骨干工程建设与高标准农田统筹协调建设现状，有必要开展大中型灌区改造与高标准农田建设协同推进现状调查分析。

1 存在问题分析

1.1 节水灌溉理念有待进一步提升

根据《2021年广东省水资源公报》，自1997年以来，全省用水效率明显提高。2021年和1997年比较，耕地实际灌溉亩均用水量从772 m3下降到711 m3。广东省地处我国南方，水资源相对丰沛，但部分地区因为“丰水”的管理理念使得灌区在节水改造、农业水价综合改革、渠道衬砌以及节水灌溉等方面都没有引起重视，再加上除珠三角地区外地方经济水平不高，对灌区建设维护投入较少，许多灌区形成总体水量丰富、灌区改造滞后、末端缺水撂荒的现象。部分大中型灌区有效灌溉面积有逐年减少的趋势，高标准农田建成后无法按设计要求进行灌溉，影响到了农民收入和粮食生产[6]。新形势下应将节水理念落实到农业生产中，最大限度地提高区域内有限水资源的利用效率和效益[7]。故需重视基层管理节水意识，通过农业水价综合改革工作，从源头解决一部分因为大中型灌区改造与高标准农田建设中导致的“最后一公里”不匹配问题，逐步落实灌区的水权制度，开展计划用水管理，同时建立灌区内的长效节水运行机制[8-9]。

1.2 建后管护及责任划分需加强

在大中型灌区及高标准农田的各级渠道管理工作中，水务部门负责主干渠的管理工作，支渠、田间渠道及其他水务设施的运行管理工作由所属乡镇农业农村办公室负责。协同工作涉及的面多片广，而村镇顾及村民现实利益，且与水利部门、农业农村部门之间分工权责不清晰，没有足够的技术及资金支持等原因，一般只能通过开挖土渠、增设水泵等方法暂时解决农田灌溉问题。但这样的做法往往既增加了乡镇的负担，也没利用到大中型灌区改造的成果，同时也降低了高标准农田的效益。建后管护力度需加强。一些地方存在重建设、轻管护的问题，未能有效落实管护经费、管护主体和管护责任，管护措施和手段薄弱，后续监测评价和跟踪督导机制不完善。

1.3 灌区信息化建设须加大力度

在业务信息方面缺少共享，灌区管理单位不具备或未摸清灌区灌溉面积、种植结构、灌溉效率等底数，无法和农业部门进行信息上的叠加分析。灌区信息化建成后的维护资金投入仍存在较大问题。全省重点大中型灌区信息化建设试点推进过程中，还未形成辐射其他灌区的示范作用，且各地灌区信息化建设标准不一，投入及建设侧重点不同，未形成统一的建设目标、标准和规范，对将来全省灌区信息化建设协同发展制造了障碍。在部分灌区信息化系统数据的输入端(基层管理人员)对系统的使用较少，对上传数据或者图像的要求没有经过系统正规的培训，也没有形成日常管理机制，且目前对信息化设备采集数据的使用和分享较少，大量监测数据没有起到应有的作用[10]。

2 协同思路与工作布局

为贯彻落实习近平总书记关于乡村振兴、粮食安全的重要指示精神，立足于广东省大中型灌区改造与高标准农田建设现状，大中型灌区改造与高标准农田建设协同推进的内涵包括3个层次：一是协同体制完备，职能部门间权责明晰，管理工作中主次分明；二是机制健全，借助矢量化信息化手段摸清现状，增加共识、高效沟通；三是政策完善，深化农业水价综合改革工作，推广节水灌溉工作，重视全省建设水平协调和建后管护工作，实现协同发展。灌区建设紧紧围绕大中型灌区改造与高标准农田建设协同推进内涵的3个层次，落实加强领导组织，强化协同配合；摸清现状底数，加强数据共享；强化项目前期科学论证；强化监督检查，严格考核评价四方面的要求，从规划、设计、建设、管理、资金等方面调查协同推进的经验和问题。实现体制上有权有责、管理上主次分明、机制上通畅有效、规划上相互照应、政策上与时俱进的五项协同目标，确保大中型灌区改造能够助力广东省水利高质量发展，实现大中型灌区作为国家粮食安全、乡村振兴等重大战略保障的水利基础[11]。

2.1 针对特点，解决需求

广东大中型灌区改造现状为粤北及粤西中型灌区改造进度略落后于粤东及珠三角地区，粤北及粤西对灌区改造的需求强烈且时间紧迫，灌区现状较差历史欠账较多，管理机制暂无法有效改善灌区现状，对中央及省级的资金扶持要求大。粤东西北的灌区在现行广东省中型灌区续建配套与节水改造项目遴选暂行办法中缺少优势，且因遴选流程时间与项目建设工期、灌区农民灌水时间的矛盾，这些地区近年以地方债的形式筹措灌区改造资金。建议中型灌区改造暂行办法向粤北及粤西地区在项目建设必要性及改造效益赋分方面适当加权，减轻地方财政压力，优化全省灌区改造协调性。

2.2 部门合作，资金协调

组织保障和资金协调是部门合作推进衔接的两条有力抓手，建立水务和农业农村管理部门牵头的大中型灌区改造与高标准农田建设协同推进工作组，结合当地的实际需求制定协同推进的具体目标。以省级协同工作组的成立作为重点，对市县重视的灌区管理单位、高标管理单位、乡镇政府的建设管理责任划分问题进行明确；支持灌区改造需求强烈的地区优先改造，在审批流程上适当放松，在政策财政上给予支持。大中型灌区续建配套工程主要对灌区内干渠进行整修，而高标准农田建设项目重点整修田间渠道，一些连接干渠与田间渠道的中间渠道缺乏资金进行清淤和整修。农业和水利部门经过沟通可利用各类资金建设高标和灌区的衔接工程，由高标准农田项目承担一部分渠道衔接工作，即范围区外的部分干渠经过必要性论证后可纳入高标准农田项目。

2.3 智慧灌区，综合管理

落实水利部关于开展全国灌区一张图的通知，以灌区一张图建设为阶段性目标，加大大中型灌区信息化建设力度。加快灌区信息化智慧化建设，构建灌区信息一本台账，建立全省统一灌区信息化标准及自动监测设备电子台账；落实信息上报规则响应；提高数据分享及数据处理能力；全面提升灌区管理水平，学习农业部门高标准农田农建信息化系统建管经验，逐步缩短灌区信息化与高标地块信息化建设的差距，并与全省高标准农田“一张图”叠加。优先支持大中型灌区内已流转耕地、流转积极性高的地方建设高标准农田。支持新型农业经营主体以“先建后补”方式，积极流转土地开展高标准农田项目建设和开发利用，推进农业适度规模经营。积极引导各类规模经营主体吸纳项目区劳动力从事农业生产，形成高标准农田吸引新型经营主体、新型经营主体带动农民增收、撂荒地减少、推动大中型灌区农业水价机制形成的良性循环。

3 协同优化与政策建议

3.1 加强节水理念，深化用水改革

改变传统的农业灌溉用水管理观念和作物栽培观念，需要大力推进农业节水增效工作，因地制宜优化各地作物种植结构，大力发展节水灌溉，提高农业节水水平和用水效益，增强灌区自身解决灌水问题的能力。推广高效节水灌溉设施及技术，加强对水利基层管理人员节水灌溉理念知识宣传，逐步摒弃“丰水”区不需要节水的观念；建立高效节水灌溉示范园区，在大中型灌区灌溉范围内，在高标准农田地块上，通过政策支持、财政补贴、技术指导三管齐下的方式支持高效节水灌溉起到示范作用。加强水资源的统一管理，促进大中型灌区水资源的优化配置和可持续利用[12]。同时对于在大中型灌区内的高标准农田建设项目，建议要进行水资源论证[13]。

3.2 强化协同配合，组织同步建设

成立省市县三级协同推进工作组，着力解决大中型灌区改造与高标准农田协同发展问题，重点要解决规划设计阶段、工程建设阶段、建成管护阶段的问题，有组织有目标地提升大中型灌区管理的完备性。省级协同工作组要考核县级协同工作组对具体工作的落实情况，考核结果要作为当地大中型灌区申请财政资金扶持的重要依据，同时考核及问责情况要及时反馈。市县级协同工作组要以满足乡镇实际灌溉需求、农业发展需求为导向，以满足大中型灌区改造与高标准农田建设协同发展为载体，因地制宜建立基层水务(水利)、农业农村、乡镇管理部门的多方协商方案。建立大中型灌区改造项目和高标准农田建设项目安排与评估结果挂钩激励机制，形成奖优罚劣的激励机制。加强对已有输水系统的优化，尤其是大中型灌区骨干渠系与末级渠系的良好衔接。着力改善农田设施条件，加强高标准农田建设，提高水土资源利用效率[14]。通过以上措施从三个方面实现大中型灌区和高标准农田互相促进建设：第一是优先在大中型灌区灌溉范围内建设高标准农田；第二是不断增强为高标准农田提供灌溉用水的灌区的基础设施建设力度，有条件的地区可根据高标准农田的分布情况建设新的灌区；第三是注重大中型灌区改造与高标准农田建设的同步推进，包括时间和空间上的同步，有效避免因为建设不同步造成的衔接问题。

3.3 了解地方需求，优化项目储备

结合广东省各地区特点及大中型灌区及高标准农田的工程建设及管理情况，结合广东省水利发展“十四五”规划相关规划内容，高标准农田建设相关规划内容，对广东省四个片区大中型灌区改造与高标准农田建设协同推进特点问题进行梳理并给出相应对策。因地制宜提出今后开展的项目及具体内容。省市级水务部门结合地方实际需求建立储备项目库(见表1)，既增加了了解地方需求的渠道，也深化了灌区改造立项研究准备深度，并达到了成功立项获得财政支持的目的。以多个项目推进为纽带，解决大中型灌区改造与高标准农田建设协同推进在建设方面存在的问题。落实大中型灌区改造与灌区改革的各项项目，明确大中型灌区管理的导向性。

表1 各地区灌区示范项目建议库

4 结语

综上所述，在大中型灌区改造与高标准农田建设协同推进工作中存在的问题主要是建设与管理两方面的问题，主要包括灌区信息化建设与高标准农田信息化建管系统之间存在差距；高标准农田建设亩均资金投入标准与大中型灌区改造亩均资金投入标准有不小的差距，有待协调；灌区管理部门与高标准农田管理部门之间协同推进机制未完全建立，导致部门沟通不通畅；部门之间缺少规划信息的充分共享以及相关业务信息的交流等问题。

结合广东省大中型灌区改造与高标准农田建设现状及在协同推进方面存在的经验及问题，在落实协同推进工作四项要求上提出的建议有以下五个方面：加强节水理念，深化用水改革；强化协同配合，组织同步建设；因地制宜的项目储备；加强数据完善、更新与共享；开创灌区与高标协同机制。从规划、设计、建设、管理、资金等方面调查协同推进的经验和问题。实现体制上有权有责、管理上主次分明、机制上通畅有效、规划上相互照应、政策上与时俱进的五项协同目标，确保大中型灌区改造能够助力广东省水利高质量发展，实现大中型灌区作为国家粮食安全、乡村振兴等重大战略保障的水利基础功能。