贯彻落实新修订行政复议法推进行政审判与行政复议工作协同发展

于厚森（最高人民法院行政庭庭长）

2023年9月1日，十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过了新修订的行政复议法，将于2024年1月1日起施行。人民法院行政审判工作要认真贯彻落实新修订的行政复议法，坚持党的领导，坚持以人民为中心，吃透新修订的行政复议法精神，贯彻新修订的行政复议法理念。要依法支持行政复议主渠道作用的发挥，依法审理包括行政复议在内的各类行政案件，依法做好行政诉讼与行政复议两种行政争议救济渠道的衔接工作。要形成行政诉讼与行政复议共同推进行政争议实质化解的合力，牢固树立能动司法理念，围绕“公正与效率”的工作主题，切实发挥行政诉讼司法最终裁决作用，促进诉源治理，提升国家治理水平，推进法治政府建设，厚植党的执政根基。

一、始终坚持党的领导，坚持以人民为中心

行政审判与行政复议工作都是为了解决“官民纠纷”，都要始终坚持党的绝对领导，坚持以人民为中心，在处理矛盾争议时都要最大限度地实现政治效果、社会效果和法律效果的统一。

新修订的行政复议法将“行政复议工作坚持中国共产党的领导”写入了总则部分，人民法院行政审判工作要始终坚持在党的领导下贯彻落实新修订的行政复议法。在政策理念上，全面落实党中央的决策部署，推进法治政府建设，相关司法文件、司法政策制定要充分贯彻党中央的各项方针、政策，推动更多力量向矛盾纠纷的源头和前端倾斜。在案件处理上，尤其是在化解行政争议时要充分依靠各级党委、政府。新修订的行政复议法将调解原则规定在总则部分，体现了行政复议法实质性化解行政争议的目标导向，在行政案件调解过程中，要充分依靠地方党委、政府，整合各种有效资源，形成调解合力。在日常工作中，要主动向党委汇报行政审判工作情况，加强与政府沟通，积极关注新修订的行政复议法施行后行政复议案件进入人民法院的审理情况，及时分析、研判，提出对策建议，实现在党的领导下行政审判、行政复议工作的良性发展。

新修订的行政复议法紧紧围绕“便民为民”的制度要求，彰显了以人民为中心的理念。人民法院行政审判工作要始终坚持以人民为中心的理念，将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”作为首要目的，坚持依法审判底线。要保护当事人的程序权，更要保护当事人的实体权益，树立“如我在诉”的司法理念。新修订的行政复议法借鉴了行政诉讼法的相关规定，完善了行政复议的审理程序，实现了案件审理的繁简分流，确立了听取当事人意见的原则，行政复议程序设置更加公开公正，更加注重提升行政复议的公信力和权威性，也更加贴近行政诉讼的审理程序。行政审判要更好地发挥诉讼公开、公正的制度优势，依法开庭审理，更多地听取当事人意见，依法引导当事人寻求解决行政争议的最佳方案。依法做好释明和指导工作，减少因为诉讼请求不明确、被告不适格、不属于受诉人民法院管辖等情况下的径行裁定驳回起诉。在行政复议法新旧法衔接阶段，对于是否属于行政复议前置法定情形以及是否属于行政复议受案范围等因行政复议法修订发生变化的情况，人民法院要做好释明工作，引导当事人依法申请行政复议、提起行政诉讼，减轻当事人诉累。

二、充分发挥行政复议主渠道作用

2020年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过了《行政复议体制改革方案》。习近平总书记指出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。新修订的行政复议法认真贯彻落实习近平总书记的重要指示精神，扩大了行政复议的受案范围，增加了行政复议前置的法定情形，丰富了行政复议决定的方式，能够更强地吸纳行政争议、更好地解决行政争议。人民法院行政审判工作要依法支持行政复议主渠道作用的发挥。

新修订的行政复议法将包括行政协议、行政赔偿决定等在内的行政争议纳入了行政复议的受案范围，大大扩展了行政复议的受案范围。人民法院在行政案件的立案受理阶段要做好释明工作，引导当事人优先通过行政复议渠道寻求救济。对于非法定行政复议前置类案件，应当告知当事人有选择复议和诉讼的权利。新修订行政复议法将变更决定放在了行政复议决定方式的首位，对于发现行政行为违法或者不当的，行政复议机关可以直接行使变更权，凸显了行政复议内部监督、自我纠错的优势，而人民法院只针对几类案件可以作出变更判决，更多的是判决撤销或者撤销并责令重新作出行政行为。对于尚未超过法定复议期限的案件，人民法院要引导当事人优先选择行政复议途径解决行政争议。新修订的行政复议法扩大了行政复议前置的范围，增加了当场作出的行政处罚决定、未履行法定职责、政府信息不予公开这三类案件作为行政复议前置法定情形，对于这几类行政争议，人民法院应当告知当事人依法先申请行政复议，对于行政复议决定不服的，再依法向人民法院提起行政诉讼。

新修订的行政复议法保留了行政复议作为行政系统实现自我纠错的内部监督功能定位，人民法院行政审判工作要立足行政诉讼与行政复议的功能定位，做好行政诉讼与行政复议的衔接，确保两种救济渠道畅通，更好地保障人民群众的申请行政复议权和提起行政诉讼权。行政复议与行政诉讼在化解行政争议，保障公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权三大功能上是一致的，但行政复议发挥的是“防止和纠正违法的或者不当的行政行为”的内部监督作用，而行政诉讼要做到“公正、及时审理行政案件”，发挥司法最终裁判作用。要立足行政复议与行政诉讼的功能定位，做好当事人制度、证据制度、裁判制度、执行制度等制度衔接，完善受理程序、审理程序、处理程序等程序衔接，构建行政复议与行政诉讼的良性互动机制，依法支持行政复议主渠道作用的充分发挥。

三、共同推进行政争议实质化解

解决行政争议是行政审判的目标之一。着力实现行政争议实质化解，不断提升人民群众在行政诉讼中的获得感，才能更好地统筹监督依法行政和维护人民群众合法权益。行政审判与行政复议要共同推动行政争议实质化解，一是通过个案的依法调解实现争议实质化解，通过对个案依法作出行政复议决定、行政裁判实现定分止争；二是在类案层面总结提升，通过统一依法行政、依法裁判的尺度，规范类案行政行为，从源头减少纠纷；三是在制度层面奠定实质化解行政争议的基础，形成协同化解行政争议机制，预防行政争议。

新修订的行政复议法在个案处理方式上呈现多元化，行政复议决定方式从传统以维持、驳回、撤销为主的方式修订为以变更为引领，综合确认违法、责令履行、确认无效等更直接体现行政复议纠错功能的决定方式，并增加采取补救措施等附随处理方式，行政复议决定更具有针对性和回应性。除了传统的行政复议决定方式，还增加了行政调解的方式，发挥行政复议解纷功能。人民法院行政审判工作要适应新修订行政复议法在处理方式上的多样性和灵活性，积极支持和发挥行政复议机关在调解、和解方面的能力优势，使得更多的行政争议通过调解、和解途径实质化解。要发挥行政诉讼守护公平正义最后一道防线、确立法律适用规则的作用，履行“监督行政机关依法行使职权”的职责，依法对复议机关不作为、违法行政复议等情况予以审理，督促复议机关依法履行复议职责，监督和支持行政复议机关依法复议，体现司法裁判的终局性和权威性。

新修订的行政复议法增加了行政复议意见书制度，建立对行政机关违法或者不当行政行为的复议意见书制度，体现了行政复议合法性审查与合理性审查相结合的原则，能够从源头上助力法治政府建设，监督行政机关依法行政，减少行政争议的发生。与之相对应，人民法院行政审判工作要充分发挥引领性裁判文书的示范效能，实现通过一个案件的裁判解决一类争议；要完善司法建议制度，在传统个案和类案司法建议的基础上，建立综合类司法建议制度，规范行政机关依法行政，从源头上减少行政争议。

新修订的行政复议法发挥行政复议集中管辖优势，设定提级管辖制度，建立行政复议委员会制度，共同推动提高行政复议质效，提升行政复议公信力。其在管辖体制方面的重大改革充分彰显了行政复议在行政争议实质化解方面的制度准备。人民法院行政审判工作要进一步优化行政诉讼各项制度，为推动行政争议实质化解奠定制度基础。行政审判工作要进一步研判管辖制度改革，优化行政诉讼的管辖制度，充分发挥行政诉讼提级管辖优势，加强行政审判队伍建设，切实解决行政案件上诉率高、申诉率高等问题。人民法院要与行政复议机关密切配合，就重点领域、重点类型行政争议开展调研，形成行政诉讼与行政复议合力实质化解行政争议的工作机制，提供行政争议实质化解的制度保障。

人民法院行政审判工作要认真贯彻落实新修订的行政复议法，并以行政复议法的修订和实施为契机，不断更新行政审判工作理念、优化行政审判体制机制，提升行政审判工作质效，推动行政诉讼工作与行政复议工作协同发展，积极推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。