网格化治理的实践逻辑*——以S县为例

李庆瑞

(阜阳师范大学 法学院,安徽 阜阳 236037)

自党的十九大提出“共建共治共享的社会治理格局”后,《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》进一步细化了“党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与”的基层治理体系目标[1],党的二十大报告也提出通过畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[2]。基层是我国社会治理的基础和重心,是党的执政之基,也是社会治理最深厚的支撑点和最基础的单元。近年来,地方政府结合本地实际,积极探索社会治理新模式,丰富了中国基层治理的实践样本,呈现出具有本土特色的中国社会治理叙事,其中,网格化治理模式能兼顾多重任务,反应迅速,能够迅速组织动员各类社会主体,同时亦能深入群众,了解群众迫切需求并及时回应,实现“小事不出格”的工作目标。为此,通过个案研究方法,展现社区网格化管理的创新实践,并深入挖掘其内在的实践逻辑,从而为深化基层治理现代化研究提供理论支持和经验参考。

一、基于网络化治理理论的分析框架

20世纪末,随着城镇化的加速发展,城市规模迅速扩张,采用新技术和新的管理方法管理城市尤为重要。党的二十大报告提出要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台[2]。所谓网格化治理,是通过利用现代信息技术,将基层划分为若干责任网格,同时整合部门资源,以服务网格中的居民为宗旨,多元主体协同参与的整体性治理模式。从权力分配视角看,网格化治理通过赋权增能、运用技术手段、整合行政资源与规范考核问责制度的方式促进了治理权力的下放与外放,又以增强多元主体进入性、促进社会组织的准行政化的方式实现了社会权力与国家权力的融合,形成国家与社会权力的双向扩张[3]。从资源分配角度出发,网格化治理模式是权力下放与整合治理资源的有效手段,能够创新基层治理[4]。学者立足中国特有的制度情境,从党建嵌入[5]、党建引领[6]出发,归纳出多种治理模式,包括政府规制逻辑和社会参与“双层嵌套”模式[7]、政府主导下多元主体联动的合作型共治模式[8]、主体赋权模式[9]、大数据技术赋能网格化管理模式[10]、“网格化+网络化”复合模式[11]以及网格化简约治理[12]等。现有研究以丰富的理论成果和多方位的视角为本研究提供了扎实的基础。

20世纪80年代,新公共管理运动产生的私有化、市场化导致了政府与市场双重失灵。随后,治理理论诞生,其符合公民与社会组织参与公共治理、改革政府职能的愿望。伴随着全球化浪潮的兴起与互联网技术的发展,治理理论产生了不同的分支,网络化治理理论就是其中一种。在网络化治理模式下,政府超越传统的公共雇员身份,通过由合作关系、合作协议以及同盟所组成的网络完成具体事务[13]。它在治理主体、价值实现、治理机制、治理工具这四个方面表现出与传统科层制的不同。中国学者亦致力于引进西方先进理论。张康之将“网络化治理”一词进行追溯,介绍了它在工商管理领域内的应用,并指出它能够有效破除传统科层制的局限性[14]。朱立言从政策工具的视角出发,通过分析网络化治理理论的内涵,指出政府应该在治理过程中形成互信观念与合作观念,以此发挥行政指导的作用[15]。韩兆柱通过对网络化治理理论的研究梳理,提炼出网络化治理中治理结构网络化、治理工具市场化和价值取向民主化等特点[16]。姚引良以陕西省宝鸡市为例,介绍网络化治理在中国的实践,具体表现为以下方面:以政府主导、多方参与的形式进行基础设施建设;引进数字化技术,提高城市管理的及时性与有效性;以综合治理的方式执行重要决策[17]159-168。他认为网络化治理理念有助于深化行政改革[17]168。综合国内外对网络化治理理论的研究成果,网络化治理是基于多元主体在平等互信基础上所形成的合作网络中维护和创造公共利益的行为。其核心要点包括治理主体、治理结构、治理工具、治理机制。从治理主体来看,多元主体是平等互信而非层级节制;从治理结构而言,网络化治理重构传统的科层结构,形成网络化的覆盖面广的治理机构;从治理工具角度看,信息技术、大数据等工具有效促进了信息在公私部门间的流通,成为连通政府条块之间以及政府与社会之间的有效桥梁;从治理机制来看,政府的主要目标在于通过多元主体的合作网络以创造出新的价值。基于网络化治理理论和网格化治理的内在一致性,以网络化治理理论为基础,构建总体的分析框架(见图1)。

图1 分析框架

二、S县探索网格化治理的实践创新

S县隶属于安徽省,2014年,S县以社区、村为基本单位规划成100个网格,1个网格配备1名网格员,网格员队伍由社区两委成员、部分党员代表、群众代表等人员组成。在此基础上,在每个网格内再划分出若干个责任片区,对网格内各类资源进行整合,成立了社区网格服务者队伍,广泛吸纳社区党员干部、部分党员代表、志愿者、社区民警、物业管理人员和“五老”人员。社会力量的加入,整合了网格的力量,为居民提供全天候无死角的便民服务。同时,充分调动驻社区企事业单位的力量,通过开展共驻共建活动,丰富了社区服务内容,提升了社区服务水平,实现社会管理模式从单一被动到多元联动的转变。利用NVIVO 12软件对S县网格化治理的相关文字材料,包括相关制度、互联网报道、访谈材料等,共计3.5万余字进行编码,发现S县网格化治理实践包含管理、服务、制度、机制等关键词(见图2)。总体来看,S县网格化治理呈现出如下实践特征。

图2 S县网格化治理材料的词云

(一)双向嵌入,重构科层结构

第一,通过网格划分重组并优化传统的科层组织结构,改金字塔式组织结构为网络化组织结构。S县P镇根据地域特点、人口分布结构实行网格化管理,将15个村划分为7个信访责任区(网格),由镇党委班子成员每人负责一个网格的矛盾纠纷排查和信访调解工作。网格员每周梳理自己负责的区域内的不稳定因素并将其上报,镇党委政府及时研究制定具体化解措施,告知相关责任人并具体落实。自实施网格化管理以来,P镇在矛盾纠纷调处、信访回复、社会稳定方面基本上做到了“小纠纷不出村、一般矛盾不出网格,大矛盾不出镇”。镇党委直接与网格员对接,删除了中间传递命令的层级,创新了原有的科层结构,“金字塔”组织结构变成“网络状”组织结构,加快了办事效率,扁平化的组织结构确保了权力下沉并能及时了解民众诉求。同时,改变原有的“上传下达”的命令传达方式,形成了“上传下达,自己处理,未能处理再上报”的方式,通过网格化管理实现了条块结合,既确保了纵向权力的规范有效行使,也落实了横向权力的有序拓展。

第二,统合管理与服务职能,实现国家与社会权力的双向嵌入。S县网格化治理不再局限于原有的组织内成员,而是广泛吸纳社会力量。2014年,S县将社区划分为100个网格,1个网格配备1名网格员,网格员队伍由社区两委成员、部分党员代表、群众代表等组成。在网格员队伍成立的基础上,对网格内各类资源进行整合,成立了社区网格服务者队伍,广泛吸纳社区党员干部、部分党员代表、志愿者、社区民警、物业管理人员和“五老”人员。同时,充分调动驻社区企事业单位的力量,通过开展共驻共建活动,丰富了社区服务内容,提升了社区服务水平,实现社会管理模式从单一被动到多元联动的转变(见图3)。2014年,S县S城镇以社区、村为基本单位规划成100个网格,在每个网格内再划分出若干个责任片区,形成流动人口服务管理“小网格”,每个层级网格内的工作人员都有明确的责任分工和具体工作。网格信息员负责本网格内流动人口的基本信息,了解其流动、生活、工作等情况,做到情况清、底数明,同时开展专门的服务关怀活动,帮助流动人口解决劳动就业、户口迁移、计划生育、子女教育、生育健康等实际问题,真正做到流动人口服务管理体系现代化。

图3 网格化分级图示

(二)需求导向,形成治理议题

S县的网格化治理改变传统以自上而下任务分配为核心的管理方式,转而坚持以人民为中心,坚持“事在格中办”,围绕民众迫切需要解决的问题形成以议题为导向的治理场域(见表1)。

在常态化治理中,S县按照公共服务供给要求,形成服务供给议题,在各网格内设置网格化信息管理服务告示牌,注明各类服务措施的实现途径等内容,使居民足不出户便可通过网络或电话获取网格员的上门服务,切切实实地解决了基层治理“最后一公里”问题。迄今为止,S县共为群众提供各类上门服务2 700余次,代办各类业务1 268件,处理诸如环境卫生、防火防盗、小区秩序等问题214件,调解各类矛盾纠纷72起,处理各类治安事件12起,化解信访积案38件。

(三)技术赋能,整合条块资源

数字技术是助推网格化治理的有力武器。在网格化的管理中,S县建立统一的平台,让网格员能够及时反馈信息,并在遇到需要处理的事件时可以统一调度,推动了不同区域之间的资源整合。在技术的加持下,S县S镇将技术和网格有机结合,起到了很好的治理效果。例如,S县为了全面建立耕地保护网络化的田长制,利用大数据信息技术等先进技术,通过搭建一种网格化的管理平台,从而实现县、镇、村(社区)耕地保护三级联动全覆盖的网格化监管。2021年1月8日,在寒潮来临时,S县政府利用大数据卫星提前预知并及时通知到每一个网格员,通过网格员及时动员和采取措施,通过精准防控将损失降到最低。

(四)双向动员,撬动治理力量

从本质上看,动员是国家协调多元治理主体共同管理公共事务的过程。如果从动员的主体角度划分,可以将动员划分为对社会的动员和由社会的动员[18]。其中,前者是政府以行政手段为方式进行的动员,后者则是由社会自发进行的动员。

S县网格化治理不仅离不开自上而下的政治动员,也离不开自下而上的多主体自发进行的社会动员。具体来说,自上而下的政治动员通过党组织引领、完善社区管理体制和机制、重组科层组织结构等方式来实现。在政府内部纵向层级设置党组织核心机构,实现政党组织系统下延。覆盖直达网格内部,引领网格配合完成政治动员战略需要,实现对社会治理的全面领导;通过向社会放权、对基层授权,让渡治理权力,强化基层治理能力;以制度化方式规定基层权利义务,实行“小区长”“楼栋长”和“单元长”(简称“三长”)管理制度并明确其管理职责,形成“三长联动,多员配合,齐抓共管,群防群治”的良好网格化管理格局。S县设置网格负责人,每一个网格负责人负责一个网格,管理幅度扩大,管理层次减少,组织形状由原来的“金字塔型”转变为“扁平状”。扁平化的网格化管理提供了全程便捷服务和全程精细服务,基层待办事项扩大,做到了“事事有回应,层层可兜底”。而自下而上的社会自发动员,则通过党员示范、“三长”参与等方式来实现。党员具有党的行动代言人和普通居民双重身份,他们宣传、贯彻党的意志,在实践中率先垂范,是社会治理的排头兵,引导居民积极参与其中并进行有效的自我管理;小区长、楼栋长、单元长可有效扮演各基层治理主体与居民群众间的 “链接者”角色:一方面,在楼栋和单元等微型空间内及时发现和收集真实问题,通过制度化渠道直接、快速、畅通地链接治理资源和服务主体,精准回应诉求;另一方面,发挥在地性熟人优势,与公共服务部门、社区、“两委”、社会组织等多元治理主体组成“上下联通、内外兼具”的治理嵌合体,共同解决社区问题。“三长”扎根基层,与民间力量有着千丝万缕的联系,是推动民众参与的主要力量。基层积极撬动专业社会力量、各类组织、普通群众等自治力量,通过获得关键群体支持,实现多元主体的协同共治。

(五)制度为基,保障治理效能

S县在探索网格化治理过程中,建立了一系列制度,以保障网格化治理有规可循,有章可依。具体包括网格化社会治理的实施意见、清单制、三长制、网格化田长制责任体系、包保制等。

2020年4月,S县发布了《S县加强基层网格化社会治理机制的意见》,在全县15个乡镇187个村(社区)设立了2 000多个网格员岗位,拉起了一张“服务网”,成为实施网格化治理、织密服务网的第一步。同年7月,S县下发《S县推行服务“清单制”实施的意见》,规定了低保、临时救助、残疾人救助、人民调解服务等基本公共服务清单,清单附上大大小小的事项说明,事无巨细,且基层群众百姓可以清楚地从清单上找到各类事项负责人的基本信息和联系方式。自此,派单制变成了清单制,由2 000多个网格员组成的基层服务运行网络成为基层服务供给的核心力量。清单制的实行,让S县在基层服务上提升了一个台阶,所有事项的解决都变得有迹可循,基层群众的需求也都可以得到有效的解决,真正实现了“事事有回应”,贯通了基层公共服务链条。另外,S县实行“三长制”(即小区长、楼栋长和单元长),“三长”人员各司其职,划区为格,负责自己所属网格区域内的所有公共事务,小区长听从自己所在街道的领导干部的工作调配,协助当地社区干部处理日常事务。小区长对包括小区栋数、单元数、户数和人数等基本信息了如指掌。在网格化治理实施后,各小区“三长”人员始终坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民至上的理念,履职尽责,形成了“‘三长’联动,多员配合,齐抓共治”的良好网格化管理局面。

(六) S县网格化治理成效

首先, S县网格化管理提升了协调能力。S县为充分发挥“网格员”作用,责任到人、联系到户,按照“人往格中去,事在网中办”的思路,明确了网格员“五大员”(法律宣传员、民情信息员、矛盾调解员、治安协管员、群众服务员)工作职责,完善社区自我管理、自我服务功能。以完善流动人口服务管理为例,为加快实现流动人口服务管理工作的无缝隙、全覆盖,S县S镇推行流动人口服务管理 “网格化”,形成了全覆盖、全方位、全动态、全过程的流动人口服务管理新体系,有效提高了流动人口服务管理工作水平。网格员对自己负责的“网格”内的全部流动人口实行全面登记,准确掌握人口流动的具体情况,真正做到流动人口服务管理全覆盖。可以说,网格化管理推动了该镇流动人口管理工作走上法治化、规范化的新轨道。

其次,S县网格化管理完善了基层治理体系。网格化管理是基层治理的精细化,通过从条块分离转化为条块结合、从单一网格化转变为层级网格结构、从“金字塔型”组织结构转变为“扁平状”组织结构,将基层定性式和人工式的单一管理模式转化、提升为精细化的综合治理模式。网格化管理责任制,条块紧密结合,以块主导,打破传统的条块分离模式,以社区为单位,把城区创建区划分为若干网格,同时明确各社区书记是辖区第一责任人,把任务细化分解到镇行政包保干部和社区两委人员,实现责任目标全覆盖、网格管理无缝隙,责任主体职责划分清晰,有效避免了责任推诿问题。条块结合让网格化管理植入基层治理领域,把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面,支撑基层治理的政策体系、工作体系、制度体系。网格管理面积小而精,工作力量更为充实,与基层联系更为紧密,能及时处理各类问题,做到了“事事有回应,件件有解决”,成为完善基层治理体系的有益探索。

三、网格化治理实践逻辑

(一)党政统合引领下的网格化治理

经济社会的复杂性倒逼地方政府积极探索地方治理新机制,构建与民族国家相适应的治理模式和运作框架[19],通过调适职责边界,形成以执政党嵌入政府结构为主要特征的党政统合式治理结构。

1.执政党的高位推动及党建引领

基层社会治理现代化的核心在于通过党建引领,实现基层社会治理转型和机制创新。作为执政党,中国共产党对国家的大政方针和重大事项进行决策,对国家生活实行政治领导、组织领导和思想领导,确定国家经济、政治、科学、文化、教育以及社会生活等各方面的总体发展方向并制定具体的发展战略[20]。

执政党的高位推动主要体现在三个方面:其一,中国共产党通过政治领导锚定国家治理方向,指导基层社会治理。执政党通过制定政策,确定基层治理的基本原则,指明基层治理的基本方向,并在高位势能的推动下将其贯彻于治理实践。第二,中国共产党通过组织领导,将德才兼备、能力突出的干部输送到各级领导岗位,并通过党员干部的模范带头作用实现党的领导。同时,建立横向到边、纵向到底的党组织网络实现组织动员,通过党员的先锋队身份影响与带动群众,贯彻落实党的方针、政策。第三,中国共产党通过思想领导来教育和武装广大党员与人民群众,使之自觉地为党和国家的事业作出贡献。党通过宣传、教育等活动使党的主张成为广大党员和群众的自觉行动,自觉投身基层治理现代化的建设中。

党建引领的核心在于政治统领,并通过思想、组织、能力、机制等体现引领的实际效果。在基层治理实践中,基于网格化的创新治理模式,执政党通过建立广覆盖的组织体系织密基层治理的大网格,为基层治理构建组织基础;基于中国共产党强大的群众基础及党员结构丰富多元的独特优势,充分发挥党员作为网格员的带头人与负责人的重要作用,充实网格工作人员的数量,提高网格工作者的质量;通过共产党理论的先进性,发挥思想引领的重要作用,在党员做好表率的前提下,以社会主义核心价值观引领基层社会治理工作的正确导向,以服务网格居民为宗旨,加强社区公共服务建设,为居民提供精准高效的公共服务;基于中国共产党优秀的沟通协调功能,能够整合各类资源,通过建沟通平台,最大限度激发各类主体的优势和活力。

2.政府的协同联动及资源下沉

网格化治理基于但超越科层组织。基于专业的横向分工易导致部门割裂,而上下对齐的职责同构式纵向结构则可能出现政出多门、职责交叉等问题,网格化治理模式有效解决了如上问题。

第一,网格化通过协同联动构建全覆盖的网格管理。网格化管理融合基层联动关系与内循环,让各基层治理主体产生紧密的衔接与互动,通过将职能部门的人力、物力和财力下沉,调动市场及社会力量加入民生服务工作之中,将分散的治理资源和多元主体在网格这个治理单元中进行重新整合和优化,推进基层治理资源的优化配置和再生产,以求对网格内的具体情况了如指掌,实现实时动态的管理和服务,构建出综合性、韧性高的现代基层治理体系。

第二,基于政府职能转变的资源下沉。政府职能转变是治理能力现代化的题中之意。在基层治理迈向现代化的过程中,基层政府必须向“有限政府”转变,通过政府权力的外放和下放,实现国家有能力、政府有作为、权力有边界。网格化管理中,基层政府将管理职能进行下沉,实现参与式民主,并整合治理资源,加强与社会服务组织的协调合作。与此同时,基层政府授权公共事务的参与者及时就地解决有关问题,通过赋权社会组织,培育居民自治能力。

第三,基于权力下沉的纵向管理层级。网格员的权力来源于政府行政权力的下沉,社区网格化治理以行政权力下沉至社区,在中国层级治理的体制特征下,通过层级的延伸形成了“市—区—街道—网格”四级管理的模式,借由此路径将任务下沉到社区工作站。

3.党政统合下的网格化

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党建引领在国家治理中具有重要作用。但基层治理是一个“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的复合系统,政党需要与政府建立联动工作机制实现基层党组织和行政工作协调,以实现基层治理现代化,由此形成执政党嵌入政府结构的党政一体的复合式治理结构。在网格化治理模式下,党政统合主要表现在以下几个方面:第一,执政党以政治领导锚定基层社会治理方向,实现对基层治理的政治领导;第二,执政党通过高位政治势能的推动,整合政府职能,并在中国压力型体制和部门联动的传导机制下,实现网格化治理中横向职能整合和纵向层级联动;第三,通过广大党员的先锋队作用,发挥党员网格工作者的引领示范作用,实现基层治理的破题(见图4)。

图4 党政统合引领下的网格化治理

(二)吸纳社会力量,嵌入网格实现共治

党政统合是自上而下对网格化治理的高位推动。除此之外,自下而上动员社会力量嵌入共治是网格化治理的又一条重要路径,挖掘社会力量、组织化有序参与是其中的重要环节。

1.挖掘并吸纳社会力量

第一,广泛动员社会力量,打造社会治理共同体。党的十九届四中全会提出打造社会治理共同体,注重挖掘基层治理力量,推动社会治理重心下移,激发基层治理活力。正是在这样的背景下,网格化治理逐渐摆脱以往单纯依靠高位权力强制整合社会的弊病,辅之以柔性的非强制方式,以往的社会动员变为动员社会,充分发挥党员、干部等特殊群体的引领示范作用,通过行政吸纳社会的方式增加社会组织参与。所谓吸纳,是指政权引导公民或组织进入公共权力系统,双方进行交流和沟通,进而实现彼此共赢[21]。政府在理顺职责的同时,适当退位,并通过行政吸纳社会的方式赋予社会组织自主运行的权力和资源,有意识地培育社会力量。同时,发挥在地性熟人优势,与公共服务部门、社区“两委”、社会组织等多元治理主体组成“上下联通、内外兼具”的治理嵌合体,共同解决社区问题。

第二,精英群体自发组织,发挥多元主体的聚合效应。基层社会治理中,乡贤能人、退休党员、热心群众等构成主要的自治力量,他们熟悉本地实际情况,群众基础较好且热心社区公共事务,能够积极投身基层工作。从网格治理领导者来看,网格党小组长、网格长由优秀社区党组织班子成员或社区党员干部担任,宣传员、治安员、楼栋管理员由熟悉本地情况、群众基础较好、热心社区工作的居民担任;从网格员的构成来看,每个网格配备民情员、巡防员等兼职网格员,他们多是辖区居民,来自群众并服务于群众,开展民意收集、安全排查、重点人群帮扶等工作,通过公共事务的各网格流转,最后反馈给人民群众,充分发挥了群众自治的作用。

2.以网格组织为载体,实现社会力量的组织化有序参与

从中国基层治理实践来看,不论是常规的科层化治理,还是具有鲜明特征的各类基层社会治理模式,都强调吸纳社会民众或者社会组织进入公共权力系统,共同完成治理目标。从治理机制来看,网格化治理吸纳多元社会力量后,根据一定标准,将其组织起来,以制度化的方式有序实施网格治理。具体而言,网格化治理根据地域、居民、驻区单位、党组织和党员等情况,以城市小区、楼栋、驻区单位等为基础划分网格,设立“网格党小组”,将综治、信访、民政等涉及基层治理的多类网格合并为一个网格,将同一网格内的党员编入一个党小组,将生活、工作在网格内的各类党员全部纳入党组织管理,构建“街道党工委—社区党组织—网格党支部—网格党小组”组织架构,并将社会多元主体设置为每个网格的民情员、巡防员等兼职网格员。社区工作主要通过社区工作站的网格化治理来实现,常规工作由网格员、安格员等负责。概言之,网格化治理以网络化组织架构为载体,通过赋予各类主体相应职能实现网格中“人人有事做”,将其从原子化的个体状态转化为有机联系的组织状态,将个体功能组织为网络合力,以组织化型塑网格化治理格局,实现1+1>2的整体效能。

3.嵌入共治,实现网格化治理的多元图景

嵌入的要义是组织运行过程中政治、文化、社会资本等环境因素对组织运行逻辑和发展态势的植入性影响[22]。任何一种治理模式都不可能凭空进行,都需要一个强有力的媒介和抓手。政府通过将科层治理的组织、制度、技术等要素嵌入网格化治理,创设出一种符合政府偏好且易于目标实现的运作环境,从而实现对治理行动、治理结构和治理行为的植入性影响和嵌入式干预,最终推动网格化治理的高效运行。具体而言,以明确的分工和高位协同,统筹各部门各司其职,以行政吸纳的方式实现科层系统内各级组织的合作共治,构建以行政权力为中心的“区—街道(乡镇)—社区(村)—网格”四级调度推进机制;通过横向的社会吸纳,将群众、社会组织等纳入治理网络,在最大程度上调动组织、权力、人员、资源、制度等可用资源,集中力量解决问题,提供共治资源,最终实现网格化治理的多元图景(见图5)。

图5 网格化治理的图景

(三)政策工具作为链接机制

政策工具是把网格化治理目标转化为具体行动的手段。网格化治理利用现代信息技术手段将社区划分为若干责任网格,并以技术手段提高基层政府主动发现问题和及时回应社会诉求的能力,运用信息化技术赋能基层治理,实现基层现代化。传统社会,政府借助科层组织管理社会。信息技术的变革与进步打破时空界限,重构科层结构、拓宽治理平台。S县在基层社会治理实践中积极引入大数据、区块链等信息技术元素,应用于不同议题下的治理场域,取得了良好的效果。技术性治理工具实现数据整合弥合制度性裂缝,实现共治平台纵横无缝对接(见图6)。

图6 基层网格治理的实践逻辑

首先,大数据技术具有信息量大、信息种类繁多、处理速度快等特点,信息技术能够打破信息孤岛,建立跨部门、跨层级、跨业务的共治大平台,弥合了条块分割下政府内部碎片化的管理网络;以信息化为支撑,构建网格化治理模式,实现资源的联动管理,实现社会治理的精细化。其次,伴随治理重心下移,基本公共服务供给职责直指基层政府,信息技术以其广覆盖与长链条,能够改变过去粗放式管理,最大范围地满足群众的诉求和最快速度地回应群众的反馈。再次,技术赋能的网格化治理能够为各类主体参与社会治理提供不受时空限制的平台,通过赋能基层治理,在社区养老、化解纠纷、维护秩序等方面提供重要的技术支撑,从而让基层治理变得高效、科学、合理。再次,以技术为支撑的网格化治理为居民提供一站式的信息服务平台,减轻工作人员负担,提升政务服务效能。

四、结语

通过对S县网格化治理的个案观察,辅之以内容分析挖掘文本语义,刻画了网格化在实现基层治理现代化过程中的实践逻辑。研究表明,网格化治理是城市基层治理现代化的必然选择,在基层公共服务供给和公共事务治理方面发挥着重要作用,也是技术治理在官僚体制中的作用结果。网格化治理超越科层结构,以技术赋能整合条块资源,以双向动员撬动治理力量,以制度为基保障治理效能;通过自上而下的党政统合引领和自下而上吸纳社会力量并嵌入网格实现共治,通过技术赋能实现上下两条路径的有效整合,在一定程度上架构了制度设计与政策执行之间的桥梁。

基层治理现代化是具有中国特色的本土化概念话语,应从具体的治理实践中理解基层治理现代化。网格化治理在长期的实践中逐步完善,在为基础治理增效赋能的同时,亦引发人们的进一步思考。譬如,作为一种治理工具,网格化管理能够运用网格信息技术实现对基层公共事务的感知,由此形成即时上报以及部门协同的精细化管理,但技术环境与制度刚性间的张力可能引发的灵活性缺失或扩大制度内容僵化等问题需要引起足够的重视;再如,网格化治理需要完善的网格结构,而网格员的专业性则是重要考量。因此,如何提升网格员的专业性和覆盖面,并通过网格赋能、职责清单、资源下沉等途径提升治理效能,亦是未来学界研究的重点。