乡镇领导干部自然资源资产责任审计的思考

高琳 贺莉莉

面临的困难

（一）审计客观环境复杂。

1．基础资料不齐全，数据准确度不够。现有的自然资源资产各项基础数据多以县（区）为单位，各乡镇均没有完整的当地自然资源资产管理数据，自然资源资产的基础性资料严重缺失，且自然资源资产负债表也未编制出来，使得审计人员在收集自然资源资产存量数据、分布数据、管理情况、开发利用现状等数据时耗时耗力，很大程度上增加了审计取证的难度。其次，自然资源资产基础数据不统一，部门间存在“数据孤岛”现状，影响了审计工作的开展。由于自然资源资产种类多样并且管理职能划分、事权交叉导致数据分散在多个部门、不同股室，难以实现共享，致使审计人员很难顺利提取到基层乡镇的各项资源监测数据，提取的一些数据也不具有连续性，给数据的甄别、对比、分析带来了很大困难。

2．审计内容特殊，审计涉及面广。从当前自然资源资产责任审计经验看，审计涉及的被审计单位几乎涵盖了发展改革、财政、生态环境、水利（水务）、住房城乡建设、农业、林业、自然资源等所有承担了与自然资源资产管理和生态环境保护职能相关的部门，需要延伸审计的单位甚至还包括相关工业集聚（园）区、企业以及生态修复治理项目建设、运营单位等。审计的内容涵盖了水、大气、土地、森林等各个方面，审计人员需要从自然资源资产管理、资源生态保护情况、环境污染防控情况、相关地方政府落实生态环境保护相关政策、污染防治目标任务完成情况以及实施生态保护资金管理使用等多个角度去审查，审计内容十分繁杂，极大增加了审计工作的开展。

（二）审计任务与审计力量不匹配。

1．审计人员专业能力不足。基层审计人员大多为财经类和工程类专业，审计对象、审计目标、审计内容、审计方法等对审计人员来说是全新的，完全区别于传统的财务审计或者专项资金审计。自然资源资产审计需要水利、规划、农林、生态环境等专业知识，而且不同地域自然资源资产禀赋特点千差万别，可谓是横向广、纵向深，且涉及的数据量大且杂、综合分析能力要求高，缺乏能够从事自然资源资产责任审计的专业人才。

2．审计技术方法滞后。以土地资源审计为例，审计需要卫星遥感影像数据、土地利用规划图、生态保护红线矢量数据、土地类型图斑数据等专业技术数据、遥感影象图对比、大数据技术方法等，而当前基层审计机关审计技术方法还未能及时跟上，审计人员无法高效开展审计。

3．各部门之间未形成合力。当前自然资源相关部门缺乏工作联动机制，审计期间既需要自然资源分局、统计局、农业局等部門提供的专业数据，也需要相关专业人员借助各类专业软件给予审计组专业指导。现阶段多为审计组成员独立实施自然资源资产责任审计，缺乏相关专业指导及相关自然资源资产数据核查。自然资源资产大数据分析平台下的审计模式未建立，有关职能部门的数据库难以共享，各相关部门管理职能划分条块分割、事权交叉，环保督查、国土督查、林业检查与审计监督等各自为政，未形成监督合力。

（三）审计成效不够显著。

1．审计透视不足，发现问题浅显。通过近几年的自然资源资产审计工作成果分析，查出问题多集中于表面化、浅显化，缺乏深层次分析。受限于现实条件，审计多着眼于自然资源保护及生态环境现状及政策落实情况，未能将自然资源资产变动和生态环境保护情况同项目实施、资金投入、生态补偿工作等人为活动紧密结合，分析判断人为活动因素对自然资源资产和生态环境变化产生的影响。

2．责任难以界定，结果运用有限。影响自然资源资产变动的相关因素多且具有一定的隐蔽性和滞后性，如：矿产开发废弃物可能会带来水体污染问题，滥砍滥伐引发的水土流失问题，受自然资源生长期、气候、季节等因素影响，负面问题需要经过一个时间段后方才显露，即领导干部任期内做的决策对自然资源资产的影响具有滞后性和隐蔽性，责任划分界限相对模糊，责任界定难度较高。

3．考评标准不一，评价风险过高。根据《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，审计机关要对被审计领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护情况变化产生的原因进行综合分析，按照好、较好、一般、较差、差5个等次客观评价被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况。在审计过程中，审计人员虽然对被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行了评价，但由于无具体、明确的评价标准，审计人员在做出审计评价时常感“无尺可量”，因此带来了一定的审计风险。

实现路径

（一）强化组织领导，建立联动机制。推动相关部门建立联动机制，加大与林业、水务、自然资源、农业、规划等部门协作配合，定期通告辖区自然资源资产实物量的变化，研究生态环境保护各项法律法规的适用范围及变化情况。此外，邀请相关部门技术专家进行审前培训，并协调抽调相关部门的专业技术人员参与到审计项目中，引入技术支撑等方式，在实际操作中提升审计人员技术水平，创新审计组织方式，优化审计组专业结构，强化专业人员力量，提升审计质量和效率，更好地实施自然资源资产审计项目。

（二）突出区域资源禀赋特点，因地制宜确定审计重点。同一行政辖区下各乡镇自然、人文环境不尽相同，若一概而论，不分侧重，不仅耗费人力物力资源，也会使审计效果不佳，审计机关根据各乡镇自然资源禀赋特点、生态环境保护重点领域和主体功能区定位，制定凸显乡镇特色的审计实施方案，结合当地实际，有针对性地开展审计，切忌“眉毛胡子一把抓”。认真科学编制审计实施方案，并根据实际情况随时做出调整，提升审计效率。

（三）创新审计方法，提高自然资源资产审计可操作性。自然资源资产审计特殊性要求审计人员要充分发挥主观能动性，打破传统审计思维、树立创新意识，在审计思路和技术手段上取得突破。强化技术手段，创新审计取证方法，将检查与观察、分析相结合，同时协调争取相关专业部门的配合，运用高新技术手段，综合运用地理信息技术，大数据对比技术以及专业的分析对比工具，检查自然资源和生态保护相关资金的筹集、管理、使用情况，分析本地区自然资源和生态环境变化大体趋势，以实现审计目标，客观科学评价领导干部业绩，最终达到保护环境的目的。

（四）坚持问题导向，着力提升审计成果。把“问题导向”落实到审计项目全过程，制定科学合理的审计实施方案，明确审计重点。对审计取证、审计底稿的真实性、完整性进行逐级审理，做到不回避、不放过每个问题。要提升审计意见质量，提高实用性，做到反映问题更加突出重点，提出审计建议有针对性和可操作性。要注重提炼归纳总结有关审计发现问题，注重从机制体制方面提出审计意见，形成审计要情或专报，充分发挥审计在决策管理中的参谋作用。要推进审研结合，及时总结自然资源资产审计实践，分析经验得失，提炼成果，寻求规律，为今后开展工作提供指导。

（五）完善整改问责机制，科学界定责任。与经济责任审计整改问责的制度相结合，对乡镇领导干部自然资源资产审计揭示的问题，逐步建立完善督促整改机制。摒弃传统的审计思维模式，科学看待生态环境工作出现的新情况、新问题，准确领会“三个区分开来”要求，正确把握原则，将责任划分贯穿于审计工作始终。问责不能简单地判定责任，需要落实到具体责任人，严格划清党政干部任职期限、责任区分，从历史背景、决策程序和实际决策过程以及签批的文件、分管内容、是否参与自然资源决策事项等情况，落实生态责任终身追究制。