脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接：逻辑基础、现实困境与实践进路

蒋泽枫，徐星华

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题。党和国家高度重视“三农”问题，连续20 年出台有关“三农”问题的“中央一号”文件。2017年党的十九大报告正式提出实施乡村振兴战略，并在《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》中以三个历史节点制定了乡村振兴三大阶段性目标任务。实现乡村振兴战略目标是一项具有长远性、持续性、艰巨性特征的工作。整体脱贫和全面小康实现后，“三农”工作重心历史性转移到全面推进乡村振兴战略上。2021 年，中共中央、国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，提出到2025年，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴全面推进。乡村振兴是关乎国力强盛、社会和谐、民生福祉的重要战略方针，也是加快共同富裕步伐的重要决策。本文通过对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的逻辑基础、现实困境等方面进行研究梳理，提出实践进路的优化，对实现脱贫攻坚与乡村振兴两大战略有效衔接具有重要意义。

一、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的逻辑基础

党的十八大以来，党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革，我们经历了对党和人民事业具有重大现实意义和深远历史意义的三件大事，其中之一就是“完成脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务，实现第一个百年奋斗目标”。因此，“脱贫攻坚成果”主要指党的十八大以来，我国在脱贫攻坚领域取得了空前的成就。习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调：“到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺，必须如期实现。”［1］党的二十大报告提出：“我们经过接续奋斗，实现了小康这个中华民族的千年梦想，我国发展站在了更高历史起点上。我们坚持精准扶贫、尽锐出战，打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战。”［2］17乡村振兴战略是党的十九大报告提出的重要战略举措，也是现阶段针对贫困地区、乡村区域作出的重要决策部署。随着中国减贫脱贫事业持续发展，对贫困和脱贫攻坚的认识也在不断深化。党的十九届五中全会提出了“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”的要求。

随着我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，以习近平同志为核心的党中央就“三农”工作进行了新的战略谋划。习近平总书记指出：“接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接。脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。要针对主要矛盾的变化，理清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。”［1］“十四五”规划和2021 年中央一号文件均着重指出，现阶段农村工作的重点必须从脱贫攻坚转向巩固脱贫成果与全面乡村振兴相衔接。党的二十大报告提出：“巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。”［2］38由此，必须充分认识实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要性、紧迫性，正确认识和理解二者的有效衔接是重大时代课题，要统筹安排、强力推进。

一方面，在中国反贫进程中，脱贫攻坚与乡村振兴表现出发展承接性与相通性。2020 年底，习近平总书记强调，在区域绝对贫困得到有效缓解后，要全面推进乡村振兴发展。［3］同时在年底召开的中央农村工作会议中，发表了新的表述，即“做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。”［4］要切实巩固脱贫攻坚成果，促进农村发展。现阶段中国农村的贫困格局发生了很大的变化，防止返贫、防止相对弱势和困难的群体陷入贫困陷阱将成为国家减贫战略框架的主要内容［5］，要关注脱贫的质量和可持续性，并通过乡村振兴政策体系框架的不断完善，逐步建立农民稳定增收机制。如何有效防止边缘人口的返贫致贫，并推进农村高水平的小康社会建设，是未来需要解决的关键问题。因此，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，首先体现出二者之间是一种承接递进关系，是渐进性的影响关系。脱贫攻坚战的胜利为实现乡村振兴打下了坚实基础。只有完成脱贫攻坚，才能集中力量完成乡村振兴的目标，实现两者有机衔接，更好地巩固脱贫成果，促进乡村振兴目标的实现。其次，两者的目标具有相通性。二者的主要任务、目标等具有相通性，均是立足人民，服务人民，为了人民，从贫困人群出发，满足人们的需求。

另一方面，在中国反贫进程中，脱贫攻坚与乡村振兴体现出明显的差异性。只有正确认识差异性，两者才能实现有效衔接。脱贫攻坚战略与乡村振兴战略目标存在差异性。首先，“脱贫攻坚战”精准对焦“两不愁三保障”这一底线要求，致力于解决绝对贫困问题。而乡村振兴战略定位于实现第二个百年奋斗目标，关注重点是相对贫困问题。其次，二者在治理方式和治理对象上也存在差异。脱贫攻坚针对性较强，聚焦于单个的贫困户、贫困村，治理方式是点上着力、靶向治疗，乡村振兴则要统筹实现乡村整体和整体乡村的发展和振兴，针对性较弱，惠及众多，对象大都是相对贫困的群体，在促进乡村经济、政治、社会、文化、生态建设上更在乎整体关联，强调农业农村协同推进，主要针对乡村，统筹城乡发展，需要整体设计、全面发力。［6］最后，二者在实现战略周期上不同。脱贫攻坚战全程设定完成时间为五年，而乡村振兴的远景规划是到2050 年实现乡村全面振兴，是典型的持久战。

二、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的成果及现实困境

（一）脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的成果

近三年来，我国在从有效巩固脱贫攻坚成果向衔接乡村振兴的进程中稳步推进。在《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》中，阐明了实现全面脱贫的方法路径。为切实保障乡村振兴战略能够得到有效落实，首要任务就是消除绝对贫困。乡村振兴战略的实施，不仅实现了农村高质量发展，也巩固拓展了脱贫攻坚成果的可持续发展。

1.从“两不愁三保障”向“共同富裕”转变

摆脱贫困是共同富裕的前提。巩固脱贫攻坚成果为全面推进乡村振兴打牢基础。据国家统计局发布的2018年和2019年国民经济和社会发展统计公报数据（见图1、图2），脱贫攻坚成效显著，农村居民生活质量有所提升，致富能力稳定。在实现全面脱贫后，农民需求也向高质量转变。脱贫攻坚强调“两不愁三保障”，将“两不愁三保障”作为脱贫的底线标准，满足农村贫困人口对于美好生活最基本需求，衣、食、住、教、医等方面得到基本保障。在2021年的中央一号文件及“十四五”规划中，也将防范规模性返贫作为巩固脱贫成果的重点工作。在脱贫攻坚期间，90%以上农村贫困人口实现“摘帽”。在过渡期，产业、教育、培训、就业等扶持政策不断升级，将“扶志”与“扶智”相结合，不但巩固脱贫攻坚成果，也为农户个人能力提高、多元化发展致富提供可能。这对推进乡村全面振兴、激发乡村内生力具有重要意义，使乡村振兴、农村发展更有动力。

图1 2014-2018年年末全国农村贫困人口和贫困发生率［7］

图2 2015-2019年年末全国农村贫困人口和贫困发生率［8］

2.从“乡村扶贫”向“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”转变

脱贫攻坚战略主要致力于解决农村贫困问题。习近平总书记指出：“扶贫先要扶志，要从思想上淡化贫困意识。”［9］6不仅关注农民脱贫事业发展，同时注重精神文明建设与农民技能的同步提升培养，增强思想政治教育力度，从根本上改变农民的观念。在脱贫攻坚与乡村振兴的衔接中，扶贫产业转型发展也十分重要。不仅落实产业扶贫工作，同时鼓励更多的农民参与开发农村特色产业项目，做好已有产业的转型升级。随着脱贫攻坚战取得决定性胜利，农民群众对生态环境也有了更高的要求，农村生态系统得到了良好治理，农村生活环境、基础设施建设落实改善。结合当地农村发展的实际情况，通过引进和培育吸纳本地和外来优秀人才，为乡村振兴注入新生动力。加强乡村基层党组织建设，积极发挥基层党员干部优势，激发党员内在动力，保障乡村的有效治理。乡村内部的腐败、作风问题得到了有力打击。不断推动乡村自治与德治、法治相结合，使广大农民权利得到更好的保护，实现群众自己“说事、议事、主事”，为乡村振兴发展提供安全稳定的社会环境，促进平安乡村的建设。

（二）脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的现实困境

乡村振兴战略是新时代解决“三农”问题的综合性系统方案，应正确认识当前乡村发展中面临的主要问题，找准脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的关键点、着力点，结合实际，理清工作思路，有计划、有步骤地逐步开展。

1.农村地区发展普遍相对滞后

一是农民收入整体偏低。改革开放以来，农村经济和社会发展取得了巨大成就，农民生活水平总体上有了很大提高。根据国家统计局公布的数据（图3），2022年我国城乡居民人均收入比值虽呈现不断缩小态势，但仍处较高水平。二是基础设施建设落后。农村基础设施是农村社会经济发展的前提和基础，也是全面乡村振兴的重要保障。一些农村地区的水、电、气、路、网等基础设施建设相对滞后，历史欠账较多，很大程度阻滞了乡村振兴的进程。三是基本公共服务无法满足群众日益增长的生活需求。虽然我国不断加大基础设施建设力度，改善农村医疗卫生条件、居住条件等。但由于农村地区设施基础差、范围广、规模大，政府投入仍明显不足。与城镇地区相比，农村地区的教育、医疗、卫生、文体、社保等基本公共服务发展相对滞后，其中基础教育和医疗卫生服务质量水平不高尤为突出，仍有很多人陷入看病难、上学难等困境。

图3 2022年全国及分城乡居民人均可支配收入与增速［10］

2.农村地区人才流失较为严重

乡村振兴，人才是必不可少的。人才振兴是乡村振兴的基础和灵魂。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调：“实施乡村振兴战略，必须破解人才瓶颈制约。”［11］随着经济快速发展和城镇化的快速推进，农村人群受传统观念“人往高处走”“城里总是比村里好”等思想影响，优秀人才不断外流。一大批有文化、有知识、懂技术、高素质的农村青壮年劳动力涌入城市，留守老人、留守妇女、留守儿童成为农村人口代表。许多村庄出现“老龄化”“空心化”。由于农村教育体系不完善，质量不高，许多家庭因为子女教育而被迫进城。人才外流导致乡村振兴的主体匮乏。当一个国家农村劳动力大规模流向城市的时候，乡村就缺少了活力，乡村振兴将会变得举步维艰。

3.农村产业融合发展困难

中国经济要从高速度向高质量发展，产业也要积极转型升级，适应时代变化。首先，当前农村第一产业、第二产业、第三产业之间融合程度较低，无法形成稳固统一的融合产业链。从农村一二三产业融合角度来看，以珠三角和长三角为典型的东部沿海城市经济带地区的农村和广大中西部一般农业型地区的农村发展呈现出不平衡态势。前者可以依靠二三产业，带动农民发展［12］，而后者则二三产业普遍不发达，仅靠传统农业带动农民致富难度较大。其次，一些基层政府对推动农村地区产业发展缺乏重视，弱化了主观能动性，责任意识不强，没有对乡村产业项目的长期规划，只有短期发展模式，没有将扶贫与乡村振兴产业相结合，关注更多的是短期内的经济效益，使部分产业发展层次不高，缺乏后续力量，产业发展升级思路受限。

4.农村发展的内生动力不足

农村基层政府和农民是乡村振兴的主体，然而现阶段这两个主体参与乡村振兴的内生动力有待提升。主要体现在：一是解放思想力度不够，传统“等靠要”思想痕迹浓厚。一些基层政府和农民作为乡村振兴的双主体，没有在乡村振兴过程中积极、主动、创造性地参与开展各项工作，仍存在等资金、要项目、靠上级的思想。二是缺乏有能力的带头人，辐射引领作用发挥不够。在农业现代化和乡村产业发展中，由于人才流失严重，乡村本土实用技能人才极度缺乏，农民自主创业、自我发展能力弱，新型经营主体的运营及与农民的利益联结机制尚不够完善，辐射带动农户能力不足。三是农村基层党组织领导核心作用有待提升。加强农村基层组织建设是扎实贯彻乡村振兴战略的根本保证。一些地区的农村基层党组织软弱涣散、基层基础工作薄弱、腐败问题严重，党群关系不够和谐，发动群众的方式方法简单化、机械化，农民主体地位和主要作用没有得到重视和有效发挥。

三、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的优化路径

乡村振兴是一项系统工程和长期任务，不可能一蹴而就，需要长期的实践探索。在脱贫攻坚向乡村振兴衔接转换过程中面临的困难和问题，需要各方凝聚共识、集合力量、奋力攻坚。

（一）多主体协同推进乡村振兴

推动农村地区产业的有效发展，要做到政府、企业、农民三大主体共同发力。首先，应该做到政府有所为。政府部门要科学组织编制乡村发展规划，正确解读国家政策，制定乡村发展目标，从规划分布上要因地制宜、合理规划。其次，树立企业责任感。在乡村产业发展中，企业扮演了乡村社会与市场中间环节的角色。要树立企业发展的社会责任感，有责任、有意识地在自动、自愿、自发的基础上，推动当地产业经济发展，助力乡村振兴。最后，提高群众参与程度。从思想层面入手，提升农民主体意识。加强乡村振兴政策宣传教育，如线下上门宣传，线上以农民微信作为沟通渠道，加强干群交流，增强农民乡村振兴自信心；同时鼓励广大农民积极参与到农村建设中，定期召开政策解读大会，定期培训农民职业技能。不断扩大农业产业技能培训的农民范围，将理论与实际进行有效联系和融合，让知识真正地发挥作用。扩大受培训人员的基数，为整体提升农民技能水平打下基础。

（二）打好美丽乡村建设组合拳

建设美丽乡村是巩固提高脱贫群众满意度的重要途径。要紧紧围绕乡村建设存在的产业短板、人才短板、文化短板、生态短板、组织短板问诊把脉，切实提出补齐乡村建设各类短板的有效举措，共同助力美丽乡村建设。

1.产业振兴是核心

加强美丽乡村建设，主要围绕乡村产业建设，继续提升公共服务质量，持续改善人居环境，维稳农村人口生活满意度而展开，主要目标是解除农村百姓群众的生活后顾之忧，保证生活水平持续提升。在乡村产业建设上，发展特色产业，依靠产业发展多渠道增加农民收入，进一步打造好乡村产业体系，保证农村地区实现脱贫的人口收入逐年稳步增长；鼓励农民自发地参与到产业管理中，充分提高农民的致富参与性、积极性，突出农民主体意识，保证农民增收致富。

2.人才振兴是关键

习近平总书记曾经强调“要推动乡村人才振兴，把人力资本开发放在首要位置，强化乡村振兴人才支撑。”［13］299人才是乡村发展的核心要素，是巩固脱贫攻坚成果、有效衔接乡村振兴的有力依托。目前发展现状显示，人才是衔接乡村振兴战略的关键瓶颈，尤其是干部、科技人才、管理人才，他们是“三农”工作人才队伍的重中之重。要突破乡村人才短板，就要通过完善外部引进与内部培养相结合的方式，打造一支引领乡村高质量发展的人才队伍，增强农业农村内生发展能力，提升乡村自我发展动力，以人才汇聚推动和保障乡村振兴。

3.文化振兴是灵魂

在全面实现小康社会后，农村人口生活水平显著提升，对于精神层面的需求就显得尤为重要。首先，要以社会主义核心价值观为引领，加强农村思想道德建设和公共文化建设这个基础性工程，为农村发展提供思想基础、精神动力和道德支撑。其次，乡村优秀传统文化是乡村生活精神层面的根基，在乡村社会发挥着不可或缺的重要作用。推动乡村文化振兴要高度关注和加强乡村优秀传统文化的挖掘和弘扬。激发乡村文化振兴自觉参与的内生力，大力移风易俗，改善农民精神风貌，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，提高乡村社会文明程度。

4.生态振兴是前提

良好的生态环境是乡村发展的前提，也是建设生态文明的基础性工程。［14］全面推进乡村生态振兴要以习近平生态文明思想为指导，通过明确主体定位和职责，激发多元主体协同共创活力；加强生态保护修复，推动乡村生态产品价值实现；推动乡村三次产业融合发展，强化产业利益联结；弘扬乡村生态文化，推动生产生活方式绿色转型，推动自然资本大量增殖，使社会经济发展与资源环境承载能力相适应，让乡村生态振兴在经济社会发展全面绿色转型与乡村全面振兴中发挥更大作用。

5.组织振兴是基础

组织振兴是乡村振兴的“第一工程”，是基层的战斗堡垒。在乡村发展中，农村基层党组织发挥着推进乡村治理和服务的核心职能。要加大对基层党组织建设的投入力度，吸引优秀高校毕业生到基层党组织工作，加大财政转移支付力度，健全基层党建经常性投入机制，加强阵地建设。保证组织内人员思想作风纯洁，严格遵守相关法律法规。全面增强基层党组织的凝聚力和战斗力，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。

（三）构建乡村振兴政策支持体系机制

1.完善乡村发展法律法规体系

单纯依靠市场力量无法实现乡村的发展与振兴。政府必须通过法律、行政和经济手段确定一段时期内乡村发展的战略方向和重点，为乡村发展保驾护航。2021 年，农业农村部办公厅发布关于深入学习贯彻《中华人民共和国乡村振兴促进法》的通知。通知指出：“要强化制度建设，完善乡村振兴法律规范体系。‘十四五’农业农村有关规划、政策和改革方案要贯彻乡村振兴促进法的规定和要求，要建立健全配套制度，加强粮食安全、种业和耕地、农业产业发展、农村基本经营制度、农业资源环境保护、农产品质量安全等重点领域立法，不断完善以乡村振兴促进法为统领，相关法律、法规、规划和政策文件为支撑的乡村振兴法律制度体系。各地要结合乡村振兴战略实施，因地制宜加快有关农业农村方面的特色立法，发挥实施性、补充性、探索性作用，配套制定乡村振兴方面的地方性法规、规章。”［15］

2.构建全方位的政策支持体系

一方面，制定和完善与农业发展、农村发展和农民相关的政策和措施，重点围绕城乡要素双向合理流动机制、乡村振兴投入稳定增长机制、城乡公共服务一体化发展机制、“三农”干部正向激励机制等方面多作谋划设计。另一方面，当前正处在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过渡期，推动托底型社会政策的城乡整合是当务之急。一是要推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨、质量水平有效衔接，围绕公共教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等领域，建立健全基本公共服务标准体系，明确国家标准并建立动态调整机制，推动标准水平城乡区域间衔接平衡。二是要加大政府、企业、社会力量对农村社会政策建设的投入，促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜。［16］

3.推进乡村振兴激励和监管机制

一是营造良好的社会激励机制，提高人才对于当地农业农村建设的积极性、主动性和创造性；鼓励高校参与农村产业技术升级的相关科研奖励机制，让更多高校投身到农村建设之中，及时满足涉农产业的发展诉求。二是相关政府部门要坚持常抓常管，将推进乡村振兴监管机制同乡村社会治理、经济建设工作结合起来，有安排、有计划地对农村产业发展不同时段进行有效规划，完成产业的升级和转型；建立工作季度报告制度，每月例行常态化检查；建立监管议事协调机构，进行精细化、科学化管理。

四、结语

在推进中国式现代化的历史进程中，脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，将逐步解决我国城乡发展不平衡、农村发展不充分的现实问题。在推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的发展过程中，要充分正视衔接过程中遇到的困难与挑战，以推进多主体协同参与、加强美丽乡村建设、完善体系机制等多种途径助力衔接乡村振兴战略目标的有效推进。脱贫地区真正实现全面乡村振兴道阻且长。要举全党全社会之力推进乡村全面振兴。通过加强党对农村工作的全面领导，厚植农业农村现代化的物质基础，提升乡村治理能力和治理水平，才能不断持续巩固拓展脱贫攻坚成果，为开启全面乡村振兴战略奠定坚实基础，谱写好新时代乡村振兴工作新篇章。