深化侦查监督与协作配合助力推进检察工作机制现代化

国晶 蒋薇 吴恩惠

摘 要：新时代新征程下，检察机关需要探索如何从“实质化”“规范化”“体系化”上继续完善侦查监督与协作配合机制，以适应法律监督现代化的需求。目前侦查监督与协作配合机制运行过程中，存在侦查监督与协作配合理念落实不到位、侦监协作办公室职能未充分发挥、侦查监督与协作配合存在信息壁垒等问题。其中作为一以贯之的核心理念，“检察引导侦查”需要从认识到实践再到传导三个维度上予以厘清和貫彻。侦查监督与协作配合办公室作为“体系化”的实体基础，未来应围绕“职责定位、人员配备、基础保障”三个方面进行系统化完善。同时，还需要在数据建设、共享、推动方面完善“数字检察”的机制建设，以充分发挥其科技支撑作用。

关键词：检察工作现代化 侦查监督与协作配合办公室 数字检察 检察引导侦查

党的二十大报告首次将全面依法治国作为专章进行论述和专门部署，最高检党组提出“以检察工作现代化服务中国式现代化”的总要求，并从“理念、体系、机制、能力”四个维度对检察现代化内涵进行阐释。立足于这一时代背景，我们结合检察实践需求，对侦查监督与协作配合机制进行深化探索。

一、嬗变：侦查监督与协作配合机制的形成

（一）侦查监督与协作配合机制的时代背景

进入新时代，伴随着党和国家事业取得历史性成就，发生历史性变革，人民群众对民主法治公平正义安全有了更高的需求，检察工作面临更高履职要求。2023年全国检察长会议指出“检察工作现代化的关键在于法律监督机制现代化”。作为宪法规定的法律监督机关，检察机关在刑事诉讼领域，以“监督制约、协作配合、信息共享”为基础形成了侦查监督与协作配合机制，是近年来检察机关在探索完善法律监督机制过程中形成的有益成果。在检察工作现代化的要求下，为更好地把好刑事诉讼中侦查活动这“第一道关口”，应继续挖掘潜能，打通“堵点”，构建与检察工作现代化需求相适应的侦查监督与协作配合机制。

（二）侦查监督与协作配合机制的提出

以“检察介入侦查”为基础雏形演变而来的侦查监督与协作配合机制，经历了从“规范”到“实践”的两个层面的演进。

“规范”层面上，1983年《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》文件中规定了公检法“联合办案”的形式。1988年最高检、公安部联合颁布的《关于加强检察、公安机关相互联系的通知》将检察机关的法律监督职能融入到与侦查机关的协作配合中。其后，“检察介入侦查”成为检察机关加强刑事法律监督职能的重要着力点，在制度层面上不断细化。2015-2016年，最高检先后发布的《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）》《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》中明确提出，要建立、完善对公安派出所刑事侦查活动监督机制，设立驻所检察室。2019年最高检在《2018-2022 年检察改革工作规划》中又继续对派驻检察室的功能定位提出具体要求，2019年7月19日政法领域全面深化改革推进会中提出要探索建立派驻检察机制，这是在顶层设计上将“检察介入侦查”从一种工作模式逐渐明确为一种固定化、长效化机制的过程。

与此相应的，在“实践”层面上，各地检察机关也纷纷探索设立派驻检察官办公室、建立派驻检察机制，在细化落实上做出了尝试，取得了一定的实际效果。但因实践中出现了侦查监督方式僵化、侦查监督效果疲软等一系列问题，在全面总结经验的基础上，2021年最高检与公安部联合发布《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》以问题为导向，在总结经验的基础上形成了机制完善3个方面14项措施等内容，不仅理顺了公安机关、人民检察院监督与配合的关系，也明确了运作机构、保障方式，为进一步推进公安侦查与检察监督的有效衔接作出具体制度安排。

（三）侦查监督与协作配合机制与检察工作现代化的契合

纵观侦查监督与协作配合机制整个发展过程，可以发现其形成过程与我国“分工负责，互相配合，互相制约”的检警关系、以审判为中心诉讼格局的确立都有着密不可分的关联，其演变过程深受刑事理念更迭的影响，具有鲜明的时代烙印。因此，在新时代面对法治理念的更新、证据裁判规则的完善、侦查模式的转变、检警关系的优化、人民对于公平正义的更高要求等新形势新任务，检察机关为更好地适应现代化的要求、履行侦查监督职能，必须加强与公安机关的协作配合，并在这一过程中把法治化、现代化放在重要位置，提高办案的公正性、透明度和权威性，提升司法质效和司法机关公信力，从而更好地履行社会责任和使命。

二、解构：侦查监督与协作配合机制的实践现状和存在问题

自《意见》实施以来，截至2022年5月，全国各地检察机关、公安机关联合设立侦查监督与协作配合办公室（以下简称“侦监协作办公室”）3662个，实现了中央全面依法治国委员会提出的侦查监督与协作配合办公室全覆盖目标。［1］ 截至2023年2月，侦监协作办公室数量增长到4320个。2022年，依托《意见》形成的重大疑难案件听取意见等机制，全国检察机关适时介入侦查案件达21万件，同比上升26.6%。在侦监协作办公室的运作带动下，全国检察机关监督侦查机关立案3.7万件、撤案4.6万件，分别同比上升48.1%和57%，检察机关受理公安机关提请批捕率 41.1%，同比减少15.2 %。［2］ 同时，退回补充侦查和延长审查起诉期限数量大幅下降。

《意见》实施后至2023年2月，侦监协作配合机制发挥作用的案例不断涌现。例如，江苏省无锡市人民检察院、公安局依托侦监协作办公室，完善了危险驾驶罪、盗窃罪等轻罪案件繁简分流标准，使刑事案件平均办理时长缩短 44.6%。［3］云南省昆明市公安局西山分局在侦办一起开设赌场案中，创新采取“同侦同审”工作方式，商情检察机关及时介入，检察机关在对涉案单位是否具有概括性故意方面引导公安机关进行侦查，成功形成闭合证据链，顺利侦破此案。全国范围内，侦查监督与协作配合机制红利逐渐显现，取得了喜人的成果，但如何从“挂牌子”和“派进去”到真正实现“驻下来”和“用起来”，在实践中还存在待解决的重点问题。

（一）侦查监督与协作配合理念落实不到位

在2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》出台以前，检察人员和侦查人员的执法司法活动更侧重实体正义而容易忽视程序正义，凸显的是惩罚犯罪目标。侦查监督与协作配合机制的重要意义和价值之一就是延伸监督触角，实现监督与侦查同步，但从派驻检察工作实践来看，一些派驻检察官往往乐于协作而怠于监督，因為协作活动双方易形成共识，工作容易开展，但是对其进行监督，会影响公安机关的业绩考核，从而影响检警关系。相同的，公安机关的侦查人员对于检察官的引导侦查等会商协作较为欢迎，但认为检察官的同步监督会影响办案效率，往往较为抵触。这种情况在基层检察机关和公安机关尤为凸显，基层案件数量大、公安机关的侦查时限和检察机关的审查起诉时间紧且涉及较多业绩考核指标要求，检警两家需要配合的工作较多，更加重视互相配合，一定程度上回避监督制约。

（二）侦监协作办公室职能未充分发挥

侦监协作办公室在运行中多采用常驻与轮值的派驻模式，但在实践中，仍然存在办公室空转和虚化的情况，主要原因有以下两点：

1.职责定位不清。作为落实侦查监督与协作配合机制的平台，按照《意见》部署，侦监协作办公室具有组织协调、监督协作、督促落实、咨询指导作用，是检警沟通的“媒介”、合作的“桥梁”。虽然目前从规范层面看已经明确了该办公室的职责定位，但在实践中却尚未能达到职责明确、规范运转的理想预期。具体而言，一方面仍有一些检察人员受传统办案方式掣肘，在思维上习惯于直接与公安机关办案人员进行点对点沟通、在监督方式上也依赖于传统的举报等方式，导致侦监协作办公室的“空置”。另一方面，又存在超越该办公室所应具有的“协调、沟通”作用的情况，使该办公室从一个综合性的平台变成了检察机关直接参与侦查活动的机构，片面化的应用导致该办公室的功能缺陷。

2.人员素能不足。侦监协作办公室能否高效运转，其核心要素在于“人”。虽然近年来检察机关队伍不断扩大，整体素质不断提高，但由于地区发展不平衡等因素，人员力量配备不足、能力素养不够仍然成为制约办公室效能发挥的“瓶颈”，其中人员素能不足是亟需解决的关键问题。主要体现为，派驻检察官缺乏监督与协作的能动性、对于司法规范、政策理解把握不准、缺乏办案实践和应用大数据能力、对公安机关全流程工作模式的熟悉度不高等。这些短板和不足导致不能达到全面监督与精准监督相结合的要求，不能有效发挥理念传导、高效协作的作用。

（三）侦查监督与协作配合存在信息壁垒

2014年以来，检察机关和公安机关均建立了数字办案平台，完成了纸质化向电子化的过渡，初步实现了智慧检务与智慧警务。但从普遍情况看，检警两家均未建立大规模的大数据平台，离数字检察与数字警务还存在一定差距，且因检察机关、公安机关办案系统具有独立性，检察人员目前尚不能通过检察系统获取侦查监督的基础信息。侦监协作办公室主要采取查阅卷宗、台账、参与案件讨论、适时介入等传统方式开展监督，仅少数地区派驻检察官可以借用侦查人员的数字证书登录公安机关办案平台进行案件查询［4］ ，但因受制于信息权限，能够获取的信息不充分、数据基数不够大。检察机关、公安机关在信息数据交换、使用权限的开放程度、保密等问题上也未完全达成共识，相关机制还需进一步探索。

三、深化：侦查监督与协作配合机制的进路探索

按照2023年全国检察长会议提出的以“实质化、规范化、体系化运行”提升侦查监督与协作配合的“质效”的目标，在继续细化规范侦查监督与协作配合机制各项具体措施的基础上，应着重探索如何实现侦查监督与协作配合机制“体系化”发展，使包括监督制约、协作配合、信息共享在内的各项措施都能充分发挥效能、形成紧密的整体，共同发挥该机制所具有的畅通高效的作用。

（一）“体系化”的核心——“检察引导侦查”理念

在深化侦查监督与协作配合机制的过程中必然要坚持先进的司法理念，将“检察引导侦查”的理念贯穿其中，以存在的认识不清晰、贯彻不彻底、传导不到位3个方面问题为导向，从认识、执行、传导3个维度着重解决理念有偏差这一核心问题，从而确保侦查监督与协作配合机制在理论认识层面的系统化。

在认识层面，“检察引导侦查”虽然也含有为达到共同指控犯罪目标的配合之意，但更多的是指检察权通过“引导”的方式监督制约侦查权。因为从职责定位来看，侦查权的目的较为单一，为快速侦破案件，但检察权却是兼具诉讼与监督双重职责。在指控犯罪方面，二者天然具有目标的一致性，相对容易契合形成协作配合，但是检察权对侦查权的监督制约职责则是单向的，易出现问题矛盾，这就需要在贯彻落实侦监协作配合机制的过程中准确理解和把握好这一主要矛盾，掌握好“监督-协作”的尺度，防止从“重监督、轻配合”的极端走向“重配合、轻监督”的极端，确保形成良性的监督制约关系。

在实践层面，检察引导侦查，重在“引导”，其与“指导”一字之差，不仅表明检察机关的权限界限，更体现了“能动司法”的属性，即检察机关对于侦查机关并不是简单指挥，而是按照“以审判为中心”的诉讼要求，促使侦查机关能够自觉地按照正当程序要求规范行使侦查权。侦查监督与协作配合机制的深化，需要将检察引导侦查的理念切实地贯彻于检警合作中，主要体现在提前介入工作中，检察机关要保持适度的克制，着重在证据收集、法律适用等专业性意见方面进行指导，而非直接参与侦查计划制定，代为行使侦查权。

在传导层面，要明确检察机关与侦查机关是平等关系，统一于党的领导之下，具有打击犯罪、服务大局目标的一致性，基于“双赢共赢多赢”的理念，应坚持“在监督中协作、在协作中监督”。检察机关应将先进的司法理念、协作配合的观念通过加强释法说理工作、加强对纠正违法行为的总结反馈、向侦查机关传递以审判为中心背景下的证据要求等方式传导给侦查机关，促使其自觉地提升侦查活动的规范性和有效性，从而在理念上形成共识，也有利于构建良性的检警关系，保障侦查监督与配合机制各项措施能够有效落实和长久运行。

（二）“体系化”的载体——侦监协作办公室

侦监协作办公室是加强检察机关与公安机关沟通配合、消除分歧、提高监督质效的重要平台。从制度层面，《意见》所规定的3个方面14项措施的落实，实际上都离不开侦监协作办公室这个载体。该办公室相当于提升整个机制效能的“引线”，充分发挥其基本职能，便能“盘活”整个机制。目前，要发挥其载体作用，防止空转形成内耗，应按照“职责定位→人员配备→基础保障”这个整体思路进行系统化完善。

1.明确职责定位。明确侦监协作办公室的职责定位，使具体操作的检察人员在思想上形成“同频”。一方面，应当继续加强对《意见》的学习领会。另一方面，则是强化使用的意识和动力，通过细化考核指标，将该办公室的运用效果纳入其中，并完善配套措施激励常驻检察官积极履职。

2.加强人员配备。一方面通过探索更为多样的工作模式来补足人手短缺的问题，可以改变单人模式，以“检察官+检察官助理+书记员”办案组的方式进行常驻，分别处理专业性工作和事务性工作。人员不足的地区则可以在办案组的基础上进行轮值或者采用巡回的方式。另一方面更要从“素能”方面解决监督能力不足的关键问题，应强化监督意识，加强对行政法的学习理解、掌握现代化技术，提升线索发现能力。

3.强化基础保障。应重视发挥办公室的“传导”作用，可建立传导机制，即对于一些监督线索通过常驻或轮值的检察官办案团队向“后方”进行分流，对于监督后的处理结果也应在汇集后通过办公室进行及时分析反馈，形成双向畅通的沟通渠道。同时，在考核激励措施方面，为解决常驻或轮值检察官缺乏监督主动性从而导致没有真正发挥侦监协作办公室作用的问题，可以将常驻或轮值工作进行量化纳入检察官考核指标中，并采用评比等激励措施，提升常驻或轮值检察官的积极性，形成内发性动力，提升监督的质效。

（三）“体系化”的支撑——数字检察建设

侦查监督与协作配合机制的深化发展，不仅需要先進的刑事司法理念作为支撑保持方向不偏，亦需要借助科学技术手段作为路径突破发展桎梏。随着信息技术的高速发展，“数字化”已经逐渐成为时代特征，顺应中国式现代化发展，检察机关必然要将“数字检察”建设作为提高法律监督能力的重要依托。以大数据赋能检察监督，即在设定的数据模型上，通过数据的自动碰撞改变单纯依靠个人登录公安系统或者共享平台挖掘线索信息的做法，从而达到提高监督效率、拓展线索获取渠道的目的。大数据的归纳分析功能还可以实现从个案监督到类案监督的延伸。此外，数据的客观性也有助于缓解常驻检察官模式下可能存在权力寻租的困扰。

基于数字检察的优势，在深化侦查监督与协作配合机制的过程中需要进一步探索以数字检察为驱动、以制度化的方式凝聚科技力量，形成优化监督配合机制的路径：

1.数据基础建设机制。数字化下的监督与协作配合机制，核心是“数据共享”，但前提是双方具有完善的数据基础建设，因此检察机关要从“智慧检务”阶段跨越到“数字检察”，不能只是单纯地将科技融入到检察工作中，更应当形成和完善数据建设的机制，围绕数据搭建、数据运用、数据安全等方面形成一套行之有效的工作细则、规范，以及形成数据模型探索运用方面的考核激励机制，为以“数据共享”为依托的侦查监督与协作配合机制提供制度上的保障。

2.数据协同共享机制。大数据赋能法律监督，核心在于打破各政府部门之间的信息壁垒，建立数据共享机制。《意见》中也提出“运用大数据、区块链等技术推进政法机关跨部门大数据协同办案”。这种协作共享机制不是点对点单一有限的协同共享，而应是集合协作，即“搭建数据共享的‘高速公路。将零散的‘数据调取方式调整为整体的‘数据流通方式，建立政法数据大平台”［5］ 。对于数据的共享，还要协调好数据运用与数据安全的关系。建立政法条线的大数据共享平台必须考虑各自信息保密等级的不一致问题，需要从政策要求和技术规范上进行相应的设定。

3.数据推动支撑机制。数字检察本身就具有系统复杂性，以数字检察为基础的新时代下的侦查监督与协作配合机制，需要进行跨部门、跨层级、甚至是跨地域的协作，这就需要凝聚各方力量，需要多部门高度配合。从检察机关自身来说，就要将其作为“一把手”工程进行推进。从检警配合的角度，又需要政法委等部门进行统筹协调。在具体推进方面，检察机关应利用数据的客观、高效特性，不断探索开发数据模型突破以往因受制于精力、时间而难以开展监督工作的“盲区”，比如可以通过数据模型的建立，将监督延伸至刑事案件的前端，对“另案处理”、长期“挂案”、以罚代刑等进行监督，以此为“数字监督”提供源源不断的动力。