浅议基层监管工作中简易升降机品种的认定

王 刚 顾燕艳 周钰闵 马晨璟

（启东市市场监督管理局 南通 226200）

我国社会经济的不断发展，对特种设备安全监管工作在专业化、精细化上提出了更高要求。国家对特种设备实行目录管理，但现实中存在某些设备品种相似度高、出厂资料缺失、技术资料和实物参数不符等现象，认定其是否属于目录内的特种设备，成为基层监管工作中的难点和痛点，而简易升降机是其中较为典型的一类设备。本文首先介绍了简易升降机使用现状，分析了基层监管中简易升降机认定中存在的主要问题，在介绍相关法规标准的基础上，提出相应的解决对策与监管建议。

1 简易升降机使用现状

简易升降机由于结构、价格上的优势等原因，在一些小型企业中得到了广泛应用[1]。虽然简易升降机创造了一定经济效益，但由于部分企业安全意识不强、管理水平低下，极易引发安全事故。经过对简易升降机的使用、监管等环节调研分析发现，简易升降机无证制造、无证使用的问题较为突出，且简易升降机、电梯、升降作业平台3类设备界定模糊、混淆使用，基层监管常常存在盲区，安全隐患极大。

2 简易升降机认定存在的主要问题

国家对特种设备实行目录管理，简易升降机和电梯纳入《特种设备目录》[质检总局关于修订《特种设备目录》的公告（2014年第114号)]管理，而升降作业平台未纳入目录。应纳入监管但未实际监管的设备，一旦发生事故，基层监管人员将面临被追究渎职责任的履职风险。因此，简易升降机的品种认定问题亟待解决，涉及的简易升降机的品种认定问题，主要表现在以下3个方面。

1）基层监管人员由于专业技术匮乏、技术力量薄弱，往往无法准确判断区分简易升降机、升降作业平台和电梯，三者具有相似结构特征、驱动方式，都可以将某平台、货箱或轿厢提升到一定的高度，实践中较难准确区分认定。

2）设备无任何技术资料，无法通过资料判定设备的参数。这类设备主要是由企业自己非法制造，没有设计文件、产品合格证明等技术资料，因此无法直接认定是否纳入监管范围。

3）设备有技术资料，但设备实物和技术资料不符。这类设备主要是制造企业故意避开法规规范，逃避监管，利用一些用户对特种设备不了解，并且贪图价格便宜的心理，比如，实际制造使用的是简易升降机和电梯，但提供的却是升降作业平台的相关制造资料，或者将简易升降机的额定起重量虚标为小于0.5 t，这类设备常常游离在监管范围之外。由于是无制造许可资质企业生产的，并未进行法定检验，操作人员也不具备相应的专业技能，存在严重安全隐患。

3 相关法规规范标准情况及适用分析

3.1 相关法规规范标准情况

2013年6月29日，《中华人民共和国特种设备安全法》的出台标志着特种设备安全法规体系完全形成，下面就简易升降机、电梯和升降作业平台相关的规范标准做简要介绍。

《特种设备目录》规定，“起重机械用于垂直升降或垂直升降并水平移动重物的机电设备，包括额定起重量大于或等于0.5 t的升降机”。GB 28755—2012《简易升降机安全规程》定义简易升降机为“以曳引机、卷扬机、电动葫芦、液压泵站等作为驱动装置，通过钢丝绳、齿轮齿条、链条或液压油缸等部件带动货厢，在井道内沿垂直或与垂直方向倾斜角小于15°的刚性导向装置运行的仅用于运载货物的起重机械[2]”且“简易升降机不得载人运行。简易升降机的操作装置必须设置在货箱外，货箱内不得设置任何操作按钮[2]”。

《特种设备目录》规定“电梯，是指动力驱动，利用沿刚性导轨运行的箱体，进行升降或者平行运送人、货物的机电设备”，载货电梯和杂物电梯都属于电梯品种。GB／T 7024—2008《电梯、自动扶梯、自动人行道术语》定义“载货电梯 主要运送货物的电梯，同时允许有人员伴随[3]”，GB 25194—2010《杂物电梯制造与安装安全规范》规定“杂物电梯是服务于规定层站的固定式升降设备。它具有一个轿厢，轿厢的尺寸和结构型式不允许人员进入[4]”。

原《特种设备目录》（国质检锅〔2004〕31号）中，将升降作业平台和简易升降机并列作为升降机的一个品种，现行《特种设备目录》取消了升降作业平台这个品种。升降作业平台是一个较宽泛的概念，其型式复杂，涉及的标准较多，DB32／T 1510—2015《升降作业平台检验规则》中定义升降作业平台为“在工业生产车间、仓库等场所运输货物或人员到达固定楼层或一定高度平面进行作业，并采用动力驱动的升降装置”，该标准同时明确升降作业平台不适用于全封闭井道内[5]。在JB／T 12786—2016《升降工作平台术语与分类》中，升降工作平台为“通过升降机构的运动或底盘的移动，将工作平台上的人员或物料运送至工作位置，并进行作业的机械设备[6]”。从JB／T 12786—2016标准提及的各类平台示例显示，升降工作平台均未安装在封闭的井道内。通过对比相关标准、实际使用习惯和用途，升降作业平台和升降工作平台应为同类设备，只是名称不同。

以上是技术规范、标准对简易升降机、电梯、升降作业平台的定义，三者在定义、结构上有着诸多相似之处，都是通过升降运送人或货物，普遍安装使用导轨，驱动方式可使用电力或液压方式等，因此，三类设备的区分认定常常困扰基层监管人员。

3.2 简易升降机和电梯、升降作业平台的比较分析

关于简易升降机、电梯和升降作业平台的区分认定，可以从结构方式、控制方式和用途方面综合判断。三者的结构和使用功能上有一定差别，简易升降机是一种仅用于运载货物的起重机械，安装在封闭井道内，且有货厢，人员可以进出，但不能用于运载人员。载货电梯不同于简易升降机，通过轿厢运送货物的同时允许有人伴随，轿厢内设置有选层按钮等。杂物电梯用于楼层间运送货物，只载物不载人，安装在封闭井道内，也有轿厢，但和简易升降机主要区别是，杂物电梯轿厢的尺寸和结构型式决定了人员是不能进入的。升降作业平台是一种典型的高空作业机械，与简易升降机、电梯的主要区别特征是，升降作业平台不能放置在井道内使用。另外，在控制装置上，简易升降机和电梯都可以设置多个固定的停靠层站，其控制装置为设置在各个层站的召唤按钮或轿厢内选层按钮，而升降作业平台仅在下部设置1个停靠点，以供人员上下和物料装卸。

3.3 升降作业平台移出目录管理的原因分析

对于移出特种设备目录管理的有关设备设施安全监管问题也值得讨论。升降作业平台在质检总局办公厅关于征求《特种设备目录（修订征求意见稿）》意见的函（质检办特函〔2013〕797号）中进行保留，但最终出台的《特种设备目录》中，将升降作业平台移出了目录。大致上认为，对于固定式升降平台，由于结构、用途等方面限制，安装在企业厂房中使用的数量极少，从高效监管、危险性原则考虑，移出特种设备目录管理确有必要；对于移动式升降平台，部分安装于机动车辆上，机动车由公安部门管理，为了避免重复管理，不再纳入特种设备管理。

3.4 升降作业平台监管的法律适用

由于《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国特种设备安全法》是一般法和特别法的关系，特别法未规定的，应适用一般法，对于升降作业平台，由于已移出《特种设备目录》，应依据《中华人民共和国安全生产法》实施监管。《中华人民共和国安全生产法》第三条第三款同时规定“安全生产实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”，根据“法定职责必须为、法无授权不可为”的依法行政原则，应由相关部门在各自的职责范围内对升降作业平台依据《中华人民共和国安全生产法》实施监管。

4 监管对策与建议

4.1 简易升降机的监管对策

对于无任何技术资料的简易升降机安全监管，需要确定的是额定起重量是否大于或者等于0.5 t。对于大于或者等于0.5 t的，按照特别法优于一般法原则，依据《中华人民共和国特种设备安全法》进行监管；小于0.5 t的，则纳入《中华人民共和国安全生产法》管理范围。对于无任何技术资料或资料不全的设备，额定起重量需要通过相关驱动装置的驱动能力判断，但现实情况是驱动装置也无任何资料和产品铭牌，因此，只能按照GB 28755—2012中6.1.2条规定，对无法明确额定起重量的简易升降机，其额定起重量按对应表中货箱最大有效面积所对应的额定起重量确定，0.5 t的额定起重量对应的最大货箱有效面积为2.1 m2，若货箱有效面积大于等于2.1 m2，则推定额定起重量大于等于0.5 t，设备应纳入特种设备监管范围。通过货箱最大有效面积推定额定起重量，是为了解决实际问题而引入的变通拟制办法，但无法解决此类设备本质安全度低、实际存在安全隐患的问题。

对于设备有技术资料，但设备实物和技术资料不符的情况，主要是部分制造单位没有特种设备制造许可资格，为逃避监管，故意将起重能力超过0.5 t的设备标定为小于0.5 t，或是故意在产品合格证上将简易升降机或电梯标作升降作业平台，此类设备可以根据上述思路进行区分认定。这类设备认定后的处理值得思考，对于未经许可制造、安装简易升降机和电梯的制造单位，应根据《中华人民共和国特种设备安全法》第七十四条规定处理。对于使用未经许可制造的简易升降机、电梯的行为，则应根据《中华人民共和国特种设备安全法》第八十四条规定处理。从具体处罚条款可以看出，对于非法制造安装、使用简易升降机和电梯的行为，国家采取了较严厉的行政处罚手段，若行政相对人对设备品种认定有异议，很有可能以事实不清、证据不足为由提出行政复议或行政诉讼，人民法院基于专业限制，委托技术鉴定机构进行司法鉴定，监管部门的认定意见未必能被人民法院采纳。

4.2 简易升降机的监管建议

简易升降机因结构和价格上的优势，2004年作为起重机械的一个品种，被列入《特种设备目录》，GB 28755—2012实施后，简易升降机为相关单位取得了一定的经济效益，但同时一些企业通过在自制升降机货箱面积上“缩水钻空子”、出具虚假的起重量小于0.5 t的技术资料等逃避监管现象也普遍存在，这些设备的安全保护装置缺失，本质安全度极低，安全隐患重大，脱离安全监管，安全事故频发。随着我国经济社会不断发展，企业也在不断加大安全投入，简易升降机相较于电梯生产成本优势渐弱，在以人为本，坚持人民至上，把保护人民生命安全摆在首位的安全生产工作时代背景下，建议调整《特种设备目录》，取消简易升降机这一品种，堵住漏洞，消除盲区，逐步使用载货电梯取代，从而彻底消除上述乱象引发的事故隐患。另外，国家虽然制定了相关技术标准，但是基层监管人员主要从事行政管理工作，缺乏必要技术储备及支撑，对特种设备品种认定不专业、不权威，因此，上级特种设备安全监督管理部门有必要进行顶层谋划，出台相关安全技术规范，明确特种设备品种认定的相关技术机构和认定程序，以此保障基层监管工作更加规范、准确、科学。

4.3 移出目录管理设备的监管对策

根据近几年国家市场监督管理总局发布的数据统计显示，造成特种设备事故主要原因是人员违章操作、操作不当甚至无证作业，即人的不安全行为，约占70%。南通兴东机场“9.2”液压升降平台侧翻高处坠落较大事故是一个影响较大的案例，事故报告认为该起事故的直接原因有2个：1）作业人员违章作业，未打开液压升降平台4个支撑进行升降作业；2）液压升降平台上7人形成的超载，液压升降平台刚下降时突然向南侧侧翻倒地导致人员伤亡[7]。因此，对于升降作业平台，包括其他移出特种设备目录管理的有关设备设施的监管，应紧紧抓住“人”的因素，重点强化对作业人员的管理。

消除人的不安全行为应做好以下2点：1）要落实企业主体责任，企业对相关作业人员进行教育培训，并抓好岗位责任制的落实。2）要强化监管措施，相对于《中华人民共和国特种设备安全法》，《中华人民共和国安全生产法》对作业人员监管措施更为严厉。对于作业人员未按规定经专门的安全作业培训并取得相应资格上岗作业的，《中华人民共和国特种设备安全法》规定先责令限期改正，如果不执行限期改正的指令，处1万元到5万元罚款。而《中华人民共和国安全生产法》则规定，责令限期改正的同时，即处10万元以下罚款，如果不执行限期改正的指令，则加大处罚力度，给予10万元到20万元的罚款。比较而言，《中华人民共和国特种设备安全法》重在设备监管，重点关注设备的不安全状况，而《中华人民共和国安全生产法》对人员管理更为重视，突出规制人的不安全行为，结合移出特种设备目录管理的有关设备设施安全现状，适用《中华人民共和国安全生产法》更具优势，更有针对性，更能从根本上消除或减少事故的发生。

5 结束语

近年来，随着简易升降机的大量使用，由于企业主体责任不落实，隐患排查治理不到位，与简易升降机相关的安全事故也时有发生。简易升降机基层监管工作面临的问题主要是品种认定，通过分析比较相关规范标准，可以区分简易升降机、电梯和升降作业平台，但实践中需要有必要的技术能力、技术条件和技术支撑，通过适当调整《特种设备目录》，规范特种设备品种认定机构及程序，可以进一步提升监管效能，消除事故隐患，切实保障人民群众生命财产安全。